簡談城中村改造中政府與村民的博弈

張書源

摘 要：隨著經(jīng)濟的飛速發(fā)展，我國的城市化進程也是迅速推進，城中村的現(xiàn)象也隨之出現(xiàn)，這種現(xiàn)象雖然使部分的農(nóng)村人變成了城市居民，但在城中村改造過程中也帶來了土地產(chǎn)權(quán)、強制拆遷、補償、違法建筑等一系列的問題。城中村已成為困擾我國誠實發(fā)展和建設(shè)的重要問題，對此問題的研究和立法完善已變的刻不容緩。本文通過我國城中村改造中面臨的問題及所遇到的瓶頸以及對政府與村民博弈結(jié)果的研究，以期對對現(xiàn)實實踐提供借鑒，協(xié)調(diào)好政府與村民之間關(guān)系的解決方案，

關(guān)鍵詞：城中村改造；社會保障；拆遷補償；博弈

近年來，隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，我國城市化進程不斷的加快，城中村問題已嚴重的影響到了國家對城市的布局規(guī)劃，城中村的問題不僅阻礙了我國城市化的步伐而且還嚴重的影響了城市的市容，這已成為擺在各級政府面前是待解決的問題，城中村問題既是一種特殊的居住形態(tài)，又是一種棘手的社會形態(tài)，它的改造必然是一項復(fù)雜的多方面利益的協(xié)調(diào)過程，在城中村改造過程中，政府和村民的博弈以及政府依法改造同現(xiàn)行我國在城中村改造中法律制度的不完善之間的矛盾成為最主要的問題，因此，本文旨在探討政府與村民之間就各方的利益問題的博弈以期能運用法律及相關(guān)的行政措施解決好城中村改造過程中所遇到的各種問題，切實做到城中村改造有法可依，最大化的保證政府和村民之間的合法利益，希望對我國的城中村改造工作提供借鑒。

1 政府與村民博弈的具體體現(xiàn)

1.1城中村改造過程中的資金補助。第一，補償標準不統(tǒng)一。不同片區(qū)存在不同標準。由于區(qū)域、時間、項目性質(zhì)以及拆遷人的不同等原因而產(chǎn)生的補償標準的不一致，在一定程度上說是正常的，而在實際操作中，補償標準過于參差不齊，懸殊較大確實普遍的存在，這就造成村民的互相攀比，向政府索取高標準補償，而政府卻又不能滿足，容易引發(fā)矛盾，補償協(xié)議遲遲得不到完美的解決。第二，補償標準不全面。在城中村改造過程中，所涉及到的各項補償項目繁多，既有廠房、住宅、非住宅等不動產(chǎn)，也機器設(shè)備、家具等動產(chǎn)，還有林木、花卉等等，補償標準不可能面面俱到與村民所要各項本應(yīng)該給以的具體補償標準不同一。而一旦沒有標準，在政府與村民之間就補償問題只能雙方討價還價，要么政府咬牙以高標準滿足村民的要求，要么政府以耗時間、延長工期為代價就低補償村民，打持久戰(zhàn)；

1.2就業(yè)與安置。城中村改造完成后，集體所有的土地就會變?yōu)閲宜?，村民就會成為居民。除此之外，被改造的農(nóng)民的就業(yè)、生活方式、心理等方面也會發(fā)生變化。由于被改造的居民很多是城市中無工作的人員，而且大部分農(nóng)民是出租自己的房屋，并以房租成為其主要的生活來源。所以，就業(yè)與安置問題又成為政府與村民之間博弈的重點，對于政府而言，提供就業(yè)與安置是他們的義務(wù)，而此種義務(wù)履行起來卻是困難重重，因為每一個村民的擇業(yè)與安置標準不一樣，就導(dǎo)致了政府提供的工作和安置不能符合村民們的心理預(yù)期要求，不能符合自己標準，所以，就業(yè)與安置是政府與村民博弈的焦點之一；

1.3社會保障問題。城中村的居民的基本愿望是“生有所靠、病有所依、老有所養(yǎng)”，城中村改造中，村民也希望向城市居民一樣可以享受基本養(yǎng)老保險、實施最低生活生活保障制度、基本醫(yī)療保障制度。這是村民們最基本的生活要求，實也應(yīng)該履行該義務(wù)，可現(xiàn)實與義務(wù)總是不同步，不對等。由于政府方方面面的合法與不合法的原因，對解決村民們的社會保障問題總是效率低下，不能及時的準確的完成好社會保障工作，不能解決好村民們的后顧之憂，因而，社會保障問題在政府與村民之間就凸顯了出來，此又為政府與村民博弈的焦點之一。

2 現(xiàn)行制度下政府與村民博弈的結(jié)果

2.1強制拆遷。第一，幾乎所有的強拆，都是因為補償標準“談不攏”。多年來，有關(guān)部門煞費苦心，制定了很多、很細致的補償標準。還有各種資質(zhì)標準的評估機構(gòu)和各種頭銜的權(quán)威專家進行房屋價格評估。所有這些努力和制度，還是與被拆遷人的需求標準差距較大。村民指責(zé)對方，補償標準太低，太不合理；拆遷方抱怨對方漫天要價，蠻不講理。這個問題，似乎進入了公說公有理、婆說婆有理的惡性循環(huán)。在這個拉鋸戰(zhàn)中，顯然政府有著絕對的優(yōu)勢，這也是即便村名不同意補償標準政府卻也能強制拆遷的原因；第二，據(jù)《城市房屋拆遷管理條例》第17條規(guī)定，“被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門強制拆遷，”。第15條又規(guī)定，“拆遷補償安置協(xié)議訂立以后，被拆遷人或者房屋承租人在搬遷期限內(nèi)拒絕搬遷的，拆遷人可以依法向仲裁委員會申請仲裁，也可以依法向人民法院起訴。訴訟期間拆遷人可以依法申請人民法院先予執(zhí)行?！庇纱丝梢姡迕还苁菑难a償價格上還是從法律層面上都是不能和村民平等談判的；

2.2村民以身抗拒拆遷。在我國的城中村改造過程中，頻繁的發(fā)生村民拿生命來抗拒暴力強拆的例子，比如在河南省岸冷水坑兩村民暴力抗拒強制拆遷，兩人都是河南岸冷水坑某村村民，在冷水坑開有一間五金工廠，因為城市建設(shè)的需要，市政府規(guī)劃局決定對其工廠進行拆遷。因?qū)Σ疬w補償款數(shù)額不滿意，兩人拒絕搬遷工廠。規(guī)劃局即申請法院強制停止對五金廠的水、電供應(yīng)。法院執(zhí)行局及水、電部門工作人員一起到兩被告的五金廠送達停水、停電及限期搬遷的通告時，其中一人手持柴刀阻止，隨后劉某也對法院的工作人員進行圍困、阻攔，造成法院4名工作人員輕微傷。以身抗拆，如今已經(jīng)成為程度很高的社會用詞。在拆遷中，不顧老百姓死活，不講法制情理，不考慮黨和政府形象，或者僅僅為了官員的利益，而對普通民眾痛下殺手，給群眾利益帶來了巨大損失，各地發(fā)生的自焚案、暴力對抗案、群體上訪事件等等，就是證明。

3 政府與村民博弈結(jié)果對村民不利的原因

3.1政府與村民的利益協(xié)調(diào)的不一致。在城中村改造中，政府和村民都各自有著不同的利益訴求，兩者之間往往都站在各自的角度上，對城中村改造的利益分配問題提出不同的要求，希望獲得更多的顯性或者隱形收益，在某些方面造成了利益的沖突，城市政府在城中村改造時希望能夠支付盡可能少的拆遷、安置費，騰出盡可能多的可出讓土地，而大部分村民既期望能都真正的融入城市，既害怕喪失既得的房租利益，希望能夠在城中村改造中獲得盡可能多的拆遷補償，安置費等方面的利益，并最小程度地影響經(jīng)濟收入來源，總體而言，在城中村改造過程中，政府與村民都是站在自己角度上追求利益的最大化，雙方對各自利益的所得都不滿足，進而產(chǎn)生糾紛產(chǎn)生矛盾，阻礙了城中村改造的順利進行；

3.2政府職能的異化。在公共利益拆遷法律關(guān)系中，政府作為公共利益的代表， 應(yīng)當(dāng)履行依照法定程序公開征收征用土地、及時發(fā)布征收征用信息、公布拆遷公告、嚴格審查拆遷主體資格、制定各項評估規(guī)則、監(jiān)管拆遷補償安置資金的落實情況、跟蹤監(jiān)督管理拆遷項目、加強對拆遷工作人員的教育、依法制裁各種違法行為。這表明政府在城市房屋拆遷中的職責(zé)更多的傾向于監(jiān)督和管理，而不是直接進入市場來參與或干涉城市房屋拆遷活動。其職能的異化只要表現(xiàn)在：第一，審核不嚴，違法發(fā)放拆遷許可證。政府發(fā)放拆遷許可證必須按照法律規(guī)定，遵循法定程序。但是，一些地方政府或因為疏忽大意或因為一味追求經(jīng)濟效益或其他原因而違反了程序法和實體法的要求，出現(xiàn)了違法發(fā)放拆遷許可證的情況。法律規(guī)定，政府在發(fā)放拆遷許可證前必須制定城市詳細規(guī)劃、近期建設(shè)規(guī)劃和控制性詳細計劃，并對拆遷房屋單位資質(zhì)進行審核。然而，一些地方政府卻打著實施城市總體規(guī)劃需要的招牌，未經(jīng)法定審查和審批程序就組織實施了拆遷計劃；更有甚者，在還未收回拆遷戶的土地使用權(quán)的情況下，有關(guān)部門就擅自將房屋的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給了其他單位或個人。第二，裁決不公，過于偏袒拆遷人。2001年國務(wù)院《城市房屋拆遷管理條例》第十六條規(guī)定，“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償安置協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決。房屋拆遷管理部門是被拆遷人的，由同級人民政府裁決?！?，“當(dāng)事人對裁決不服的，可以自裁決送達之日起3個月內(nèi)向人民法院起訴?！卑凑者@一規(guī)定，行政裁決成為司法程序的前置途徑，當(dāng)事人無法繞開。在解決拆遷糾紛方面，行政權(quán)過于強大，司法權(quán)不能更好地發(fā)揮作用。在這一情形下，政府與拆遷人往往存在這利益上的一致性，故政府易于偏袒拆遷人；第三，權(quán)力配置不合理，行政強拆損害被拆遷人合法權(quán)益。2001年《城市房屋拆遷管理條例》第十七條規(guī)定，“被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門強制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強制拆遷。”由此可見，我國強制拆遷有兩種：一種是行政機關(guān)的強制執(zhí)行，另一種是房屋拆遷管理部門及當(dāng)事人申請人民法院的強制執(zhí)行。不可否認，相對于人民法院依申請的強制執(zhí)行而言，行政強制執(zhí)行權(quán)的行使更有利于提高行政效率，降低成本，加快城市建設(shè)步伐。但是，由于哪些行政部門享有行政強拆權(quán)法律沒有明確規(guī)定，加上有些政府及其工作人員法制觀念的淡薄，在自利性和功利性的驅(qū)使下，往往會濫用強制執(zhí)行權(quán)，由此產(chǎn)生了許多問題，比如強拆程序倒置甚至在沒有齊全的拆遷手續(xù)下就拆遷，執(zhí)行手段野蠻暴力等等，大量的社會糾紛由此引發(fā)，公民的合法權(quán)益遭受著極大威脅，嚴重影響社會的穩(wěn)定和諧。

3.3土地產(chǎn)權(quán)不明晰是村民合法權(quán)益遭侵害的重要原因。依據(jù)我國《土地管理法》規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地屬于集體所有，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理、經(jīng)營。”因此，集體土地所有權(quán)有三種類型：村農(nóng)民集體、村內(nèi)兩個以上集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體。農(nóng)民對其所在的集體的集體土地只享有成員權(quán)，農(nóng)村集體成員只計算戶口在該集體權(quán)屬界線范圍內(nèi)的成員。因死亡、嫁出、外出工作等原因而喪失成員身份，而得不到相應(yīng)的補償。因此，農(nóng)村集體土地所有制并不具備所有權(quán)特征。這種產(chǎn)權(quán)主體不明確、產(chǎn)權(quán)行使受限制的土地產(chǎn)權(quán)制度使農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)缺乏缺乏排他性的權(quán)利，在社會經(jīng)濟活動中得不到足夠的尊重，容易因行政干預(yù)而影響土地的使用；當(dāng)發(fā)生土地被征用等侵害時，難以平等地依法爭取相應(yīng)的補償。

城中村的改造，是我國城市化發(fā)展的客觀要求，也是我國建設(shè)小康社會的必經(jīng)階段，所以，推進我國城中村的改造，必須符合法律、法規(guī)的規(guī)定，必須以習(xí)近平新時期中國特色社會助理理論為指導(dǎo)，必須維護村民的根本利益，切實解決好城中村改造過程中出現(xiàn)的各種問題，維護社會和諧穩(wěn)定。

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