中國農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展財政扶持政策創(chuàng)設(shè)研究

周清波　肖琴　羅其友

摘要：中國農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨資源約束趨緊、面源污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化等嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，如何通過體制機(jī)制創(chuàng)新促進(jìn)中國農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型是亟需解決的問題。本文在回顧中國農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展財政扶持政策演進(jìn)程的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)梳理現(xiàn)行農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展財政扶持政策框架，從投入機(jī)制、補(bǔ)貼機(jī)制、管理體制等方面深入剖析現(xiàn)行財政技持政策存在的問題，針對性地提出完善農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展財政扶持政策體系的對策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展;資源約束;財政扶持政策;體制機(jī)制創(chuàng)新;農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革;農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展;鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

0引言

改革開放以來，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展取得了舉世囑目的成就，但也付出了沉重的代價，水土資源約束趨緊、農(nóng)業(yè)面源污染加重、農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)退化明顯等問題不容忽視。黨的十九大報告指出，中國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，必須堅持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量變革。農(nóng)業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，也要適應(yīng)并遵循這一趨勢，向高質(zhì)量階段邁進(jìn)。由此可見，農(nóng)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展是新常態(tài)下實現(xiàn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容，也是推進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的應(yīng)有之意。必須優(yōu)化財政支持政策體系，以制度創(chuàng)新作為農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的有力保障和支撐，切實增強(qiáng)中國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力，加快中國農(nóng)業(yè)發(fā)展向高質(zhì)量階段邁進(jìn)，為全面實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興保駕護(hù)航。

1農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展財政扶持政策歷史演變

1.1萌芽起步階段（1972—1990年）

中國對農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的探索，源于1972年聯(lián)合國第一次人類環(huán)境會議。1973年，國務(wù)院召開了首次全國環(huán)境保護(hù)會議，制定了新中國第一部環(huán)境保護(hù)的綜合性法規(guī)一一《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定（試行草案）》，標(biāo)志著中國現(xiàn)代環(huán)境保護(hù)事業(yè)的起步。其中，對土壤和植物保護(hù)、水系和海域管理、植樹造林和綠化等做出了明確指示。1983年的第二次全國環(huán)境保護(hù)會議將環(huán)境保護(hù)確立為基本國策。同時，“六五”計劃首次納入資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容，對水資源利用、林業(yè)建設(shè)、國土開發(fā)和整治、環(huán)境保護(hù)等提出了具體的工作目標(biāo)和定量指標(biāo)，并延續(xù)至今。

1.2穩(wěn)步調(diào)整階段（1991—2000年）

1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會通過《21世紀(jì)議程》和《聯(lián)合國氣候變化框架公約》，可持續(xù)發(fā)展逐步成為國際共識。同年，中國制定了第一份環(huán)境與發(fā)展方面的綱領(lǐng)性文件——《環(huán)境與發(fā)展十大對策》，明確提出“實行可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”。1994年發(fā)布《中國21世紀(jì)議程一中共21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》，1996年將可持續(xù)發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略并全面推進(jìn)實施。由于此階段中國生態(tài)環(huán)境加劇惡化，尤其是1998年發(fā)生的洪水、赤潮、沙塵暴等自然災(zāi)害，引起了國家的高度重視，開始出臺針對性的財政支持政策，啟動實施天然林資源保護(hù)工程、退耕還林試點等，支持農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。

1.3快速發(fā)展階段（2001—2010年）

2003年黨的十六屆三中全會提出了科學(xué)發(fā)展觀，2005年黨的十六屆五中全會提出“加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會”，2007年黨的十七大報告首次提出“建設(shè)生態(tài)文明，基本形成節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式、消費模式”，可持續(xù)發(fā)展深入推進(jìn)。2004年起，連續(xù)多年中央一號文件均聚焦農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，對農(nóng)業(yè)資源及生態(tài)保護(hù)和農(nóng)業(yè)面源污染防治等作出了明確的指示。財政扶持農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展不斷強(qiáng)化，支持力度不斷加大。

1.4全面推進(jìn)階段（2011年一至今）

2012年黨的十八大明確了“五位一體”的總體布局，提出“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位”，黨的十八屆三中全會提出“建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系”，黨的十八屆四中全會提出“加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域的重點立法”，綠色發(fā)展理念連續(xù)納入“十二五”、“十三五”規(guī)劃，2017年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新體制機(jī)制推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的意見》，農(nóng)業(yè)部印發(fā)《農(nóng)業(yè)部關(guān)于實施農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展五大行動的通知》，農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展進(jìn)入全面推進(jìn)階段，相關(guān)財政扶持政策密集出臺、持續(xù)跟進(jìn)。

2農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展財政扶持政策框架

近年來，中央和地方從農(nóng)業(yè)資源養(yǎng)護(hù)、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、綠色高效推廣、資源高效利用、農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)等制約農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重點領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手，加快完善相關(guān)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和生態(tài)補(bǔ)償政策，積極探索建立以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度。

2.1綠色發(fā)展理念貫穿政策設(shè)計與實施全過程

在中央財政支農(nóng)轉(zhuǎn)移支付“大專項+任務(wù)清單”改革中，將綠色發(fā)展作為各個項目任務(wù)清單和績效評價指標(biāo)體系的重要內(nèi)容，并明確規(guī)定耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼、草原禁牧和草畜平衡補(bǔ)助資金、耕地輪作休耕試點等約束性指標(biāo)任務(wù)補(bǔ)助資金不得統(tǒng)籌使用。

2.2不斷加大農(nóng)業(yè)資源養(yǎng)護(hù)補(bǔ)貼政策支持力度

在耕地資源養(yǎng)護(hù)方面，繼土壤有機(jī)質(zhì)提升補(bǔ)貼項目（后改為耕地保護(hù)與質(zhì)量提升項目）后，農(nóng)業(yè)“三項補(bǔ)貼”合并為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼，重點鼓勵耕地質(zhì)量保護(hù)和地力提升;在東北冷涼區(qū)、北方農(nóng)牧交錯區(qū)、地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)和生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)開展輪作休耕試點，促進(jìn)耕地休養(yǎng)生息;啟動實施東北黑土地保護(hù)利用試點。

在漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)方面，在流域性大江大湖、界江界河、資源退化嚴(yán)重海域等重點水域開展水生生物增殖放流，并繼續(xù)實施沿海漁民減船轉(zhuǎn)業(yè)和海洋牧場建設(shè);探索建立長江流域重點水域禁補(bǔ)補(bǔ)償制度，支持長江流域生物保護(hù)區(qū)開展禁補(bǔ)試點。

在草原生態(tài)保護(hù)方面，繼退牧還草工程和第一輪草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵政策后，于2016年啟動實施新一輪草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵政策，覆蓋面積擴(kuò)大，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高，草原生態(tài)持續(xù)改善。

在森林資源保護(hù)方面，在實施天然林資源保護(hù)工程、退耕還林還草工程、京津風(fēng)沙源治理工程、三北及長江流域等重點防護(hù)林體系建設(shè)工程的基礎(chǔ)上，建立了中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，森林資源得到持續(xù)養(yǎng)護(hù)。

在濕地資源保護(hù)方面，實施了濕地保護(hù)補(bǔ)助政策、濕地生態(tài)效益補(bǔ)償試點、退耕還濕試點和濕地保護(hù)獎勵試點等，濕地保護(hù)長效扶持機(jī)制初步建立。

在水資源保護(hù)方面，在新安江流域啟動全國首個跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點;以黑龍港流域為重點開展地下水超采綜合治理試點，探索建立水資源保護(hù)長效機(jī)制。

2.3積極創(chuàng)設(shè)農(nóng)業(yè)面源污染治理與廢棄物綜合利用支持政策

開展測土配方施肥指導(dǎo)服務(wù)和化肥減量增效示范試點，實施果菜茶有機(jī)肥替代化肥行動，鼓勵和支持農(nóng)民科學(xué)施肥，提高肥料使用效率，加快實現(xiàn)化肥使用量零增長。開展農(nóng)作物病蟲專業(yè)化統(tǒng)防統(tǒng)治與綠色防控融合試點和低毒生物農(nóng)藥示范補(bǔ)助試點，加快低毒低殘留農(nóng)藥推廣應(yīng)用和病蟲綜合防治、農(nóng)藥減量控害。支持西北、華北等干旱和半干旱地區(qū)推廣以地膜覆蓋為主的旱作農(nóng)業(yè)技術(shù)，通過“以舊換新”方式推進(jìn)殘膜回收利用，同時開展廢舊地膜回收整縣推進(jìn)試點，推進(jìn)廢舊地膜資源化利用。開展農(nóng)作物秸稈禁燒和綜合利用試點，堅持多元利用、農(nóng)用優(yōu)先，有效帶動區(qū)域秸稈綜合利用率整體提升。啟動實施畜牧大縣種養(yǎng)循環(huán)一體化和畜禽糞污資源化利用整縣試點，推動規(guī)模化養(yǎng)殖場糞污就地就近資源化利用。

2.4繼續(xù)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與綠色高效推廣支持政策

在“鐮刀彎”地區(qū)和黃淮海玉米主產(chǎn)區(qū)實施糧改飼試點，在東北冷涼區(qū)和北方農(nóng)牧交錯區(qū)開展糧豆輪作試點，初步構(gòu)建起建種養(yǎng)結(jié)合、糧草兼顧的新型農(nóng)牧業(yè)結(jié)構(gòu)，深入推動農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整。支持一批重點縣開展糧棉油糖和園藝作物（水果、蔬菜、茶葉）綠色高產(chǎn)高效創(chuàng)建，示范推廣綠色高產(chǎn)高效技術(shù)模式，增加綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品供給。在東北、黃淮海等適宜地區(qū)開展農(nóng)機(jī)深翻（深耕）作業(yè)補(bǔ)助，促進(jìn)秸稈還田和黑土地保護(hù)。對深松整地、節(jié)水灌溉、秸稈還田離田等用于綠色發(fā)展的農(nóng)機(jī)具全面實行敞開補(bǔ)貼，增加符合綠色生態(tài)導(dǎo)向的補(bǔ)貼機(jī)具品目，剔除技術(shù)相對落后的部分機(jī)具品目。

3中國農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展財政扶持政策評價

雖然中國已初步建立了支持農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、綠色發(fā)展、資源養(yǎng)護(hù)、生態(tài)保育等的財政政策體系，但由于財政支持不足、補(bǔ)貼機(jī)制不完善、法律法規(guī)和管理機(jī)制不健全等，財政扶持精準(zhǔn)度不高，政策目標(biāo)指向與執(zhí)行存在偏差，降低了政策實施效果，在一定程度上滯緩了農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型進(jìn)程。

3.1財政投入不足，難以滿足農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展需求

雖然自2000年以來，中國財政支農(nóng)規(guī)模增長較快，由2000年的1231.5億元增加到2017年的19088.99億元，但占財政支出的比重長期以來不足10%，占GDP的比重不足3%，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家15%?30%的投入比例，投入總量始終是低水平的。每萬元農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值財政投入雖然由2000年的494元提高到2016年的1665元，但與每萬元GDP財政投入比較，僅為每萬元GDP財政投入的60%左右，投入強(qiáng)度仍然偏低。

在財政支農(nóng)總量不足的情況下，農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展投入規(guī)模有待擴(kuò)大，支出比重有待提高。節(jié)能環(huán)保支出中，用于自然生態(tài)保護(hù)、天然林保護(hù)、退耕還林、風(fēng)沙荒漠治理、退牧還草和已墾草原退耕還草等支出總量呈增加趨勢，由2010年的620.39億元增加到2017年的1132.80億元，支出總量將近翻一番，但支出比重呈下降趨勢，由2010年的25.41%下降到2017年的20.17%。

農(nóng)林水支出中，用于耕地、草原、森林、水域保護(hù)和科技轉(zhuǎn)化與示范推廣、病蟲害控制、質(zhì)量安全等支出總量呈波動增加趨勢，由2010年的1493.29億元增加到2015年的3061.03億元，2016—2017年連續(xù)下降至2642.46億元，支出比重在2011年達(dá)到峰值后呈不斷下降趨勢，由2011年的19.72%下降到2017年的13.84%。此外，在農(nóng)林水支出中，農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展支出總量連續(xù)多年低于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支持總量，且差距呈擴(kuò)大態(tài)勢。2010年，農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展支出總量比農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支持總量少191.59億元，占農(nóng)林水支出的比重低2.36個百分點，2017年支出總量和比重差距分別擴(kuò)大至509.97億元、2.67個百分點。

節(jié)能環(huán)保支出與農(nóng)林水支出中用于農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展支出的總和呈波動增加趨勢，由2010年的2113.68億元連續(xù)增加至2015年的3992.48億元，此后開始減少到2017年的3775.26億元，但兩項支出總和占全國財政支出的比重一直較低，且呈不斷下降趨勢，由2010年的2.35%下降到2017年的1.86%（圖1）。

3.2補(bǔ)貼機(jī)制不完善，與農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展實戰(zhàn)不匹配

3.2.1補(bǔ)貼依據(jù)不合理目前農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的補(bǔ)貼依據(jù)過于強(qiáng)調(diào)公平。如耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼，多數(shù)地方按二輪承包耕地面積、計稅耕地面積、確權(quán)耕地面積等來補(bǔ)貼，具有明顯的“普惠性”，強(qiáng)調(diào)公平。但這種基于耕地面積平均發(fā)放的“普惠制”補(bǔ)貼，沒有體現(xiàn)出效率原則。同一塊耕地上，種一茬和種多茬農(nóng)作物的農(nóng)民，對耕地地力保護(hù)的貢獻(xiàn)是不一樣的，但獲得的補(bǔ)貼是一樣的，不利于調(diào)動農(nóng)戶保護(hù)耕地地力的積極性，大大降低耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼的實施效果。

補(bǔ)貼依據(jù)重“量”輕“質(zhì)”。目前多數(shù)地方的耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼僅僅根據(jù)耕地面積來發(fā)放，沒有核查耕地質(zhì)量。草原生態(tài)保護(hù)獎補(bǔ)政策多是按照草原面積和牧民人口計算補(bǔ)償額度，忽略草原生態(tài)質(zhì)量改善狀況。這種重“量”輕“質(zhì)”的補(bǔ)貼依據(jù)違背了政策設(shè)計的初衷，相關(guān)補(bǔ)貼的實際效果會大打折扣。

3.2.2補(bǔ)貼范圍偏窄? 農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展是一個全局性、系統(tǒng)性的工程，“點穴式”實施難以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，但目前多數(shù)支持政策的補(bǔ)貼范圍偏窄，如草原生態(tài)保護(hù)獎補(bǔ)政策中，由于禁牧規(guī)模不足，部分退化、沙化嚴(yán)重的草原尚未列入禁牧范圍，不利于整體提升農(nóng)業(yè)資源生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量。

3.2.3補(bǔ)貼對象錯位? 目前，耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼、草原生態(tài)保護(hù)獎補(bǔ)政策等的補(bǔ)貼對象大多為擁有耕地或草原承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)牧民，適用于過去分散農(nóng)戶小規(guī)模經(jīng)的法律有《土壤污染防治法》、《草原法》、《農(nóng)業(yè)法》、《水土保持法》、《水污染防治法》、《畜牧法》、《土地管理法》、《漁業(yè)法》、《水法》、《防沙治沙法》、《森林法》。除《森林法》規(guī)定了森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度外，其他法律只是原則性規(guī)定應(yīng)當(dāng)對開發(fā)利用資源環(huán)境行為征收費用、對生態(tài)保護(hù)行為予以補(bǔ)償。目前，中國對農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展相關(guān)補(bǔ)貼措施的規(guī)定都是以政府出臺政策的形式來實施，無法可依，針對政策落實不力、執(zhí)行不規(guī)范等問題的懲罰措施有限，或懲罰力度較輕，政策執(zhí)行不到位的現(xiàn)象時有發(fā)生。同時，由于未上升到法律法規(guī)層面，支持政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性也得不到保障，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者對農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展支持政策的預(yù)期不穩(wěn)定，不利于調(diào)動其從事農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展行為的積極性，影響農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的長遠(yuǎn)效果。

3.4激勵約束機(jī)制缺乏，政策實施效果不理想

目前，中國農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展支持政策的一個突出問題就在于強(qiáng)制性約束力度不夠、自愿性約束缺失。一方面，中國農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展支持政策以強(qiáng)制投入支持為主，如禁牧補(bǔ)助、退耕還林補(bǔ)助等，自愿性投入的資源利用與環(huán)境保護(hù)支持缺失，表明中國對農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的支持尚未建立有效的激勵機(jī)制。另一方面，農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策在實施過程中往往重“制定”輕“執(zhí)行”，未將補(bǔ)貼發(fā)放與具體目標(biāo)要求掛鉤。如在執(zhí)行耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼政策中，有的地方完全沒有與地力保護(hù)有關(guān)的內(nèi)容;有的要求過低，只是規(guī)定“質(zhì)量達(dá)不到耕種條件的耕地不得享受補(bǔ)貼”;有的完全沒有指明保護(hù)地力的具體措施;有的只指明了一兩項具體措施。這種非強(qiáng)制性的鼓勵和籠統(tǒng)性的引導(dǎo)，在實踐中往往執(zhí)行不到位，加之監(jiān)管力度不嚴(yán)，懲罰措施缺乏，致使多數(shù)以保護(hù)資源、改善和提升資源環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)的支持政策往往淪為農(nóng)民額外增收的工具，政策實施效果不理想。

4農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展財政扶持政策創(chuàng)新

4.1加大投入力度，建立農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展投入穩(wěn)定增長機(jī)制

將農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展作為財政支出的優(yōu)先保障領(lǐng)域，中央預(yù)算內(nèi)投資繼續(xù)向農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展傾斜，確保農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展投入總量增加、比重提高。要在盤活存量的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大增量資金規(guī)模，進(jìn)一步加大投入力度。同時，積極拓寬資金籌措渠道，探索PPP模式、風(fēng)險補(bǔ)償在支農(nóng)領(lǐng)域的運(yùn)用，推行政府購買服務(wù)等資金投入方式，發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)和杠桿作用，帶動金融、社會資本投向農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。

4.2完善補(bǔ)貼機(jī)制，提高政策的精準(zhǔn)性和指向性

4.2.1拓寬補(bǔ)貼范圍當(dāng)前，中國農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展財政支持政策多數(shù)仍處于試點階段，尚未在全國全面鋪開并形成常態(tài)化，需要繼續(xù)推廣農(nóng)業(yè)投入品減量增效和農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用，繼續(xù)實施耕地質(zhì)量保護(hù)與提升行動，加強(qiáng)重金屬污染耕地治理和黑土地保護(hù)，深入推進(jìn)退耕還林還草、還濕還湖、限牧限漁。需要進(jìn)一步拓寬各項農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展補(bǔ)貼的補(bǔ)貼范圍，將試點范圍擴(kuò)大，推廣到全國，形成全局性的耕地、森林、草原、濕地、水域等農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)體系。

4.2.2合理確定補(bǔ)貼依據(jù)、對象和標(biāo)準(zhǔn)? 對于補(bǔ)貼依據(jù)，要適當(dāng)調(diào)整過去以承包經(jīng)營權(quán)作為補(bǔ)貼依據(jù)的“撒胡椒面”做法，強(qiáng)調(diào)補(bǔ)貼發(fā)放與農(nóng)業(yè)資源合理利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施嚴(yán)格掛鉤。達(dá)到規(guī)定要求，可足額拿到補(bǔ)貼;達(dá)不到要求，視具體情形扣減補(bǔ)貼額。

對于補(bǔ)貼對象，要按照“誰使用、誰保護(hù)、誰擔(dān)責(zé)、補(bǔ)償誰”的原則，將補(bǔ)貼發(fā)放給資源的實際使用者或保護(hù)者，真正將資源利用和保護(hù)結(jié)合起來。如將耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼發(fā)放給“種地者”，并明確其在耕作過程中的耕地保護(hù)責(zé)任，促使其加大耕地保護(hù)投入，減少短期經(jīng)營行為。

對于補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，要在合理提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，兼顧效率與公平。為體現(xiàn)效率，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定要綜合考慮經(jīng)濟(jì)價值、生態(tài)服務(wù)價值、投入成本、機(jī)會成本等加以確定。為體現(xiàn)公平，對補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)實行差異化和動態(tài)化管理。其中，差異化就是要根據(jù)農(nóng)業(yè)資源環(huán)境質(zhì)量的優(yōu)劣確定不同的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。如草原生態(tài)保護(hù)獎補(bǔ)政策中，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)要根據(jù)草原類型、退化程度和草地質(zhì)量等分級核算補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn);耕地輪作休耕的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)要根據(jù)不同地區(qū)不同作物種植的比較收益確定不同的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。動態(tài)化就是要將生態(tài)補(bǔ)償與保護(hù)效果相結(jié)合，根據(jù)成本變化和保護(hù)力度，適時調(diào)整補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

4.2.3創(chuàng)新補(bǔ)貼方式? 除現(xiàn)金直補(bǔ)外，加大物化補(bǔ)助、人才、技術(shù)、政策等補(bǔ)貼方式的運(yùn)用。對森林、草原等公共物品屬性強(qiáng)的生態(tài)補(bǔ)償仍采用“直補(bǔ)”方式，對準(zhǔn)公共物品屬性的生態(tài)補(bǔ)償可采用政府購買服務(wù)、設(shè)立基金等方式，對競爭性領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償采用貸款貼息、先建后補(bǔ)、以獎代補(bǔ)、財政資金股權(quán)量化、擔(dān)保服務(wù)等方式。

4.2.4豐富補(bǔ)貼模式? 農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護(hù)大多具有公共物品或準(zhǔn)公共物品屬性，宜采用政府補(bǔ)償為主市場補(bǔ)償為輔兩者結(jié)合的模式。其中，政府補(bǔ)償除繼續(xù)實施中央政府縱向轉(zhuǎn)移支付或建立專門性的生態(tài)補(bǔ)償基金外，應(yīng)加快完善跨區(qū)域、跨流域間政府橫向轉(zhuǎn)移支付制度，并積極探索政府贖買制度。對于競爭性領(lǐng)域，宜采用市場補(bǔ)償模式，通過許可證交易、使用權(quán)交易等實現(xiàn)生態(tài)服務(wù)的受益者與提供者的平等交換。

4.3健全法律法規(guī)，增強(qiáng)政策執(zhí)行力度

加強(qiáng)中國農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的法律法規(guī)建設(shè)，采用立法方式強(qiáng)化農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展財政支持政策體系，從法律層面規(guī)范和約束農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展補(bǔ)貼行為，使之常態(tài)化、法制化，增強(qiáng)其權(quán)威性和強(qiáng)制性。以法律形式明確農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展支持政策的資金來源、補(bǔ)貼對象、補(bǔ)貼范圍、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、法律責(zé)任等，提高政策執(zhí)行力度;同時將階段性的補(bǔ)貼政策納入相應(yīng)的補(bǔ)貼條例中，以確保補(bǔ)貼政策實施的嚴(yán)肅性、規(guī)范化、法律化，促進(jìn)政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性和可操作性。

4.4建立激勵約束機(jī)制，確保政策目標(biāo)落實

在政策頂層設(shè)計中，注重強(qiáng)制性投入與自愿性投入支持的結(jié)合，尤其是在競爭性領(lǐng)域，要積極探索構(gòu)建農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者和廣大農(nóng)戶采取轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、注重農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護(hù)的內(nèi)在激勵機(jī)制，形成農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的內(nèi)在動力。同時，分類制定農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策績效評價的指標(biāo)體系，從數(shù)量、質(zhì)量、投入產(chǎn)出效率、經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響、滿意度等多個維度，科學(xué)評價農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策目標(biāo)的實現(xiàn)程度和預(yù)期效果。評價結(jié)果作為政策取消、調(diào)整、存續(xù)的重要依據(jù)，完善政策實施效果與任務(wù)數(shù)、資金量相掛鉤的約束機(jī)制，確保政策目標(biāo)落實。

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