淺析近親屬的行政訴訟資格

郭藝偉

摘 要：正所謂“沒有原告就沒有法官”，訴訟中首先要確定的就是原告，而在確定原告時(shí)，首先需要解決的就是原告的資格問題，因?yàn)槿狈α嗽尜Y格，討論原告也毫無意義。原告資格問題是行政訴訟理論框架的基本問題，自1914年我國行政訴訟制度建立以來，該問題就一直受到廣泛討論，相關(guān)法律制度的完善工作也從未停止過?！霸尜Y格”的概念雖沒有在我國法律中明文提出，但在實(shí)際的訴訟過程中，卻已包含了對原告資格的審查。通常情況下，提起訴訟的一般都是權(quán)利受到實(shí)際侵害的原始原告，其原告資格毫無疑問，但也存在資格發(fā)生轉(zhuǎn)移的例外情形。公民、法人或其他組織因某種客觀原因而喪失了行政訴訟的原告資格，通過轉(zhuǎn)移，使特定主體得以承繼，進(jìn)而保護(hù)自身受損的合法權(quán)益，即為原告資格轉(zhuǎn)移制度所要解決的問題。我國法律一共規(guī)定了兩種原告資格發(fā)生轉(zhuǎn)移的情況，本文則以近親屬的原告資格為研究對象，重點(diǎn)探究公民死亡后行政訴訟原告資格發(fā)生轉(zhuǎn)移的問題。全文共分為三個(gè)部分，第一部分介紹行政訴訟原告資格的基本理論，分為四節(jié)內(nèi)容，包括概念、性質(zhì)，行政訴訟原告資格與原告、起訴條件以及受案范圍等相似概念的聯(lián)系和區(qū)別，并在第四節(jié)中簡單介紹了行政訴訟原告資格的轉(zhuǎn)移問題，引起下文對近親屬原告資格問題的探究。第二部分是全文的重點(diǎn)，包括三節(jié)內(nèi)容。首先分別介紹三大訴訟法對于“近親屬”含義的規(guī)定，分析其中的不同之處及原因，并提出自己的看法。第二節(jié)詳細(xì)闡述近親屬的行政訴訟原告資格問題，認(rèn)真解讀關(guān)于該問題的兩則法律規(guī)定，并通過辨析二者的區(qū)別，總結(jié)出筆者認(rèn)為近親屬取得行政訴訟原告資格所應(yīng)具備的條件。第三節(jié)簡要介紹近親屬的原告資格問題存在的現(xiàn)實(shí)意義。文章的第三部分介紹我國關(guān)于近親屬的行政訴訟原告資格問題的立法現(xiàn)狀，重點(diǎn)分析其中的不足之處，并對癥下藥，提出筆者的幾點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞：行政訴訟原告資格;原告資格轉(zhuǎn)移;近親屬;近親屬的行政訴訟原告資格

一、行政訴訟原告資格概述

（一）行政訴訟原告資格的含義

原告資格一詞，最初來源于拉丁語“Locus standi”，它指的是起訴人所享有的將司法爭端提交法院判決的一種權(quán)利和資格?！恫既R克法律大辭典》將原告資格定義如下：“原告資格又名‘起訴資格’，指某人在司法性質(zhì)爭端中所享有的將該爭端訴諸司法程序的足夠的利益”[1]，這是我國理論界普遍認(rèn)為對于該詞語所做出的最具代表性的定義描述。

關(guān)于行政訴訟原告資格的含義，我國理論界存在著“條件說”和“利害關(guān)系說”兩大觀點(diǎn)。

“條件說”認(rèn)為，所謂原告資格，就是指公民、法人或者其他組織向法院請求保護(hù)其合法權(quán)益時(shí)應(yīng)當(dāng)符合的條件的總稱[2]，或者起訴人可以提起行政訴訟應(yīng)當(dāng)符合的條件[3]?？梢钥闯?，該學(xué)說將原告資格等同于起訴條件。

事實(shí)上，原告資格與起訴條件，二者并不一致。原告資格只是研究起訴人在主體方面的資格，可以說，其只是起訴條件的一部分，側(cè)重解決誰有權(quán)起訴，以及由誰起訴的問題。而相比之下，起訴條件的范圍要大得多，它指的是起訴人在提起行政訴訟時(shí)應(yīng)具備的條件，更多從人民法院受理案件的角度來考慮。我國《行政訴訟法》第49條規(guī)定了起訴條件，除了需要具備原告資格，起訴人還必須滿足起訴條件所列舉的管轄問題、時(shí)效問題等其他事項(xiàng)，因此，“條件說”不宜采用。

“利害關(guān)系說”由先前的“合法權(quán)益”理論發(fā)展而來，其認(rèn)為行政訴訟的原告資格，側(cè)重研究起訴人與行政主體的具體行政行為之間是否存在利害關(guān)系，所以含義應(yīng)為起訴人受損的合法權(quán)益與具體行政行為之間存在利害關(guān)系[4]。

2015年，我國最新修訂的《中華人民共和國行政訴訟法》第25條第1款明確規(guī)定“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟”，因此，“利害關(guān)系說”現(xiàn)已成為理論界的通說。

毋庸置疑，“利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)相較于“條件說”有一定的進(jìn)步意義，在某種程度上擴(kuò)大了行政訴訟原告資格的范圍，但由于我國法律對于“利害關(guān)系”沒有明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)，致使該學(xué)說的可操作性大大減弱。為滿足實(shí)踐需要，該標(biāo)準(zhǔn)也急需進(jìn)一步的完善。

具體而言，“利害關(guān)系說”應(yīng)當(dāng)明確以下三方面的內(nèi)容：第一，行政訴訟原告資格是一種權(quán)利、身份或者資格;第二，行政相對人的合法權(quán)益必須確實(shí)存在，因?yàn)橹挥星袑?shí)存在合法權(quán)利，才會(huì)有之后的“利害關(guān)系”一說;第三，當(dāng)事人的合法權(quán)益確實(shí)受到具體行政行為的實(shí)際侵害，也就是說，二者之間必須存在相當(dāng)?shù)囊蚬P(guān)系。在確定是否具備行政訴訟的原告資格時(shí)，筆者認(rèn)為，無需判斷是否真的發(fā)生侵害，即只要起訴人“認(rèn)為”自己的合法權(quán)益受到侵害，或者只需“受侵害人”對具體行政行為存在異議即可。

綜上所述，所謂行政訴訟的原告資格，就是當(dāng)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益受到具體行政行為侵害時(shí)，利害關(guān)系人向人民法院請求保護(hù)自身權(quán)益的一種身份、資格。

（二）行政訴訟原告資格的性質(zhì)

行政訴訟的原告資格，究竟屬于實(shí)體性問題還是程序性問題，也即原告資格的性質(zhì)問題，學(xué)者們同樣持有不同的觀點(diǎn)。

認(rèn)為行政訴訟的原告資格屬于程序性問題的原因在于，原告資格問題側(cè)重于研究起訴人是否具備提起行政訴訟的主體條件，并不涉及實(shí)體上的權(quán)利和義務(wù)，也不影響最終的訴訟結(jié)果。具備原告資格，則符合起訴所要求的主體條件，但并不代表起訴人一定勝訴，最終結(jié)果取決于法院的判決。

關(guān)于行政訴訟原告資格的實(shí)體性特征，與前述的“利害關(guān)系說”可謂一脈相承。也就是說，只有當(dāng)行政主體實(shí)施一定的具體行政行為，行政相對人認(rèn)為該行為侵害到自身的合法權(quán)益，因不服而引發(fā)爭議，才會(huì)出現(xiàn)后續(xù)的起訴、原告資格等一系列行政訴訟的問題，即在判斷是否具備原告資格之前，首先需要判斷出是否有相關(guān)的具體行政行為，是否有客觀存在的合法權(quán)益受到侵害，其屬于“若無前者，則無后者”的關(guān)系，而前者中的具體行政行為，抑或是合法權(quán)益，均屬于實(shí)體法上的范疇，因此，行政訴訟的原告資格也同樣具備實(shí)體法上的性質(zhì)。

在此，理論界的通說傾向于認(rèn)為原告資格屬于程序意義上的概念，筆者也認(rèn)為這種觀點(diǎn)更為合理，大體基于以下原因：其一，具備行政訴訟原告資格，只說明起訴人享有提起并有可能進(jìn)一步參加訴訟的主體條件，但并不代表一定就具有了某些實(shí)體上的權(quán)利，起訴人也有可能因不滿足管轄、時(shí)效等其他條件而不能成為原告，也就不能再享有相關(guān)實(shí)體權(quán)利和義務(wù)了。其二，從2015年我國最新修訂的《行政訴訟法》可以看出，降低行政訴訟的門檻，切實(shí)保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，已成為行政訴訟改革的大趨勢。倘若將對原告資格的判斷也納入實(shí)體內(nèi)容進(jìn)行審理，勢必會(huì)抬高起訴人的要求，將更多人排除在訴訟門外，與改革的大趨勢背道而馳。其三，判斷行政訴訟原告資格的性質(zhì)，無論何時(shí)何地，都要基于立法宗旨和立法目的進(jìn)行考慮，符合行政訴訟法律改革的趨勢，更好地保障公民的權(quán)利。

（三）行政訴訟原告資格與相關(guān)概念的界定

從上可以看出，談及原告資格，就少不了說到原告、起訴條件以及受案范圍的問題，其實(shí)，四者截然不同，卻極易混淆，為了對行政訴訟原告資格有一個(gè)更清晰、更準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)，確有必要厘清原告資格與三者之間的關(guān)系。

1.行政訴訟原告資格與原告

原告資格與原告，二者之間聯(lián)系緊密，屬于“若無前者，則無后者”的充分不必要關(guān)系，所以極容易交織在一起，但兩者卻存在很大的差異。

第一，在性質(zhì)上，二者具有根本的區(qū)別。由前述可知，行政訴訟的原告資格屬于程序性問題，不涉及雙方當(dāng)事人實(shí)體權(quán)利義務(wù)的判斷，而原告則是一個(gè)兼具實(shí)體性質(zhì)和程序意義，且以實(shí)體性質(zhì)為主的法律概念。原告依照法律規(guī)定參加到訴訟程序當(dāng)中來，享有與其身份相適應(yīng)的實(shí)體上的權(quán)利和義務(wù)。原告資格解決“資格有無”的問題，原告解決“能力大小”的事情。

第二，在時(shí)間上，二者具有嚴(yán)格的先后順序，原告資格先于原告產(chǎn)生。由行政訴訟原告資格的含義可知，當(dāng)公民、法人或者其他組織的正當(dāng)權(quán)利受到行政行為實(shí)際侵害時(shí)，其實(shí)就已經(jīng)具備了原告資格，其在行政訴訟開始之前就已產(chǎn)生，并且基于各種原因，距離訴訟開始還有很長一段時(shí)間。而原告則是在案件受理后產(chǎn)生的一系列結(jié)果之一，法院經(jīng)審查，認(rèn)為起訴人滿足條件并決定受理案件時(shí)，起訴人正式成為原告。合法權(quán)益受到侵害，是原告資格產(chǎn)生的時(shí)間點(diǎn);法院受理案件時(shí)，則是原告產(chǎn)生的時(shí)間點(diǎn)。

第三，原告一定具有原告資格，但具備原告資格的人不一定都能成為原告，畢竟原告資格只是成為原告的條件之一。

2.行政訴訟原告資格與起訴條件

關(guān)于原告資格與起訴條件之間的關(guān)系問題，上文已有所提及，二者既有聯(lián)系，又有區(qū)別，分屬不同的范疇。

《中華人民共和國行政訴訟法》第49條規(guī)定，提起訴訟應(yīng)當(dāng)符合以下條件：（1）原告是與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或其他組織;（2）有明確的被告;（3）有具體的訴訟請求和事實(shí)根據(jù);（4）屬于法院的受案范圍和受訴法院管轄。

不難看出，具備行政訴訟原告資格，只是起訴條件之一，屬于主體方面的要求。具有原告資格的人，只是享有了提起行政訴訟的權(quán)利和資格而已，同時(shí)滿足被告適格、管轄和時(shí)限方面的要求，才是真正具備了法律規(guī)定的起訴條件。

3.行政訴訟原告資格與受案范圍

在行政訴訟原告資格的問題上，其與受案范圍之間的關(guān)系，也是一個(gè)值得關(guān)注的問題。

同行政訴訟的原告資格一樣，受案范圍也屬于起訴條件之一，規(guī)定人民法院有權(quán)對何種行政案件、在什么范圍內(nèi)行使審判權(quán)。行政爭議的解決有行政調(diào)解、裁決、復(fù)議等多種方式，行政訴訟只是其中之一，并非所有爭議都需要借助訴訟，也并非所有行政爭議都可以通過訴訟來解決，因此，受案范圍是一把很嚴(yán)格的標(biāo)尺，將符合條件的行政爭議納入受案范圍。

可以說，行政訴訟的原告資格屬于主體方面應(yīng)滿足的起訴條件，解決誰有權(quán)提起訴訟的問題;而受案范圍則是在客觀方面的起訴要求，解決當(dāng)事人可以對什么樣的爭議提起行政訴訟。受案范圍之外的行政行為，人民法院不會(huì)受理，也就不會(huì)啟動(dòng)訴訟程序，原告資格、原告等問題自然也就無從談起。

（四）行政訴訟原告資格的轉(zhuǎn)移與承受

上文已經(jīng)提到，理論界一般將原告資格分為原始原告和承繼原告兩類。簡單來說，原始原告就是訴訟過程中最常見的原告，正當(dāng)權(quán)利受到行政行為侵害，本來即享有行政訴訟的原告資格，只是因?yàn)樗劳龌蚪K止等原因而被迫轉(zhuǎn)移該資格，只能由相關(guān)人代為維護(hù)其受損害的合法權(quán)益。承繼原告相伴而生，即承繼原始原告的原告資格，以自己的名義參加到訴訟中來，獲得原始原告應(yīng)有的權(quán)利，維護(hù)原始原告受損害的利益的原告種類。正確理解原始原告和承繼原告，是研究原告資格的轉(zhuǎn)移與承受問題的首要任務(wù)。

我國《行政訴訟法》第24條的第二款和第三款，是有關(guān)行政訴訟原告資格轉(zhuǎn)移制度的規(guī)定。依據(jù)該規(guī)定，最高院在司法解釋第11條又補(bǔ)充規(guī)定了公民死亡后有權(quán)承繼原告資格的近親屬的范圍。對于該制度的法律規(guī)定看似明確，但筆者認(rèn)為，其中確有一些問題尚未澄清，特別是在死亡公民的原告資格轉(zhuǎn)移方面表現(xiàn)得最為突出，仍有討論的必要。因此，文章在下面部分主要闡述公民死亡后原告資格轉(zhuǎn)移的相關(guān)問題，換言之，就是本文要討論的近親屬的行政訴訟原告資格問題，二者在性質(zhì)和內(nèi)容上，實(shí)屬同一問題。

二、近親屬的行政訴訟原告資格

（一）“近親屬”的法律界定

1.三大訴訟法中“近親屬”的不同含義

最高院司法解釋規(guī)定，行政訴訟中的近親屬包括：配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女和其他具有撫養(yǎng)、贍養(yǎng)關(guān)系的親屬。

根據(jù)我國《刑事訴訟法》的規(guī)定，刑事訴訟中的近親屬包括夫、妻、父、母、子、女、同胞兄弟姊妹?！巴敝傅氖怯猩韺W(xué)意義上的血緣關(guān)系，即同父同母、同母異父或同母異父。

最高院司法解釋規(guī)定，民事訴訟中的近親屬包括：配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女。此外，還應(yīng)注意，民法上的近親屬一般是有順序的，且該順序在繼承、宣告公民失蹤等民事法律制度中具有重要的意義。具體而言，第一順序包括配偶、父母、子女;第二順序則為兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女。

應(yīng)指出的是，以上法律規(guī)定中的“父母”均包括生父母、養(yǎng)父母和有撫養(yǎng)關(guān)系的繼父母?！白优卑ɑ樯优?、非婚生子女、養(yǎng)子女和具有撫養(yǎng)關(guān)系的繼子女?！靶值芙忝谩卑ㄊ震B(yǎng)的兄弟姐妹，但不包括堂兄弟姐妹。

綜上可知，“近親屬”在三大訴訟法中具有不同的含義，范圍也大小不一。相較之下，刑事訴訟法中的“近親屬”范圍最窄，而行政訴訟中所指代的范圍最為廣泛，民事訴訟居中。立法如此設(shè)計(jì)，是基于何種考量呢？

2.“近親屬”不同含義的分析

我國作為單一制國家，基于一國法律體系的協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性，同時(shí)也考慮到法律自身具有的權(quán)威性和普遍約束力，同一個(gè)法律概念在不同的法律部門，或者在不同的立法或法律解釋之間理應(yīng)具有相同的含義。以本文為例，我國的刑事訴訟法、民事訴訟法和行政訴訟法三大法律部門，盡管各自調(diào)整的法律關(guān)系不同，但理論上應(yīng)當(dāng)對相同的法律概念作出相同的法律界定，如此才能更好的保障訴訟當(dāng)事人的權(quán)利，也有利于訴訟活動(dòng)的順利進(jìn)行。三個(gè)法律部門出現(xiàn)三種“近親屬”，勢必會(huì)給法院和當(dāng)事人雙方增添不少麻煩。

在進(jìn)行法律解釋的時(shí)候，我們需要遵循后法優(yōu)于先法、法律優(yōu)于法律解釋等原則，但用在對“近親屬”范圍的理解上，似乎并不恰當(dāng)。根據(jù)后法優(yōu)于前法的規(guī)則，行政訴訟法的司法解釋出臺(tái)于2000年，晚于民事訴訟法的司法解釋，理論上應(yīng)適用后者規(guī)定。根據(jù)法律優(yōu)于法律解釋的原則，因兩大訴訟法的司法解釋與《刑事訴訟法》規(guī)定均不相同，又應(yīng)參照適用刑事訴訟法規(guī)定的“近親屬”范圍，但如此一來，“近親屬”的范圍大幅縮小，近親屬及其順序在民法中的作用也會(huì)大打折扣，勢必也會(huì)引發(fā)更多的沖突，并不恰當(dāng)。因此，立法在此處是存在問題的，需要進(jìn)一步完善。

事實(shí)上，在三大訴訟法中，“近親屬”作為重要的訴訟參加人，享有不同的訴訟權(quán)利，也發(fā)揮著不同的作用。目前，法律實(shí)踐中雖尚未因此引發(fā)典型案例，但法律不應(yīng)抱以僥幸心理，倘若發(fā)生案件，又假如案件爭議牽扯不同的訴訟，到時(shí)便是無法可依的混亂局面。

不同法律中出現(xiàn)不同的“近親屬”，有違法律的穩(wěn)定性特征，也是不利于訴訟活動(dòng)順利進(jìn)行的。解決這一問題，只能有賴于后續(xù)立法工作的完善，但無論如何，都要契合保障訴訟權(quán)利、及時(shí)解決爭議的訴訟立法宗旨。

（二）近親屬的行政訴訟原告資格

1.法條解讀

（1）《行政訴訟法》第25條第2款

法條：有權(quán)提起訴訟的公民死亡，其近親屬可以提起訴訟。

解讀：①行政訴訟原告資格的轉(zhuǎn)移與承受，前提條件必須是原始原告已經(jīng)死亡。對于“死亡”，我國法律并無明確規(guī)定，理論界一致認(rèn)為應(yīng)包括自然死亡和宣告死亡兩種情況，如此有利于死者近親屬在規(guī)定時(shí)效內(nèi)參加訴訟，維護(hù)死者的合法權(quán)益。

②原始原告仍然享有訴權(quán)，即“有權(quán)”提起訴訟。否則，也就不存在原告資格轉(zhuǎn)移的問題。

③此處的“近親屬”即為行政訴訟法意義上的近親屬，包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女和其他具有撫養(yǎng)、贍養(yǎng)關(guān)系的親屬。此處，我國法律僅在司法解釋中規(guī)定了近親屬的范圍，而關(guān)于在承繼原告資格時(shí)是否有順序上的要求，以及死者無近親屬的情況下又該如何處理等諸多問題，尚無法可依。

④法條用語“可以”，即賦予了近親屬自由裁量的空間，可以提起訴訟，也可以不提起訴訟。公民死亡后，如果其近親屬出庭應(yīng)訴，則為承繼了原告資格，成為正式原告;如果拒絕起訴，那么同樣也符合法律的規(guī)定，將導(dǎo)致訴訟終止的法律效果，原告資格消滅。

⑤近親屬須在法定期限內(nèi)提起訴訟，才能取得原告資格，否則行政訴訟原告資格的轉(zhuǎn)移與承受不發(fā)生效力。

⑥近親屬承繼原告資格后，以自己的名義繼續(xù)參加訴訟。在接下來的訴訟過程中，原始原告資格消滅，近親屬成為正式原告，享有原告資格，以自己的名義而非原始原告的名義提起訴訟，判決結(jié)果也由近親屬承擔(dān)。

（2）最高院關(guān)于《行政訴訟法》司法解釋第11條第2款

法條：公民因被限制人身自由而不能提起訴訟的，其近親屬可以依其口頭或者書面委托以該公民的名義提起訴訟。

解讀：①首先需要指出，該法條屬于近親屬的代理行為，不存在行政訴訟原告資格轉(zhuǎn)移的問題。

②該規(guī)定適用于被限制人身自由的公民。關(guān)于公民被限制人身自由，存在合法限制和非法限制兩種情況。前者如依法被逮捕、拘留、強(qiáng)行約束至酒醒等情形，后者包括被拐賣、拐騙或綁架等情況。應(yīng)當(dāng)注意，此處司法解釋的規(guī)定，只適用于公民被合法限制人身自由的情形，由行政機(jī)關(guān)告知公民有權(quán)委托，其近親屬按照此規(guī)定通過代理解決。第二種情況則不適用，可以想象，被非法限制人身自由的公民根本無法做出口頭或者書面的委托，當(dāng)自身權(quán)益受到侵害時(shí)，近親屬應(yīng)如何進(jìn)行訴訟的問題，應(yīng)當(dāng)引起高度重視，有待立法上的完善。

③該規(guī)定中的“近親屬”范圍亦為行政訴訟法意義上的范圍，至于近親屬代為起訴的順序要求，以及無近親屬或其近親屬拒絕起訴的情況，法律在此也并無規(guī)定。

④“可以”一詞，同樣賦予了近親屬一定的自由選擇余地，可以以該公民的名義提起訴訟，也可以不起訴。

⑤“依其口頭或書面委托”直接言明行為本身的性質(zhì)，即此時(shí)近親屬提起訴訟實(shí)則是一種代理行為，即公民因限制人身自由而無法提起行政訴訟，委托其近親屬代為起訴的情況，并不屬于原告資格轉(zhuǎn)移的情形，而是一種代理行為。由于行政拘留等限制人身自由行為本身的特殊性，法律允許公民采取口頭或者書面的形式進(jìn)行委托，有利于維護(hù)自身的合法權(quán)益。

⑥“以該公民的名義”是本條規(guī)定最值得注意的地方，也是代理行為最重要的一個(gè)特征。公民被限制人身自由時(shí)，其近親屬接受其口頭或書面委托提起訴訟時(shí)，仍然是以該公民的名義，即該公民仍然為行政訴訟的原告，訴訟結(jié)果由其承擔(dān)，不存在原告資格轉(zhuǎn)移的問題，其近親屬自始至終不具備行政訴訟的原告資格。

2.法條辨析

關(guān)于近親屬的行政訴訟原告資格問題，規(guī)定最為詳細(xì)也最容易混淆的兩個(gè)法條，即為《行政訴訟法》第25條第二款和最高院的司法解釋第11條的規(guī)定，厘清二者的區(qū)別，對于正確理解近親屬的行政訴訟原告資格至關(guān)重要。

（1）性質(zhì)不同：前者為行政訴訟原告資格的轉(zhuǎn)移和承受制度，近親屬取得并具備原告資格;后者則為代理行為，近親屬以被限制人身自由公民的名義代為提起訴訟。這是二者最本質(zhì)的區(qū)別。

（2）適用對象不同：前者適用于行政訴訟中公民原告死亡的情形，包括自然死亡和宣告死亡;后者適用情況比較特殊，公民因被限制人身自由而不能提起訴訟，并且只適用于公民被合法限制人身自由的條件。

（3）程序不同：適用前者規(guī)定，程序較為簡單，已死亡公民的近親屬只需在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)，按照規(guī)定的程序提起訴訟，即取得了原告資格;適用后者解釋，被限制人身自由的公民需要進(jìn)行口頭或書面的委托，其近親屬在接受委托之后，再按照規(guī)定的程序，在規(guī)定的期限內(nèi)代為提起訴訟，這一點(diǎn)也是由代理行為的特征來決定的。

（4）名義不同：前者中，近親屬具備行政訴訟原告資格，以自己的名義參加訴訟，其地位等同于原始原告，訴訟結(jié)果亦由自己承擔(dān);后者中的近親屬接受被限制人身自由的公民的委托代為訴訟，并不具備原告資格，仍然以該公民的名義提起訴訟，判決結(jié)果由該公民承擔(dān)。

3.近親屬取得行政訴訟原告資格的條件

由上可知，近親屬取得行政訴訟原告資格，也即公民死亡后原告資格發(fā)生轉(zhuǎn)移，至少應(yīng)當(dāng)滿足以下條件：

（1）具有原告資格的主體在法律上不復(fù)存在，即自然死亡或被宣告死亡;

（2）具備原告資格的人死亡或終止時(shí)，未逾訴訟保護(hù)期限，即仍在法定起訴期限以內(nèi);

（3）原告資格轉(zhuǎn)移發(fā)生于與原告彼此之間存在近親屬法律關(guān)系的主體之間，沒有這種關(guān)系也不發(fā)生資格轉(zhuǎn)移。

（4）近親屬以自己的名義向法院提起訴訟。

（三）近親屬的行政訴訟原告資格問題的重要性

近親屬的行政訴訟原告資格問題，屬于原告資格轉(zhuǎn)移制度的一個(gè)重要的分支。作為行政訴訟的基本制度之一，行政訴訟原告資格的轉(zhuǎn)移制度具有極其重要的現(xiàn)實(shí)意義，近親屬的原告資格問題亦然。

第一，給予死亡公民以法律保護(hù)，彰顯人道主義精神。一切法律制度的設(shè)立，都是基于立法宗旨的考慮。我國行政訴訟法的立法目的在于保護(hù)一切行政相對人的合法權(quán)益不受侵犯。公民的死亡、法人或其他組織的終止，不應(yīng)當(dāng)成為行政侵害行為逃脫法律制裁的理由。明確原告資格的轉(zhuǎn)移制度，使近親屬獲得繼續(xù)參加訴訟的原告資格，給予死亡公民應(yīng)有的法律保護(hù)，才能更好地展現(xiàn)行政訴訟法的人道主義精神。

第二，監(jiān)督制裁違法行政行為，實(shí)現(xiàn)行政法治。依法行政，是行政訴訟法最根本的原則，要求行政主體嚴(yán)格依照法律規(guī)定，行使行政權(quán)力，并踐行“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究、侵權(quán)須賠償”的鐵的紀(jì)律。公民的死亡，不是違法行政行為得以逍遙法外的借口，因?yàn)樵尜Y格的轉(zhuǎn)移會(huì)賦予近親屬繼續(xù)參加訴訟的支撐和力量，等待行政侵權(quán)行為得到應(yīng)有的懲罰，助力行政法治的早日實(shí)現(xiàn)。

三、關(guān)于近親屬行政訴訟原告資格問題的立法現(xiàn)狀和建議

（一）立法現(xiàn)狀

分析上文可知，我國對于近親屬的行政訴訟原告資格的立法現(xiàn)狀并不樂觀，亟待進(jìn)一步完善。目前，關(guān)于該問題的法律規(guī)定限于《行政訴訟法》第25條和司法解釋第11條，且兩處法律條文也存在不少漏洞，不足之處值得深思。

1.“近親屬”的范圍在三大訴訟法中規(guī)定不一，在一定程度上破壞了法律體系的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。

2.“利害關(guān)系”的法條用語缺乏一定的判斷標(biāo)準(zhǔn)，可操作性不強(qiáng)?！缎姓V訟法》第25條是對行政訴訟原告資格的具體規(guī)定。根據(jù)該法條，是否具備行政訴訟的原告資格，取決于利害關(guān)系的判斷，但現(xiàn)行法律并未規(guī)定統(tǒng)一的判斷標(biāo)準(zhǔn)，致使法律條文的操作性減弱。利害關(guān)系有無的判斷，若完全取決于法官的自由裁量，一部分人的合法權(quán)益可能得不到法律保護(hù)。

3.宣告死亡和宣告失蹤時(shí)的原告資格轉(zhuǎn)移問題，缺乏法律規(guī)定。我國理論界一致認(rèn)為，為了切實(shí)保障行政相對方受損害的合法權(quán)益，公民轉(zhuǎn)移原告資格的死亡原因，應(yīng)當(dāng)包括自然死亡和宣告死亡兩種情況，但目前我國法律并無相關(guān)規(guī)定，宣告失蹤的情況亦然。

此外，因宣告公民死亡或失蹤的法律制度，涉及到2年和4年期限的計(jì)算問題，所以極容易與訴訟時(shí)效沖突，因此，這也是此兩種情況的原告資格問題急需法律規(guī)定的重要原因。

4.近親屬承繼原告資格時(shí)的順序問題，缺乏法律規(guī)定。最高院于2000年出臺(tái)的司法解釋中僅補(bǔ)充規(guī)定了近親屬的范圍，對于近親屬承繼行政訴訟原告資格時(shí)的順序問題，目前仍是法律的空白。事實(shí)上，在實(shí)際生活中，關(guān)于近親屬的原告資格問題，順序問題是最容易出現(xiàn)問題的地方，這是因?yàn)?，如同《繼承法》中的繼承順序一樣，其中涉及到較為復(fù)雜的利益關(guān)系和親屬關(guān)系，畢竟近親屬以自己名義繼續(xù)參加訴訟后，與最終的訴訟結(jié)果密切相關(guān)。

5.死亡公民無近親屬或其近親屬因故不起訴時(shí)的原告資格問題，缺乏法律規(guī)定。根據(jù)現(xiàn)行訴訟法的規(guī)定，公民死亡后，若其無近親屬，或者近親屬因各種原因未能提起訴訟的，將直接導(dǎo)致訴訟終結(jié)的法律效果，如此一來，死者受侵害的的合法權(quán)益并未得到應(yīng)有的法律保護(hù)，行政訴訟原告資格轉(zhuǎn)移制度的存在價(jià)值也會(huì)大打折扣。

6.公民被非法限制人身自由的情況下，如何保護(hù)自身合法權(quán)益，缺乏法律規(guī)定。解讀法條可知，公民被合法限制人身自由時(shí)，其近親屬通過代理行為維護(hù)其合法權(quán)益，雖然不屬于原告資格轉(zhuǎn)移制度，但與其關(guān)系緊密、極易混淆，同時(shí)考慮到當(dāng)下公民被非法限制人身自由得不到保護(hù)的情況當(dāng)下愈見頻繁，法律上也應(yīng)及時(shí)彌補(bǔ)漏洞，早日改變無法可依的局面。

（二）個(gè)人建議

通過對近親屬的行政訴訟原告資格問題的立法現(xiàn)狀進(jìn)行分析，我們不難發(fā)現(xiàn)，目前，我國法律對于該問題的規(guī)定較為明確，但卻談不上完備，仍存在不少法律漏洞。法律的生命力在于運(yùn)用和實(shí)施，而不竭生命力的源泉?jiǎng)t是在實(shí)施中不斷完善，與時(shí)俱進(jìn)。存在法律漏洞并不可怕，畢竟有不足才有提升的空間。針對立法現(xiàn)狀的瑕疵，筆者提出自己的幾點(diǎn)不成熟的意見，希望我國在原告資格轉(zhuǎn)移問題上的立法工作可以更加完善。

第一，出臺(tái)相關(guān)的司法解釋，或者在日后民法典的制定過程中，對“近親屬”的范圍作出統(tǒng)一的規(guī)定。

第二，賦予“利害關(guān)系”統(tǒng)一的判斷標(biāo)準(zhǔn)，使得行政訴訟原告資格的判斷有法可依，增強(qiáng)可操作性。

第三，補(bǔ)充規(guī)定公民在宣告失蹤、宣告死亡情況下的原告資格問題。其一，在法律上明確公民在宣告死亡情況下，也可以適用行政訴訟原告資格轉(zhuǎn)移的規(guī)定。其二，為了避免與訴訟時(shí)效的沖突，建議以引起公民被宣告失蹤或死亡的事由發(fā)生之日，作為行政訴訟原告資格開始轉(zhuǎn)移的時(shí)間。其三，若被宣告失蹤或死亡的公民再次出現(xiàn)，其仍為適格的原告。

第四，明確近親屬承繼原告資格時(shí)的順序問題。對此，我國學(xué)理界目前有三種觀點(diǎn)可供參考：一是直接按照司法解釋規(guī)定中文字的書寫順序;二是比照必要共同訴訟的方式[1]，順序的區(qū)別意義不大;三是參照繼承順序，這是考慮到訴訟結(jié)果會(huì)涉及到具體的賠償金計(jì)算，進(jìn)而涉及到繼承順序。

第五，適當(dāng)擴(kuò)大承繼原告資格的主體范圍。公民死亡后，沒有近親屬，或者近親屬因各種原因而未能起訴的情形極有可能發(fā)生。筆者建議，可以立法的方式適當(dāng)擴(kuò)大承繼行政訴訟原告資格的主體范圍。參照民法內(nèi)容，近親屬之外，可以賦予與公民關(guān)系密切的其他親屬、朋友，受遺贈(zèng)人、遺贈(zèng)撫養(yǎng)人、債權(quán)人、公民所在單位或者住所地的村委會(huì)、居委會(huì)等主體一定的資格和權(quán)限，幫助其維護(hù)受損的合法權(quán)益。

第六，健全被非法限制人身自由的公民的維權(quán)規(guī)定。司法解釋第11條僅適用于被合法限制人身自由的公民?，F(xiàn)實(shí)生活中，公民往往被非法限制人身自由，幾乎不能以口頭或書面的方式進(jìn)行委托，又因無法可依，因此難以維權(quán)。發(fā)生較多的情況是，公民無故失蹤后，近親屬向公安機(jī)關(guān)報(bào)案請求保護(hù)被拒，導(dǎo)致公民死亡等惡果，近親難以忍受精神痛苦而向法院起訴行政機(jī)關(guān)的不作為。筆者認(rèn)為，此種情況下，近親屬本身是具有行政訴訟原告資格的，既不屬于原告資格的轉(zhuǎn)移問題，也不存在代理起訴的性質(zhì)，在滿足其他條件的情況下，法院應(yīng)該受理案件。這是因?yàn)?，近親屬對于被非法限制人身自由的家人享有親權(quán)或者監(jiān)護(hù)權(quán)，有充分的資格對行政機(jī)關(guān)的不作為提起訴訟。

由此，筆者建議，針對公民被非法限制人身自由的情形，法律可以從兩方面考慮維權(quán)的方式：一是擴(kuò)大司法解釋的適用對象，將非法限制人身自由的情況納入其中，前提是受害公民可以進(jìn)行委托;二是在法律上承認(rèn)近親屬在此種情況下具備行政訴訟的原告資格，維護(hù)公民受損害的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，同時(shí)也維護(hù)自身的親權(quán)或監(jiān)護(hù)權(quán)。

參考文獻(xiàn)

[1]胡建淼主編.行政訴訟法學(xué)（第1版）[M].北京：高等教育出版社，2003：81.

[2]方世榮主編.行政法與行政訴訟法[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1999：363.

[3]楊寅、吳偕林主編.中國行政訴訟制度研究[M].北京：人民法院出版社，2003：161.

[4]馬懷德主編.行政訴訟原理[M].北京：法律出版社，2003：230-235.

[5]姜明安主編.行政法與行政訴訟法[M].北京：法律出版社，2003：105-121.

[6]劉巍.行政訴訟原告資格轉(zhuǎn)移與承受問題探析[J].法學(xué)研究，2001（01）.

[7]劉掙.試論設(shè)定行政訴訟原告資格與行政訴訟受案范圍的互動(dòng)邏輯關(guān)系[J].法制與社會(huì)發(fā)展，1998（04）.

[8]高家偉.論行政訴訟原告資格[J].法商研究，1997（01）.

[9]王萬華.行政訴訟原告資格[J].行政法學(xué)研究，1997（02）.

[10]胡淑麗.論公民死亡后行政訴訟原告資格轉(zhuǎn)移[J].法治研究，2008（09）.

[11]李衛(wèi)剛.論行政訴訟制度的憲政意義[J].當(dāng)代法學(xué)，2003（02）.

[12]方世榮、梁洪霞.論行政訴訟中公民死亡后的原告資格轉(zhuǎn)移問題[J].法律科學(xué)，2004（03）.