淺析我國(guó)出口管制法律體系

黃斯麗

摘要：在安全環(huán)境和全球戰(zhàn)略形勢(shì)深刻變化的大背景下，出口管制與維護(hù)國(guó)家安全與國(guó)際和平與發(fā)展息息相關(guān)。目前已經(jīng)我國(guó)以構(gòu)建了以《對(duì)外貿(mào)易法》為核心的出口管制法律體系，通過經(jīng)營(yíng)者資格登記、清單管理、許可制度等措施，對(duì)軍品及兩用物項(xiàng)與技術(shù)的出口實(shí)施管制。但現(xiàn)行的出口管制法律體系仍存在諸如法律層級(jí)不高、立法分散等問題，有必要加快出臺(tái)《出口管制法》，構(gòu)建完善的出口管制法律體系。

關(guān)鍵詞：出口管制;法律體系;改善措施

隨著新興國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)力量的發(fā)展，國(guó)際形勢(shì)正在發(fā)生深刻變化。國(guó)際體系中不穩(wěn)定因素增多，尤其是恐怖活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)在某些地區(qū)呈現(xiàn)出擴(kuò)大的趨勢(shì)，而且更加嚴(yán)峻復(fù)雜。大規(guī)模殺傷性武器（“WMD”）及其運(yùn)載工具、常規(guī)武器及其相關(guān)兩用物項(xiàng)和技術(shù)在全球范圍內(nèi)的擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)與日俱增。

出口管制作為維護(hù)國(guó)家安全，防止核擴(kuò)散和反恐防暴的手段之一，其重要性也越來越凸顯。目前，許多國(guó)家都制定了出口管制相關(guān)的法律法規(guī)，我國(guó)也不例外。本文擬對(duì)我國(guó)的出口管制法律體系進(jìn)行梳理，對(duì)其存在的問題予以分析，并提出相應(yīng)的改善建議。

1 我國(guó)出口管制法律體系概況

目前，我國(guó)尚無國(guó)家層面的專門的出口管制法，而主要是在《對(duì)外貿(mào)易法》為核心基礎(chǔ)上，通過與其他配套的一般法律、行政法規(guī)及規(guī)章層面的相關(guān)規(guī)定及參加和認(rèn)可的國(guó)際條約構(gòu)成我國(guó)出口管制的法律體系，具體如下：

（1）法律層面，主要包括：（1）《對(duì)外貿(mào)易法》、（2）《海關(guān)法》和（3）《刑法等》。其中，《對(duì)外貿(mào)易法》作為管理貨物和技術(shù)出口的基本法律，具有綱領(lǐng)性作用，對(duì)國(guó)家實(shí)施出口管制的原因及高新技術(shù)產(chǎn)品出口管制制度進(jìn)行了原則性規(guī)定，為其他出口管制配套法律法規(guī)的制定提供了依據(jù);而《海關(guān)法》、《刑法》等則對(duì)出口管制的措施、刑事責(zé)任等進(jìn)行了進(jìn)一步規(guī)定。

（2）行政法規(guī)層面，主要包括：（1）《貨物進(jìn)出口管理?xiàng)l例》、（2）《技術(shù)進(jìn)出口管理?xiàng)l例》、（3）《軍品出口管理?xiàng)l例》、（4）《核出口管制條例》、（5）《導(dǎo)彈及相關(guān)物項(xiàng)和技術(shù)出口管制條例》、（6）《核兩用品及相關(guān)技術(shù)出口管制條例》、（7）《生物兩用品及相關(guān)設(shè)備和技術(shù)出口管制條例》、（8）《易制毒化學(xué)品管理?xiàng)l例》、（9）《監(jiān)控化學(xué)品管理?xiàng)l例》、（10）《放射性同位素與射線裝置安全和防護(hù)條例》。其中，（1）主要是對(duì)普通貨物和技術(shù)的一般規(guī)定，（2）主要是對(duì)軍品管制的規(guī)定;（3）至（10）則主要是對(duì)兩用物項(xiàng)和技術(shù)出口管制的規(guī)定。

（3）部門規(guī)章和規(guī)范性文件層面，主要包括：（1）《禁止出口限制出口技術(shù)管理辦法》、（2）《軍品出口管理清單》、（3）《敏感物項(xiàng)和技術(shù)出口經(jīng)營(yíng)登記管理辦法》、（4）《關(guān)于兩用物項(xiàng)和技術(shù)經(jīng)營(yíng)企業(yè)建立內(nèi)部出口控制機(jī)制的指導(dǎo)意見》、（5）《兩用物項(xiàng)和技術(shù)出口通用許可管理辦法》、（6）《兩用物項(xiàng)和技術(shù)進(jìn)出口許可證管理目錄》（2018）、（7）《核產(chǎn)品轉(zhuǎn)運(yùn)及過境運(yùn)輸審批管理辦法（試行）》、（8）《有關(guān)化學(xué)品及相關(guān)設(shè)備和技術(shù)出口管制辦法》、（9）《易制毒化學(xué)品進(jìn)出口管理規(guī)定》、（10）《易制毒化學(xué)品進(jìn)出口國(guó)際核查管理規(guī)定》、（11）《向特定國(guó)家（地區(qū)）出口易制毒化學(xué)品暫行管理規(guī)定》、（12）《麻黃素類易制毒化學(xué)品出口企業(yè)核定暫行辦法》、（13）《民用航空零部件出口分類管理辦法》等。這些行政法規(guī)為主管部門根據(jù)各行政法規(guī)制定的針對(duì)不同管制物項(xiàng)的配套規(guī)定，用于指導(dǎo)出口管制工作的實(shí)務(wù)操作。

（4）國(guó)際組織和國(guó)際條約層面，主要是針對(duì)防止WMD擴(kuò)散的多邊機(jī)制，其中加入的國(guó)際組織包括：（1）國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)、（2）桑戈委員會(huì)、（3）核供應(yīng)國(guó)集團(tuán)、（4）導(dǎo)彈及其技術(shù)控制制度;簽署或締結(jié)的國(guó)際條約包括：（1）《不擴(kuò)散核武器條約》、（2）《全面禁止核試驗(yàn)條約》、（3）《關(guān)于禁止發(fā)展、生產(chǎn)、儲(chǔ)存和使用化學(xué)武器及銷毀此種武器的公約》、（4）《禁止細(xì)菌（生物）及毒素武器的發(fā)展、生產(chǎn)及儲(chǔ)存以及銷毀這類武器的公約》等

2 我國(guó)出口管制制度

我國(guó)現(xiàn)行的出口管制法律體系主要可分為兩方面：一是對(duì)軍品的出口管制;二是對(duì)兩用物項(xiàng)和技術(shù)的出口管制。具體而言，我國(guó)的出口管制手段包括出口經(jīng)營(yíng)登記管理、許可證管理、清單管理及全面控制措施等。具體而言：

2.1 對(duì)軍品的出口管制

就軍品而言，我國(guó)實(shí)行統(tǒng)一的軍品出口管理制度，其主管部門為國(guó)務(wù)院和中央軍事委員會(huì)，管制物品為用于軍事目的的裝備、專用生產(chǎn)設(shè)備及其他物資、技術(shù)及有關(guān)服務(wù)，具體清單由國(guó)家軍品出口管理部門制定。

軍品出口由取得軍品出口經(jīng)營(yíng)權(quán)的軍品貿(mào)易公司負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)，而軍品出口經(jīng)營(yíng)權(quán)需國(guó)家軍品出口管理部門審查批準(zhǔn)，且出口軍品時(shí)應(yīng)取得軍品出口許可證。取得軍品許可證的流程如下：（1）簽訂軍品出口合同前，需要就軍品出口項(xiàng)目取得國(guó)家軍品出口主管部門批準(zhǔn)，或由國(guó)家軍品出口主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)的有關(guān)部門進(jìn)行審查批準(zhǔn);（2）取得軍品出口項(xiàng)目批準(zhǔn)后，方可簽訂軍品出口合同，并應(yīng)向國(guó)家軍品出口主管部門提交合同，申請(qǐng)審查批準(zhǔn)，合同只有在獲得批準(zhǔn)后才能生效;（3）取得前述兩項(xiàng)批準(zhǔn)后，軍品貿(mào)易公司應(yīng)憑軍品出口合同批準(zhǔn)文件，向國(guó)家軍品出口主管部門申領(lǐng)軍品出口許可證。此外，就重大的軍品出口項(xiàng)目、合同，還應(yīng)經(jīng)國(guó)家軍品出口主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)的有關(guān)部門審查，報(bào)國(guó)務(wù)院和中央軍事委員會(huì)批準(zhǔn)。由于軍品出口與國(guó)家安全密切相關(guān)，因此其管制措施相對(duì)嚴(yán)格。

2.2 對(duì)兩用物項(xiàng)和技術(shù)的出口管制

一般而言，兩用物項(xiàng)和技術(shù)是指集民事用途與軍事用途一體的或有助于提升軍事潛力的貨物、技術(shù)和服務(wù)等物項(xiàng)，包括用于設(shè)計(jì)、開發(fā)、生產(chǎn)或使用大規(guī)模殺傷性武器的物項(xiàng)。但我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)中，僅有“敏感物項(xiàng)和技術(shù)”的定義，對(duì)“兩用物項(xiàng)和技術(shù)”并沒有明確的定義，而從《兩用物項(xiàng)和技術(shù)進(jìn)出口許可證管理辦法》和《敏感物項(xiàng)和技術(shù)出口經(jīng)營(yíng)登記管理辦法》的相關(guān)規(guī)定來看，“兩用物項(xiàng)和技術(shù)”與“敏感物項(xiàng)和技術(shù)”應(yīng)具有相同內(nèi)涵。

商務(wù)部產(chǎn)業(yè)安全與進(jìn)出口管制局是兩用物項(xiàng)和技術(shù)的出口管制的主管部門。與軍品一樣，兩用物項(xiàng)和技術(shù)的出口也實(shí)行清單管理，商務(wù)部和海關(guān)總署于每年12月共同發(fā)布《兩用物項(xiàng)和技術(shù)進(jìn)出口許可證管理目錄》。2005年《兩用物項(xiàng)和技術(shù)進(jìn)出口許可證管理辦法》出臺(tái)前，兩用物項(xiàng)和技術(shù)的清單分別由上述表格中的各單項(xiàng)條例分別規(guī)定，該管理辦法生效后，將各單項(xiàng)條例中的清單予以統(tǒng)合成一張清單，分類列示。

除清單管理外，我國(guó)對(duì)兩用物項(xiàng)和技術(shù)的出口管制還采取了如下措施：（1）出口專營(yíng)制度，主要針對(duì)核物項(xiàng)出口;（2）出口經(jīng)營(yíng)者登記制度，主要針對(duì)核兩用品及技術(shù)、導(dǎo)彈及相關(guān)物項(xiàng)和技術(shù)、生物兩用品及相關(guān)設(shè)備和技術(shù)、有關(guān)化學(xué)品及相關(guān)設(shè)備和技術(shù)，出口前述物項(xiàng)和技術(shù)的經(jīng)營(yíng)者，必須向商務(wù)部申請(qǐng)經(jīng)營(yíng)者登記;（3）許可證制度，就清單中所列的兩用物項(xiàng)和技術(shù)，經(jīng)營(yíng)者出口的，需申請(qǐng)相應(yīng)的出口許可證;（4）全面管制制度，根據(jù)《兩用物項(xiàng)和技術(shù)進(jìn)出口許可證管理辦法》第8條規(guī)定，出口許可證并不僅限于清單中規(guī)定的物項(xiàng)和技術(shù)，出口經(jīng)營(yíng)者知道或者應(yīng)當(dāng)知道，或者得到國(guó)務(wù)院相關(guān)行政主管部門通知，其擬出口的物項(xiàng)和技術(shù)存在被用于大規(guī)模殺傷性武器及其運(yùn)載工具風(fēng)險(xiǎn)的，無論該物項(xiàng)和技術(shù)是否列入清單，都應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)出口許可證。

3 我國(guó)出口管制法律體系存在的問題

由于我國(guó)現(xiàn)行出口管制法律法規(guī)出臺(tái)時(shí)間較早，且主要根據(jù)具體物項(xiàng)進(jìn)行單項(xiàng)立法，故存在以下問題：

（1）法律層級(jí)較低，缺少國(guó)家層面的專門的出口管制法?，F(xiàn)階段，我國(guó)的出口管制法律體系主要由行政法規(guī)和部門規(guī)章構(gòu)成，由于其效力層級(jí)不高，導(dǎo)致主管部門在工作實(shí)踐中存在調(diào)查執(zhí)法權(quán)限不足、部分案件無法查處等問題，影響出口管制工作的權(quán)威性。

（2）法規(guī)、規(guī)章的條款規(guī)定不明確。如上所述，現(xiàn)行的行政法規(guī)或規(guī)章中僅有 “敏感物項(xiàng)和技術(shù)”的定義，并無“兩用物項(xiàng)和技術(shù)”的定義，但在相關(guān)主管部門制定的規(guī)章中卻使用了“兩用物項(xiàng)和技術(shù)”的表述，概念定義的不明確，容易造成實(shí)務(wù)適用的混亂。再如《兩用物項(xiàng)和技術(shù)進(jìn)出口許可證管理辦法》第35條規(guī)定：“未經(jīng)許可，或者超出許可范圍進(jìn)出口兩用物項(xiàng)和技術(shù)的，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)處罰;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！贝颂幍摹坝嘘P(guān)法律、行政法規(guī)”并未明確規(guī)定，且也未規(guī)定具體的行政處罰措施。

（3）出口管制標(biāo)準(zhǔn)不高，方式單一，與國(guó)際規(guī)則接軌程度較低。目前我國(guó)的出口管制措施主要是根據(jù)物項(xiàng)確定的許可制度，對(duì)于國(guó)際通行最終用戶和最終用途核查措施的規(guī)定還不夠完善;另外對(duì)于一些技術(shù)含量較低的兩用物項(xiàng)或者擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)較低的目的地的出口，缺少相應(yīng)的許可例外或許可便利的措施，與國(guó)際規(guī)則存在一定差異。

4 完善我國(guó)出口管制法律體系的建議

針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行出口管制法律體系存在的問題，有必要采取相應(yīng)的改進(jìn)措施，具體建議如下：

（1）加快制定出臺(tái)統(tǒng)一的《出口管制法》。如上所述，由于國(guó)家立法層面上的《出口管制法》的缺失，相關(guān)行政規(guī)章分散凌亂，除行政許可的批準(zhǔn)外，出口管制相關(guān)的其他事宜，如違法調(diào)查等，主管部門缺少相應(yīng)的權(quán)限，嚴(yán)重影響了出口管制工作的權(quán)威性。目前《出口管制法》已列入2019年立法計(jì)劃，但何時(shí)能正式出臺(tái)還尚未確定，鑒于目前復(fù)雜的國(guó)際形勢(shì)，有必要加快《出口管制法》的立法進(jìn)程。

（2）梳理現(xiàn)有出口管制行政法規(guī)及規(guī)章制度，構(gòu)建完善的出口管制法律體系?，F(xiàn)有的出口管制相關(guān)的規(guī)定中，存在著過時(shí)、規(guī)定不明確及重復(fù)等問題，隨著今后《出口管制法》的出臺(tái)，行政法規(guī)及規(guī)章制度中與《出口管制法》中不一致的內(nèi)容或表述等，該如何修訂以實(shí)現(xiàn)與《出口管制法》的整合，需要進(jìn)行相應(yīng)的梳理。此外，根據(jù)商務(wù)部2017年公布的《出口管制法（草案征求意見稿）》，可以預(yù)見今后我國(guó)的出口管制將拓寬相關(guān)的管理手段（如許可例外、黑名單制度等），實(shí)務(wù)中該如何落實(shí)，也有必要進(jìn)行更進(jìn)一步研究。

（3）加強(qiáng)與國(guó)際合作，在我國(guó)實(shí)際國(guó)情基礎(chǔ)上，借鑒其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)及做法。出于維護(hù)國(guó)家安全和經(jīng)濟(jì)利益的目的，目前世界上眾多國(guó)家都已建立出口管制機(jī)制，尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家，建立相對(duì)完善的出口管制法律體系的國(guó)家不乏少數(shù)，其出口管制水平也較高，加強(qiáng)與這些國(guó)家的交流與學(xué)習(xí)，有助于進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)與國(guó)際社會(huì)的接軌，但由于國(guó)情及立場(chǎng)的不同，在借鑒其他國(guó)家出口管制政策中有利于我國(guó)的做法的同時(shí)，必須堅(jiān)持從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，才能真正構(gòu)建完善的出口管制體系，切實(shí)維護(hù)我國(guó)的國(guó)家安全及利益。

作為維護(hù)國(guó)家安全與發(fā)展利益的重要手段，出口管制對(duì)于新形勢(shì)下維護(hù)國(guó)際和平與安全，樹立負(fù)責(zé)任大國(guó)形象具有重要作用，構(gòu)建完善的出口管制法律體系，不僅有利于維護(hù)國(guó)家安全，也能進(jìn)一步提升我國(guó)的國(guó)際影響力。

（作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院）