我國(guó)PPP項(xiàng)目的融資困境與對(duì)策建議

摘要：目前我國(guó)PPP項(xiàng)目模式受到廣泛應(yīng)用，將PPP模式合理應(yīng)用到我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)等社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域，將極大地促使社會(huì)快速穩(wěn)定發(fā)展。下文主要闡述了應(yīng)用PPP模式的意義，詳細(xì)探討了項(xiàng)目融資應(yīng)用PPP模式的優(yōu)勢(shì)，對(duì)PPP模式下項(xiàng)目融資存在的困境進(jìn)行了詳細(xì)的分析，并且提出了具有針對(duì)性的優(yōu)化對(duì)策建議，希望能夠給予同行業(yè)工作人員相應(yīng)的參考價(jià)值。

關(guān)鍵詞：融資困境;PPP模式;對(duì)策;PPP項(xiàng)目

PPP項(xiàng)目模式屬于一種公私合營(yíng)的模式，近幾年.PPP項(xiàng)目應(yīng)用到各個(gè)領(lǐng)域中，并且取得了很好的使用效果。在建設(shè)項(xiàng)目當(dāng)中應(yīng)用PPP項(xiàng)目，能夠?qū)崿F(xiàn)政府和社會(huì)資本的合作共贏，促使社會(huì)公共設(shè)施建設(shè)的效率提升。

一、應(yīng)用PPP項(xiàng)目的意義

PPP模式是一種新型的社會(huì)資本與政府間合作模式，受?chē)?guó)家貫徹落實(shí)去產(chǎn)能、去杠桿等宏觀財(cái)政政策實(shí)施的影響，在應(yīng)用過(guò)程中產(chǎn)生了巨大的價(jià)值，受到社會(huì)的廣泛贊譽(yù)。

（一）有利于政府角色的轉(zhuǎn)變

把PPP模式應(yīng)用在工程項(xiàng)目建設(shè)中，可以有效減輕地方政府部門(mén)的財(cái)政壓力，緩解財(cái)政赤字，改變政府職能定位，減輕資金籌措和項(xiàng)目管理壓力，做好工程建設(shè)監(jiān)理工作，這既對(duì)政府部門(mén)的信譽(yù)提升有促進(jìn)作用，同時(shí)，也有利于提高工程項(xiàng)目的施工質(zhì)量。

（二）有利于社會(huì)資本的吸引

PPP項(xiàng)目可以有效提升政府的公信力，并獲得更多社會(huì)資金、社會(huì)資源的支持，有利于吸引更多社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目建設(shè)，在資本改革方面發(fā)揮著顯著的作用，還能節(jié)省很多不必要的行政程序，大大提高項(xiàng)目建設(shè)單位的工作效率。

隨著政府和社會(huì)資本在項(xiàng)目層面逐步深入?yún)⑴c，項(xiàng)目的可行性也大大提高。在獲得政府部分的嚴(yán)格審批后，PPP項(xiàng)目方可開(kāi)始進(jìn)行施工并獲得收益。所以，該項(xiàng)目模式能夠有效降低社會(huì)資本的投資風(fēng)險(xiǎn)。與未使用PPP模式的項(xiàng)目工程相比，采用該模式的項(xiàng)目可使得政府部門(mén)出資金額降至原應(yīng)出資金額的五分之一甚至十分之一，并能充分保證建設(shè)項(xiàng)目可以在合同規(guī)定的有效期限內(nèi)順利完成。

二、項(xiàng)目融資應(yīng)用PPP模式的優(yōu)勢(shì)

（一）工程項(xiàng)目融資的有效工具

在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中引入PPP模式，具有十分巨大的現(xiàn)實(shí)意義，它不但有利于企業(yè)與政府間更加親密的合作，同時(shí)還能夠使各參與方對(duì)項(xiàng)目建設(shè)投資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行相應(yīng)地分擔(dān)，更加注重項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)配置的合理性。將PPP模式有效引入到項(xiàng)目建設(shè)中，可以鼓勵(lì)社會(huì)資本積極參與到工程項(xiàng)目中來(lái)，選擇優(yōu)質(zhì)的合作單位，確保項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)行的科學(xué)規(guī)范，并有助于對(duì)項(xiàng)目加強(qiáng)管理，同時(shí)也能夠使各參與方積極主動(dòng)采取有效措施防控風(fēng)險(xiǎn)，保障項(xiàng)目順利進(jìn)行。

（二）有利于保障社會(huì)資本在項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程中的充分參與

PPP模式在工程建設(shè)項(xiàng)目中的應(yīng)用，一方面可以保證社會(huì)資本方從項(xiàng)目論證到項(xiàng)目結(jié)束全過(guò)程都能參與到項(xiàng)目建設(shè)中，分享項(xiàng)目建設(shè)的利益：另一方面也有助于更好地運(yùn)用社會(huì)資本方的先進(jìn)技術(shù)優(yōu)勢(shì)與資金優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)工程項(xiàng)目的發(fā)展。由于我國(guó)工程項(xiàng)目建設(shè)在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)都處于壟斷狀態(tài)，使得運(yùn)行服務(wù)效率相對(duì)較低，例如城市綜合體與高速公路建設(shè)等等。若將PPP模式引入其中，不但能夠使運(yùn)營(yíng)成本得以顯著降低，還可以提升運(yùn)營(yíng)管理效率，增加創(chuàng)新意識(shí)，為工程項(xiàng)目的健康、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

（三）充分保證社會(huì)資本方利益

在工程項(xiàng)目中引入PPP模式，在一定程度上可使項(xiàng)目管理水平獲得有效提升，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目整體利益最大化。政府也能在諸如土地開(kāi)發(fā)權(quán)、融資增信及稅收優(yōu)惠等政策上對(duì)項(xiàng)目實(shí)施給予更多支持。在政府的支持下，社會(huì)資本方可更好地獲得投資回報(bào)，從而使社會(huì)資本方能夠更主動(dòng)地參與到工程項(xiàng)目建設(shè)中來(lái)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的良好配置，最終有利于順利開(kāi)展各項(xiàng)工程建設(shè)工作?？傮w而言，在工程項(xiàng)目領(lǐng)域有效引入PPP模式，既可以實(shí)現(xiàn)對(duì)政府財(cái)政壓力的減輕，也有助于社會(huì)資本方得到更好的回報(bào)，有利于項(xiàng)目建設(shè)順利實(shí)施，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定健康發(fā)展注入強(qiáng)勁動(dòng)力。

三、我國(guó)當(dāng)前PPP項(xiàng)目的融資困境分析

（一）PPP項(xiàng)目有限追索難以實(shí)施

PPP項(xiàng)目在融資方面的優(yōu)勢(shì)主要表現(xiàn)為既可通過(guò)有限也可通過(guò)無(wú)限追索方式進(jìn)行項(xiàng)目融資，投資人可以根據(jù)自身風(fēng)險(xiǎn)偏好及項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)特征要求風(fēng)險(xiǎn)對(duì)抗措施，此外投資人還可以獲得項(xiàng)目其他資產(chǎn)保障。金融機(jī)構(gòu)考慮到PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，一般以?xún)?yōu)先級(jí)有限合伙人身份參與進(jìn)來(lái)，要求通過(guò)PPP項(xiàng)目合同對(duì)其他合作方進(jìn)行完全追索，具備優(yōu)先追索PPP項(xiàng)目收益的權(quán)利：而除金融機(jī)構(gòu)以外的其他社會(huì)資本方通常以劣后級(jí)有限合伙人或普通合伙人的身份參與進(jìn)來(lái)。從參與方的自身屬性和目的看，這樣的角色安排無(wú)可厚非，但PPP項(xiàng)目強(qiáng)制性承擔(dān)融資風(fēng)險(xiǎn)和較高的融資成本也令劣后級(jí)有限合伙人或普通合伙人對(duì)PPP項(xiàng)目存在較大的顧慮。

（二）趨嚴(yán)的監(jiān)管政策加大融資難度

中央政府明確當(dāng)前階段的新形勢(shì)是要守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線，堅(jiān)決遏制地方政府隱性債務(wù)。因此自2017年四季度以來(lái)，國(guó)家進(jìn)一步在政府負(fù)債、PPP項(xiàng)目發(fā)展及金融方面加強(qiáng)監(jiān)管，財(cái)政部92號(hào)文、國(guó)資委192號(hào)文、一行三會(huì)資管新規(guī)、財(cái)金23號(hào)文等監(jiān)管政策頻出。受政策影響諸多融資或變相融資渠道被堵死，一方面金融機(jī)構(gòu)無(wú)法繼續(xù)采用先前市場(chǎng)上大量采用的明股實(shí)債模式，另一方面也不愿進(jìn)行真正的股權(quán)直投，導(dǎo)致市場(chǎng)上難以尋找合適的財(cái)務(wù)投資人。資本金問(wèn)題無(wú)法解決，導(dǎo)致銀行項(xiàng)目貸款無(wú)法到位，項(xiàng)目資金困難，項(xiàng)目工期嚴(yán)重滯后。

（三）PPP項(xiàng)目融資悖論廣泛存在

因PPP項(xiàng)目擁有較長(zhǎng)的投資周期、龐大的投資規(guī)模、諸多不確定因素等特點(diǎn)，作為合作雙方的社會(huì)資本與政府方需對(duì)PPP項(xiàng)目付出更多的精力，這也在無(wú)形中使得PPP項(xiàng)目融資成本進(jìn)一步增加。政府方若想PPP項(xiàng)目順利開(kāi)展，應(yīng)當(dāng)與社會(huì)資本方建立利益聯(lián)合體關(guān)系：但若是二者間真形成利益聯(lián)合體，又不可避免地形成融資悖論。PPP項(xiàng)目融資悖論主要體現(xiàn)在：首先，在PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，政府方主要是通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式參與，而長(zhǎng)期限的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)本質(zhì)上是對(duì)地方政府財(cái)政支出壓力的轉(zhuǎn)移——以時(shí)間換空間。但因PPP項(xiàng)目融資不在政府表內(nèi)融資范圍，很難被當(dāng)?shù)刎?cái)政預(yù)算嚴(yán)格約束，這很容易促使地方政府在當(dāng)前負(fù)債嚴(yán)控的大背景下通過(guò)PPP模式開(kāi)展盲目投資，這從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看將導(dǎo)致地方財(cái)政壓力進(jìn)一步加大，惡化本就十分脆弱的政府負(fù)債體系。其次，PPP項(xiàng)目的主導(dǎo)方是主要是政府方，若當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)層發(fā)生變更，極有可能產(chǎn)生“新官不理舊賬”的情況，這方面若無(wú)相關(guān)制度約束將放大項(xiàng)目信用風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致正常的項(xiàng)目進(jìn)程被中斷。

四、我國(guó)當(dāng)前PPP項(xiàng)目融資困境的對(duì)策建議

（一）創(chuàng)新融資渠道，提升PPP項(xiàng)目融資能力

大力創(chuàng)新PPP項(xiàng)目融資渠道，提升PPP項(xiàng)目融資能力，是打破當(dāng)前PPP項(xiàng)目融資困境的唯一選擇，而創(chuàng)新融資渠道需要金融機(jī)構(gòu)與政府相關(guān)監(jiān)管部門(mén)的共同努力。首先，在當(dāng)前建立健全政府債務(wù)體系、嚴(yán)格防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的大背景下，政府相關(guān)職能部門(mén)應(yīng)當(dāng)加大PPP項(xiàng)目融資政策支持力度，做好PPP項(xiàng)目融資長(zhǎng)期規(guī)劃，積極促進(jìn)中長(zhǎng)期債券業(yè)務(wù)的發(fā)展，有計(jì)劃地放松對(duì)PPP項(xiàng)目債券發(fā)行的窗口約束，有效利用互聯(lián)網(wǎng)融資方式創(chuàng)新PPP項(xiàng)目債券發(fā)行模式。其次，需要由金融機(jī)構(gòu)逐漸適應(yīng)政策，承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，對(duì)滿足社會(huì)資本方投資條件的項(xiàng)目進(jìn)行指導(dǎo)，為滿足融資條件的項(xiàng)目提供多種形式的融資，利用項(xiàng)目再融資與債券發(fā)行等方式有效解決PPP項(xiàng)目融資難題。

金融機(jī)構(gòu)需要充分發(fā)揮其風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，建立健全PPP項(xiàng)目授信融資管理制度，積極參與到PPP項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中來(lái)，充分利用PPP項(xiàng)目的政府信用提供相應(yīng)融資業(yè)務(wù)。另外，政府職能部門(mén)需要加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)的合作，加快建設(shè)PPP項(xiàng)目融資擔(dān)?；?，形成PPP項(xiàng)目再融資風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保機(jī)制，建立境外融資大數(shù)據(jù)平臺(tái)，為金融機(jī)構(gòu)引入境外低成本資金形成政策便利，為PPP項(xiàng)目融資提供多元化的支持與服務(wù)，使PPP項(xiàng)目擁有更長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能，增加PPP項(xiàng)目支持力度

政府對(duì)公共產(chǎn)品、公共安全投資要從過(guò)去的包辦和經(jīng)營(yíng)的包攬者變成今后的引導(dǎo)者、監(jiān)管者，積極參與、主動(dòng)作為。

首先，政府方面要把PPP機(jī)制的推廣落實(shí)情況納入各級(jí)干部的政績(jī)考核之中，實(shí)行精準(zhǔn)化的目標(biāo)管理，建立必要的動(dòng)力機(jī)制;其次，政府方面要出臺(tái)傾斜扶持政策，包括相應(yīng)的財(cái)政政策、稅收政策和貨幣政策。PPP項(xiàng)目投資是一個(gè)特殊的領(lǐng)域，投資時(shí)間長(zhǎng)、周期長(zhǎng)、回報(bào)率低、風(fēng)險(xiǎn)大，政府方須利用政策搭建平臺(tái)，吸引社會(huì)資本投資進(jìn)來(lái)，把PPP模式真正做大做強(qiáng)。最后，要保持干部的相對(duì)穩(wěn)定性，以此保證PPP機(jī)制的連續(xù)性。因?yàn)槌鞘谢A(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入大、周期長(zhǎng)、回報(bào)慢、管理難，必須保持干部的連續(xù)性和穩(wěn)定性，一以貫之地抓到底。干部管理要按照新機(jī)制保持干部的相對(duì)穩(wěn)定，保持PPP機(jī)制貫徹的相對(duì)連續(xù)性，這樣PPP投資者才能看到希望，社會(huì)資本才有獲得可預(yù)見(jiàn)的、穩(wěn)定的回報(bào)。

五、結(jié)束語(yǔ)

總體而言，在我國(guó)有效引入PPP模式，可以說(shuō)是一次偉大的創(chuàng)新，這既有利于為施工建設(shè)項(xiàng)目拓展更寬的投融資渠道，更多地吸引社會(huì)資本競(jìng)相參與到項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)中來(lái)，同時(shí)，也有利于減輕政府單位的財(cái)政壓力，改變政府的角色。PPP項(xiàng)目總體來(lái)說(shuō)意義重大，但在當(dāng)前階段發(fā)展陷入困境，需要政府、企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新思維、擔(dān)當(dāng)責(zé)任、通力協(xié)作、共渡難關(guān)，為我國(guó)PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施和社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的發(fā)展繁榮貢獻(xiàn)自己的力量。

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作者簡(jiǎn)介：

黃志，中鐵城建集團(tuán)有限公司，湖南長(zhǎng)沙。