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    山川河流共護 資源權(quán)益共享

    2019-09-10 07:22:44孫婧侯冰余振國
    資源導刊 2019年4期
    關(guān)鍵詞:所有權(quán)產(chǎn)權(quán)加拿大

    孫婧 侯冰 余振國

    今年我國政府工作報告指出,要深化國家公園體制改革。從國際經(jīng)驗來看,清晰的自然資源產(chǎn)權(quán),是國家公園準入獲批的前置條件。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度是加強生態(tài)保護、促進生態(tài)文明建設(shè)的重要基礎(chǔ)性制度。前不久,中央全面深化改革委員會第六次會議審議通過了《中共中央國務(wù)院關(guān)于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導意見》,明確提出要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系,明確產(chǎn)權(quán)主體,開展統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測評價,加快統(tǒng)一確權(quán)登記。本期國際版在梳理國外自然資源調(diào)查登記經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,分析其國家公園自然資源產(chǎn)權(quán)管理模式。

    自然資源調(diào)查登記與產(chǎn)權(quán)管理

    自然資源不僅具有經(jīng)濟、社會價值,也具有生態(tài)價值。充分發(fā)揮產(chǎn)權(quán)制度的優(yōu)勢保護自然資源和生態(tài)環(huán)境,是國際上生態(tài)文明制度建設(shè)的主要內(nèi)容。因此,西方發(fā)達國家在自然資源管理方面非常重視產(chǎn)權(quán)調(diào)查與登記。

    美國:自然資源權(quán)屬依附于土地

    土地資源占用使用和確權(quán)登記是美國自然資源產(chǎn)權(quán)管理的核心。美國的土地所有制形式分為私人所有、州政府所有、聯(lián)邦政府所有3種;土地所有權(quán)分為地下權(quán)(包括地下資源開采權(quán))、地上權(quán)和空間權(quán)(包括建筑物加層發(fā)展和近空通過權(quán))。這3種權(quán)利可以分別轉(zhuǎn)讓。一般情況下,政府對私人土地如何利用、買賣不加干預。凡法律承認的私人土地,在縣政府進行登記,土地所有者出賣土地所有權(quán)時,進行變更登記即可使權(quán)屬實現(xiàn)轉(zhuǎn)移。政府對私人土地的管理,主要是登記收費和規(guī)劃引導。美國所有的州都通過了土地登記相關(guān)的法律,但各州的規(guī)定存在差異。這些法律要求對不動產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)移、不動產(chǎn)抵押、抵押品轉(zhuǎn)讓、抵押契約清償和置留物歸還等,都必須進行登記。登記的目的主要是防止欺詐和以官方權(quán)威的公示方法來保護所有權(quán)。在美國,大約超過2/3的州采用了所有權(quán)登記制度,紐約等11個州施行的是托倫斯登記制度。

    按照美國的相關(guān)法律,地下礦產(chǎn)資源一般與其上的土地一起歸屬于土地所有者。目前,美國聯(lián)邦政府擁有283萬平方千米的土地及其地下的礦產(chǎn)資源所有權(quán),州擁有141萬平方千米的土地及其地下的礦產(chǎn)資源所有權(quán),印第安部落擁有36萬平方千米的土地及其地下的礦產(chǎn)資源所有權(quán),私人擁有470萬平方千米的土地及其地下的礦產(chǎn)資源所有權(quán)。聯(lián)邦政府、州政府和私人分別對屬于其土地上的礦產(chǎn)開發(fā)進行管理,管理邊界和權(quán)限都很明確。聯(lián)邦政府主要負責制定礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略、確立競爭規(guī)則和維護資源的可持續(xù)開發(fā),并負責聯(lián)邦所有土地內(nèi)礦產(chǎn)資源的勘查、開發(fā)。州政府負責州所有土地和私人所有土地內(nèi)礦產(chǎn)資源的勘查和開發(fā)。私營企業(yè)通過參加政府公開招標租售程序獲得礦產(chǎn)開發(fā)和生產(chǎn)權(quán),政府不直接干預私營企業(yè)的生產(chǎn)和經(jīng)營。

    加拿大:統(tǒng)一登記機構(gòu)和登記平臺

    加拿大的土地所有制形式為聯(lián)邦政府所有、省政府所有和私人所有3種。加拿大聯(lián)邦政府所有的林地包括國家公園、國防用地和原住民土地在內(nèi),僅為4%左右;私人所有林地約占6%;其余90%的林地,歸各省和地區(qū)政府所有。加拿大各省作為省內(nèi)水資源的所有者,對省內(nèi)的水資源具有立法和行政管理的權(quán)力。由于聯(lián)邦政府所有的土地和自然資源占比較小,加拿大自然資源的確權(quán)登記主要由各省和地區(qū)政府負責,省和地區(qū)一般都有各自獨立的自然資源確權(quán)登記系統(tǒng)。不列顛哥倫比亞省的自然資源確權(quán)雖然是按照類別由不同部門和機構(gòu)分別負責,但是建立了統(tǒng)一登記的機構(gòu)和平臺系統(tǒng),并將數(shù)百項土地與資源方面的權(quán)益在該平臺系統(tǒng)進行統(tǒng)一登記。該省的自然資源登記機構(gòu)為土地與資源統(tǒng)一登記處。該登記處是省森林、土地和自然資源運營部地理空間局的下設(shè)機構(gòu),主要職責是為該省自然資源管理部門和相關(guān)機構(gòu)提供決策支持,并為公民及時提供數(shù)據(jù)信息。登記處共登記260項公共土地上的權(quán)益,包括土地保有狀況、用途管制、土地和資源的使用限制等,這些信息來自于19個與登記處合作的省廳和機構(gòu),公園、森林、水、礦產(chǎn)等管理部門都包含其中。從權(quán)益的類型來看,主要包括準許、專利、租約、執(zhí)照、協(xié)議、許可、權(quán)利、管理等。

    該省土地與資源統(tǒng)一登記系統(tǒng)中,記載了基本地圖信息,如道路、水文、地圖網(wǎng)格和地形等;公有土地信息,如所有權(quán)、土地使用限制與保留、用途管制等;私有土地信息,如所有權(quán)、土地邊界或者林區(qū)、公園的邊界信息等。通過該系統(tǒng),用戶可以知道哪些信息需要通過哪個政府系統(tǒng)來獲得,如詳細的土地調(diào)查信息可通過“政府聯(lián)機檢索訪問工具”獲得,數(shù)字數(shù)據(jù)和資源信息可通過“不列顛哥倫比亞省數(shù)據(jù)庫”獲得,私有土地的信息可以通過“地權(quán)與調(diào)查當局”獲得??傊@一登記系統(tǒng)可以快速地為用戶提供土地和資源的綜合信息,支持跨機構(gòu)的信息查詢銜接,為公眾和政府工作人員提供關(guān)于某一土地上自然資源各項權(quán)益的綜合情況。這一做法,對我國探索建立自然資源統(tǒng)一調(diào)查和確權(quán)登記制度具有較大的借鑒意義。

    國家公園自然資源產(chǎn)權(quán)管理

    國家公園等自然保護地富集了各種自然資源和重要生態(tài)系統(tǒng),對國家生態(tài)安全具有不可替代的重要價值。因此,國家公園等自然保護地的自然資源調(diào)查登記和保護管理日益受到重視。

    美國:通過征收方式實現(xiàn)有效管理

    美國實行公私兼有的多元化土地所有制,土地資源分屬聯(lián)邦政府、州政府、私人和公益機構(gòu)。美國法律規(guī)定政府擁有征用土地優(yōu)先權(quán)。美國內(nèi)政部代表聯(lián)邦負責管理部分聯(lián)邦的土地及其地下礦產(chǎn)資源并行使所有權(quán),如國家公園、國家紀念物、歷史古跡、自然保護區(qū)等。因此,對于美國國家公園自然資源產(chǎn)權(quán)登記的討論,主要集中在土地資源權(quán)屬的處理方式和處理過程上。

    具體來看,美國國家公園土地資源獲得方式分為征收和保護地役權(quán)轉(zhuǎn)移兩種。其中,征收是美國國家公園管理局獲取國家公園內(nèi)非聯(lián)邦所有土地所有權(quán)的最佳方式,以實現(xiàn)該區(qū)域范圍內(nèi)自然資源和文化資源的有效管理。國家公園管理局根據(jù)相關(guān)部門頒布的土地交易和評估政策,向國會申請開展征收事宜,經(jīng)國會同意征收程序才可以啟動。征收過程中,政府方要依據(jù)相關(guān)標準以市場價格評估被征收土地,以“最高且最佳用途”為考量標準制定土地征收價格。同時,政府方要向被征收方送交評估報告、提出補償價金要約,并召開公開聽證會,說明征收的必要性和合理性。如果被征收方對政府征收提出質(zhì)疑或者反對,可提出司法訴訟,迫使政府放棄征用行為;如果政府和被征用方在補償數(shù)額上無法達成協(xié)議,通常由政府將案件送交法院處理。

    在國家公園土地所有權(quán)的取得過程中,存在所有權(quán)人拒絕將土地財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給國家公園管理局的情況。這種情況下,只能尊重所有權(quán)人的意愿,用合作協(xié)議的方式對未取得所有權(quán)的預劃入國家公園土地資源進行保護監(jiān)督。也就是采取所謂的“保護地役權(quán)轉(zhuǎn)移”方式,獲得土地資源使用權(quán)。通過土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移,將這塊土地進行非農(nóng)開發(fā)的權(quán)利通過市場機制轉(zhuǎn)移到另一塊土地上,使該地所有權(quán)人因設(shè)立國家公園而受限制的權(quán)利得到補償。通過這一方式,土地仍歸原所有權(quán)人所有,但其開發(fā)利用受到了限制。

    加拿大:市場運作實現(xiàn)土地國有化

    加拿大國家公園的確認,一般要經(jīng)歷5個階段:一是被確定為典型自然景觀區(qū)域;二是從中選擇潛在的國家公園;三是評估國家公園的可行性;四是政府與原住民土地管理機構(gòu)協(xié)商簽訂國家公園協(xié)議,明確各項權(quán)屬;五是以法律形式確認國家公園。在此過程中,國家公園管理局在向公眾推出設(shè)立潛在國家公園自然區(qū)域清單的同時,會終止這些區(qū)域的資源勘探、開采和開發(fā)活動。

    加拿大的土地所有權(quán)主要有聯(lián)邦所有、各省公有、私人所有3種形式,實行土地所有權(quán)、處置權(quán)、管理權(quán)基本一致的土地管理體制。根據(jù)現(xiàn)行加拿大國家公園管理規(guī)章和政策,當把區(qū)域內(nèi)的所有權(quán)和管轄權(quán)全部收歸國有之后,該區(qū)才可正式成為國家公園。加拿大皇室擁有國家公園法定邊界內(nèi)的土地、地下空間及資源的權(quán)利。目前,加拿大現(xiàn)有國家公園 46個,公園法定邊界內(nèi)的土地基本都實現(xiàn)了國有化。這些國家公園主要采用強行搬遷和購買土地的方式建立的。

    但是,在加拿大,也有部分國家公園的土地所有權(quán)屬于省和個人所有。比如:布魯斯半島國家公園內(nèi),部分公有土地的產(chǎn)權(quán)屬于安大略省自然資源廳,但這部分土地的管理權(quán)歸屬國家公園,安大略省自然資源廳對布魯斯半島國家公園僅行使行政監(jiān)督權(quán)。同時,該國家公園法定邊界內(nèi)還有部分私人土地。這是由于該國家公園的建立,是經(jīng)過市場運作逐漸實現(xiàn)土地國有化的。

    通常情況下,加拿大禁止國家公園內(nèi)各種形式的資源開采,諸如采礦、林業(yè)、石油天然氣和水電開發(fā)、以娛樂為目的的狩獵等。但根據(jù)加拿大國家公園法,只要得到公園管理機構(gòu)的特殊許可,在新建的國家公園內(nèi),當?shù)鼐用駛鹘y(tǒng)的資源利用方式可以繼續(xù)保留;部分特定的國家公園內(nèi),可以開發(fā)傳統(tǒng)可再生資源;根據(jù)水利支配法及特殊協(xié)議,允許國家公園內(nèi)開發(fā)、運營和維護水力發(fā)電;公園在與當?shù)卣炇鹛厥鈪f(xié)議下向毗鄰地區(qū)供水、提供家庭用水;允許公園向為園區(qū)建設(shè)提供用水等。

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