對我國立法原則及適應(yīng)性的淺析與建議

鄭紅薇

摘要：立法原則是立法的指導(dǎo)思想、基本方針和出發(fā)點(diǎn)，既體現(xiàn)在所立之法的實質(zhì)內(nèi)容上，也體現(xiàn)在立法全程中，貫穿于立法這一活動的始終。以正確科學(xué)的立法原則來指導(dǎo)法律的制定，能夠使法律更有效地發(fā)揮作用，也是法治國家有法可依極為關(guān)鍵的大前提。對立法原則的內(nèi)在關(guān)聯(lián)及適用性的研究分析，提出通過增加創(chuàng)新原則和責(zé)任原則以及完善立法程序等建議，以促使我國法律制定程序、體系更加合理規(guī)范，從而提高法律制定實施的可操作性，增強(qiáng)立法法的實際效益。

關(guān)鍵詞：立法原則;內(nèi)在關(guān)聯(lián);適用性

一、我國的立法原則

根據(jù)《中華人民共和國立法法》的規(guī)定，立法應(yīng)當(dāng)遵循憲法的基本原則，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，堅持社會主義道路、堅持人民民主專政、堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅持馬克思列寧主義毛澤東思想鄧小平理論，堅持改革開放;立法應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限和程序，從國家整體利益出發(fā)，維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán);立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會主義民主，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動;立法應(yīng)當(dāng)從實際出發(fā)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和全面深化改革的要求，科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)、國家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任;法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有針對性和可執(zhí)行性。立法原則的基本原則有憲法原則、法治原則、民主原則、科學(xué)原則。

憲法原則是指立法應(yīng)當(dāng)以憲法為根據(jù)或不得同憲法相抵觸，憲法為一國之根本法、最高法。憲法的基本原則是一國基本的國家制度和社會制度在憲法中的集中體現(xiàn)。我國憲法的基本原則為黨的領(lǐng)導(dǎo)原則、人民主權(quán)原則、尊重和保障人權(quán)原則、民主集中制原則、權(quán)利監(jiān)督和制約原則、法治原則。法治原則是指一切立法權(quán)的存在和行使都應(yīng)當(dāng)有法可依，立法活動的各環(huán)節(jié)應(yīng)依法而行，社會組織或成員以立法主體的身份進(jìn)行活動，其行為應(yīng)當(dāng)以法為規(guī)范，行使法定職權(quán)，履行法定職責(zé)。堅持立法的法治原則，即要有一套較為完善的立法制度，為立法權(quán)的存在和行使，為立法活動的進(jìn)行，提供法的根據(jù)。民主原則是指立法制度充分反映和保障人民的民主權(quán)利，讓人民群眾成為立法活動根本的主體，實現(xiàn)人民的民主權(quán)利，體現(xiàn)人民當(dāng)家作主管理國家，共同建設(shè)法治國家的主人翁地位?？茖W(xué)原則是指實現(xiàn)立法的科學(xué)化、現(xiàn)代化問題。堅持立法的科學(xué)原則，首先在于立法觀念的科學(xué)化。要樹立正確的科學(xué)立法觀，用正確的思想觀念指導(dǎo)立法活動。其次，對立法權(quán)劃分等問題予以制度化明確。要建立科學(xué)的立法權(quán)限劃分、主體權(quán)限設(shè)置和立法步驟程序體制。整個立法制度應(yīng)當(dāng)符合社會和立法發(fā)展規(guī)律，符合國情和民情，應(yīng)當(dāng)合適、合理、完善。立法主體應(yīng)當(dāng)選用高素質(zhì)的立法者和專業(yè)的立法工作人員組成。從策略說，要正確處理立法的超前、滯后和同步的關(guān)系;要按照客觀規(guī)律的要求來確定立法指標(biāo);要盡可能選擇最佳的立法形式、內(nèi)容和最佳的法案起草者;要顧及全局并做到全面、系統(tǒng)，同時還要分清輕重緩急，合理安排各個項目的先后順序。從其他要求說，要注意各種法之間的縱向、橫向關(guān)系的協(xié)調(diào)一致，法的內(nèi)部結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)一致;要注意立法的可行性，所立的法要能為人接受，寬嚴(yán)適度易于為人遵守;還要特別注意避免和消除立法中的混亂等弊病。①

二、對立法原則的內(nèi)在關(guān)聯(lián)及適用性的分析

大多數(shù)研究者認(rèn)為憲法原則、法治原則、民主原則與科學(xué)原則是互補(bǔ)的，四個原則在立法實踐中是互為補(bǔ)充、必不可少的。

法治原則包含“法治”與“法制”，“法治”要求依法組織實施，實則是指按我國已有的法律法規(guī)組織實施，憲法是我國的根本法，最高法，必然也在法治要求依法實施的范圍內(nèi)，按法治原則，依憲法等有關(guān)法律實施立法活動是內(nèi)在之意，應(yīng)有之意。憲法原則是要求在立法活動中要以憲法為根據(jù)，不得同憲法相抵觸，即堅持依憲法立法。故，筆者認(rèn)為憲法原則與法治原則是否有重復(fù)累贅之嫌。但法治原則與憲法原則的側(cè)重點(diǎn)有所有同。如果粗淺的認(rèn)為二者是包含與被包含的關(guān)系，則顯得牽強(qiáng)。憲法原則是國際上各國立法原則中的重要方面，不只是中國，強(qiáng)高憲法的重要性，將憲法貫穿于所有“法治”、“法制”的實踐中是必要的，也是將憲法至于最高法的必要體現(xiàn)。立法活動是法治實踐的最基礎(chǔ)的一項內(nèi)容，所立之法是否良法，所立之法是否科學(xué)，所立之法是否符合社會發(fā)展的內(nèi)在需要，能否發(fā)揮好的效用，能否改善生產(chǎn)關(guān)系以促進(jìn)生產(chǎn)力是發(fā)展是至關(guān)重要的。

立法的民主原則要求立法的程序內(nèi)容均能體現(xiàn)人民主權(quán)，鼓勵人民更多的參與，立法內(nèi)容能夠有效體現(xiàn)和維護(hù)人民意志、人民根本利益，并由人民對立法實行有效的監(jiān)督與制約。這是由我國的國家性質(zhì)決定的，我國的國家性質(zhì)（國體）是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的，以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義制度，即：人民民主專政。一切的法治實踐都應(yīng)堅持人民主權(quán)，維護(hù)人民根本利益。這就要求以科學(xué)的態(tài)度、科學(xué)的方法手段去實踐立法活動，以防惡法、錯法的產(chǎn)生。民主原則與科學(xué)原則二者是相互補(bǔ)充的，科學(xué)是在民主基礎(chǔ)上的科學(xué)，是要實現(xiàn)民主的科學(xué)，民主是科學(xué)的前提，我國立法程序和立法內(nèi)容需確保民主、確保社會主義民主專政;民主立法的實現(xiàn)有賴于科學(xué)的應(yīng)用，立法需用科學(xué)的方法、技術(shù)去完成。

盡管堅持了憲法原則、法治原則、民主原則和科學(xué)原則，在我國立法法的適用過程中仍出現(xiàn)了許多的問題。

首先，在立法主體方面，并沒有真正的實現(xiàn)全民參與，各層立法主體所代表的仍是部分人的意志和利益，尤其是許多地方性的行政法規(guī)的制定主要體現(xiàn)的是行政主體的意志，對群眾的意見征求和公開討論并不充分，對立法者素質(zhì)的要求、專業(yè)的要求并沒有明確規(guī)定。

其次，在立法程序方面，立法法側(cè)重的說明了總結(jié)反映立法經(jīng)驗，但對立法提案程序性的準(zhǔn)備、立法提案的起草、立法提案的審查、意見征求、修改和批準(zhǔn)都沒有明確的規(guī)定，以及立法的監(jiān)督和制約都未有體現(xiàn)，導(dǎo)致在實踐中沒有統(tǒng)一的章法，缺少立法監(jiān)督與制約，單純的備案制并沒有起到較顯著的作用。

再者，在立法的內(nèi)容方面，多數(shù)是總結(jié)過去的經(jīng)驗方法，沒有創(chuàng)新與較顯著的改良，造成一定立法資源的浪費(fèi);有的地方性法規(guī)的制定沒有兼顧整個法律體系的和諧一致，甚至出現(xiàn)與其他法律法規(guī)存在著矛盾相左的現(xiàn)象。歸結(jié)起來，在立法法的適用過程中，并沒有很好的區(qū)分行政權(quán)與立法權(quán)，在地方性法規(guī)制定方面存在著交叉與矛盾。立法法中明確部門機(jī)關(guān)對相應(yīng)的部門規(guī)章享有立法權(quán)，地方行政機(jī)關(guān)對當(dāng)?shù)氐木唧w行政規(guī)章享有立法權(quán);而這些部門規(guī)章與地方行政規(guī)章絕大多數(shù)是與人民息息相關(guān)的，人民依法辦事，行政主體依法行政，執(zhí)法機(jī)關(guān)依法執(zhí)法，部門規(guī)章和地方規(guī)章在所依之法中占了非常大的篇幅。

再如立法活動與立法過程中廣泛存在的追求利益最大化現(xiàn)象，尤其是在部門立法、地方立法中的實踐活動中。從刑事訴訟法關(guān)于律師介入時機(jī)的折衷規(guī)定所體現(xiàn)出的公安部門強(qiáng)大勢力，到行政訴訟法中關(guān)于級別管轄問題的規(guī)定，②其實都是部門利益的體現(xiàn)。每一種立法的出現(xiàn)都意味著某項國家權(quán)力的分配或授予，也意味著權(quán)力與利益分配，因此，在立法實踐活動中的解釋與監(jiān)督制約就顯得尤為重要。而我國立法原則對此方面并無體現(xiàn)。在立法層面出現(xiàn)了問題，則意味著人民的根本利益沒有保障，將影響社會的穩(wěn)定性和國家政策的落實，影響我國的法治水平和法治國家進(jìn)程。

三、對提高立法原則適用性的建議

根據(jù)以上分析研究，筆者就如何提高立法原則的適應(yīng)性，如何進(jìn)一步完善立法原則提出以下幾點(diǎn)拙見。

其一，是否可以考慮將創(chuàng)新原則加入到立法原則中。創(chuàng)新并不是意味著要打破舊規(guī)，依然要堅持憲法原則、法治原則、民主原則和科學(xué)原則，保持法律的穩(wěn)定性;在這一前提下，進(jìn)行創(chuàng)新，破舊立新，轉(zhuǎn)變方法方式，讓立法法跟隨時代的步伐，更加有力的推動促進(jìn)生產(chǎn)關(guān)系的變革。一方面可加強(qiáng)立法理念的研究創(chuàng)新，結(jié)合實際，結(jié)合我國國情和國際主流趨勢進(jìn)行深入探索;另一方面通過借鑒學(xué)習(xí)國外經(jīng)驗，吸收部門和地方上的有效實踐成果，加以融合提煉，實現(xiàn)立法創(chuàng)新。

其二，是否可以考慮將責(zé)任原則加入到立法原則中。每一項制度的建設(shè)都必須有責(zé)任問題的確立。責(zé)任原則主要是指立法部門、立法者、立法參與者應(yīng)為所立之法負(fù)重要責(zé)任。明確立法部門、立法者及立法參與者應(yīng)負(fù)的責(zé)任，比如實行終身負(fù)責(zé)制，既是對立法主體的約束，也是對所立之法的肯定，能增加人民對立法的信心和確保立法實踐各環(huán)節(jié)的完整、嚴(yán)謹(jǐn)。同時，還應(yīng)明確相應(yīng)的立法監(jiān)督制約機(jī)制以輔助責(zé)任的落實，對每一環(huán)節(jié)的查驗，能夠使立法實踐中的公平正義得到體現(xiàn)，充分發(fā)揮群眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督、部門監(jiān)督等作用。

再就是注重立法者及立法參與者等的嚴(yán)格選拔任用。重視對立法者、立法參與者的素質(zhì)提升、專業(yè)培訓(xùn)及考核評定。要提高立法創(chuàng)新，做到科學(xué)立法，根本在人才，只有充分的發(fā)揮人的主觀能動性，提高立法者和立法參與者的實踐能力、創(chuàng)新能力和學(xué)習(xí)能力，利用人才的力量，堅持與時俱進(jìn)，不斷實現(xiàn)人的進(jìn)步，才能做到立法的完善進(jìn)步。

提高立法原則的適用性，還應(yīng)堅持立法理論與實踐活動相結(jié)合，堅持好群眾路線，真正的維護(hù)人民根本利益，順應(yīng)時代發(fā)展的主流。比如，堅持貫徹立法的民主原則，應(yīng)想辦法拓寬人民參與立法的渠道，給人民更多的機(jī)會為立法“發(fā)聲”，更廣泛的收集廣大人民的意見建議和需要，將立法實踐的側(cè)重點(diǎn)放在人民最關(guān)切的方面，從實踐中得到群眾的訴求，在實踐中解決群眾的問題，并將立法作用效能反饋于實踐中，真正體現(xiàn)民主集中制。

最后，提高立法原則的適用性，還應(yīng)在《立法法》中完善立法程序，從制度層面上改善立法實踐。如建立規(guī)章文本起草回避制度，防范部門利益在立法實踐中的體現(xiàn)，避免或降低立法實踐的局限性和權(quán)力分配利益化;實施立法程序公開制度，將立法全程公開透明化，實現(xiàn)人民群眾、媒體及有關(guān)部門的有效監(jiān)督;完善立法聽證制度，組織立法有關(guān)部門及所涉利益的群體進(jìn)行聽證并征求意見，促進(jìn)良法、優(yōu)法的制定和實行，盡量做到立法語言的規(guī)范性、準(zhǔn)確性和立法本意表達(dá)的完整性。

參考文獻(xiàn)：

[1] 周旺生.立法研究[M]. 北京：法律出版社，2000.6

[2] 周旺生.立法研究[M]. 北京：法律出版社，2003.12