21世紀海上絲綢之路郵輪旅游合作法制保障論略

孫思琪 金怡雯

摘要：21世紀海上絲綢之路郵輪旅游合作作為“一帶一路”倡議提出的重點合作領域之一，應當著重關注以下四個方面的法制保障：第一，放開外資郵輪公司經營出境旅游的市場準入，拓寬船票銷售渠道，促進中國郵輪市場經營模式逐漸與國際通行模式接軌;第二，健全郵輪船票規(guī)則，審慎考量上海試點郵輪船票制度的經驗與不足，著重關注船票條款的審核與公示，保護旅客合法權益;第三，完善郵輪旅游相關法律制度，一是通過《海商法》修改創(chuàng)設郵輪旅游的民事特別規(guī)定，二是明確公安機關對于船上治安事件的管轄權，三是修改《國際海運條例》加強對于郵輪旅游運輸?shù)墓芾?第四，推進郵輪旅游糾紛多元化解決，充分發(fā)揮調解以及訴調對接機制的積極作用。

關鍵詞：郵輪旅游;21世紀海上絲綢之路;法制保障;市場準入;船票規(guī)則;《海商法》修改

中圖分類號：D922.294 文獻標志碼：A 文章編號：2096-028X（2019）04-0040-10

郵輪旅游是近年來在中國快速發(fā)展的新興旅游形式。2015年3月，國家發(fā)展和改革委員會、外交部、商務部聯(lián)合發(fā)布《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》也即“一帶一路”倡議，明確提出“推動21世紀海上絲綢之路郵輪旅游合作”作為合作重點之一。然而，近五年來此項合作的進展卻并不明顯，中國郵輪市場的航線涉及沿路國家仍然很少，其他方面的合作更不見佳。而且，中國市場在經過“黃金十年”的快速發(fā)展以后，不僅在2017年首次出現(xiàn)了增速放緩的現(xiàn)象，2018年的市場規(guī)模更是有所縮小。分析2019年前三個季度的市場情況，全國主要郵輪碼頭合計接待旅客及船舶數(shù)量僅為去年同期的82.4%和84.3%，作為亞太第一大郵輪母港的上海吳淞口國際郵輪港更是下降至去年同期的68.8%和60.8%。雖然業(yè)界大多認為此種增速的短暫放緩一定程度上有利于市場調整，但中國郵輪旅游市場目前正處于發(fā)展瓶頸階段卻是無法否認的事實。

建設21世紀海上絲綢之路是“一帶一路”倡議的重要內容。21世紀海上絲綢之路郵輪旅游合作的穩(wěn)步推進，須以中國郵輪市場自身的健康、持續(xù)發(fā)展為前提。歷史經驗表明，法治化是國際經濟秩序的必要保障，逐步建立為“一帶一路”沿線各國認同的法律規(guī)則也是“一帶一路”建設的基本抓手之一。市場經濟是法治經濟，運用法治思維和法治方式推動中國郵輪市場的發(fā)展與改革，應是郵輪產業(yè)在中國發(fā)展的重要保障。法律保障缺失對于中國郵輪市場的負面影響，已在過去十余年的發(fā)展中體現(xiàn)得頗為明顯。特別是中國特色的旅行社包船模式，雖然一度幫助中國市場實現(xiàn)高速發(fā)展，但隨著包船模式引發(fā)的諸種問題不斷產生，似乎已經到了不得不尋求改變的時候。當前的重點應是盡快通過立法規(guī)范市場經營秩序，完善郵輪旅游涉及的民事、行政、刑事法律制度，特別是外商投資郵輪公司在中國市場經營的準入限制，以及郵輪旅游的民事法律規(guī)則。因此，法制護航應是21世紀海上絲綢之路郵輪旅游合作與中國郵輪市場發(fā)展共通的必由之路。下文即以市場準入、船票規(guī)則、法律制度、糾紛解決四個方面為重點，探討21世紀海上絲綢之路郵輪旅游合作的法制保障。

一、放開外資郵輪公司經營出境旅游的市場準入

（一）中國出境旅游市場的準入限制及其負面影響

一國在特定領域的外資準入措施往往代表著相應市場的開放程度。21世紀海上絲綢之路郵輪旅游合作的重點無疑在于“合作”二字，而合作自然也就要求中國郵輪市場有著較高的對外開放程度，從而方能提供較為充分的合作空間和機會。但是，中國旅游市場長期以來對于外資卻設有較為嚴格的準入限制?！堵眯猩鐥l例》第23條規(guī)定：“外商投資旅行社不得經營中國內地居民出國旅游業(yè)務以及赴香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)和臺灣地區(qū)旅游的業(yè)務，但是國務院決定或者中國簽署的自由貿易協(xié)定和內地與香港、澳門關于建立更緊密經貿關系的安排另有規(guī)定的除外。”該條是關于外商投資旅行社經營出境旅游業(yè)務限制的規(guī)定。設置此種限制的主要原因在于出境旅游的特殊性，比如旅行社組織出境旅游的目的地范圍須由國務院批準，旅游者在境外需要更多的服務和保障，以及境外活動行程安排不得違反中國法律，而不論是否違反目的地當?shù)胤伞?/p>

雖然上述市場準入限制確實符合《旅行社條例》制定當時中國在旅游服務領域的具體國情，但對于郵輪旅游作為新興旅游形式的發(fā)展卻多有不利。目前以中國港口為母港的郵輪旅游產品以出境旅游居多，而市場上的郵輪公司卻又是外商投資為主。國內郵輪公司不僅數(shù)量很少，而且經營情況大多不甚理想。根據(jù)《旅行社條例》的現(xiàn)有規(guī)定，外商投資郵輪公司雖可通過申請取得旅行社資格，但卻不得申請經營中國內地居民的出境旅游業(yè)務。同時，中國旅客對于岸上觀光、尤其是其中的購物環(huán)節(jié)需求很高，而對郵輪旅游產品、特別是船上服務的認知尚與歐美地區(qū)的傳統(tǒng)郵輪文化存在一定差距，導致郵輪公司直接銷售不含岸上觀光項目的船票意義大為減弱，必須轉而通過旅行社銷售包價郵輪旅游產品，從而形成了有別于國際郵輪市場的旅行社包銷船票模式，也即通常所稱的包船模式。

雖然旅行社包銷只是郵輪船票分銷的具體途徑之一，并不必然導致市場秩序的混亂，但包船模式迄今為止在中國的實踐確實存在較為明顯的不足。例如，旅客、郵輪公司、旅行社三方之間的法律關系復雜化，旅行社深度介入郵輪旅游活動，取代郵輪公司成為旅客直接面對的經營者，導致各方之間的權利義務關系不甚清晰;再如，郵輪船票銷售渠道受到明顯限制，船票價格機制不盡合理，低價甩艙的現(xiàn)象時有發(fā)生。而且，包船模式與國際郵輪市場傳統(tǒng)的郵輪公司直銷和旅行社等銷售商代銷模式差異明顯，此種差異的存在難免成為中國與沿路國家在郵輪旅游領域的合作障礙。

（二）放開外資郵輪公司市場準入的現(xiàn)實可能

2016年11月開展征求意見的《旅行社條例（修訂草案送審稿）》仍然保留了對于外商投資旅行社經營出境旅游的準入限制，表明中國在當前以及今后一個時期無意完全放開此一領域的市場準入。但是，從中國自由貿易試驗區(qū)的外資管理措施來看，2017年12月《國務院關于在自由貿易試驗區(qū)暫時調整有關行政法規(guī)、國務院文件和經國務院批準的部門規(guī)章規(guī)定的決定》決定在自由貿易試驗區(qū)暫時停止實施《旅行社條例》第23條，允許在自由貿易試驗區(qū)內注冊的符合條件的中外合資旅行社經營中國內地居民除臺灣地區(qū)外的出境旅游業(yè)務。雖然國際郵輪公司在自由貿易試驗區(qū)設立中外合資旅行社的情形目前尚不多見，但此種先行先試形成的經驗仍有一定的積極意義，至少使得國際郵輪公司在中國經營出境包價旅游產品具備了基本的可能性。

無論是發(fā)達國家抑或發(fā)展中國家，禁止外資進入的部門往往是關系到國家安全或者影響人民日常生活，從而涉及公共利益的部門。外國資本的投資自由化需求與東道國基于國家主權及保護本國產業(yè)安全考量而對外資進入實施的限制，屬于外資準人制度的一體兩面。然而，國際郵輪市場總體而言仍屬寡頭壟斷市場，大型郵輪公司的數(shù)量本就不多，目前在中國市場經營的外商投資郵輪公司不足十家。郵輪旅游又是相對獨立的專門市場領域，針對外資郵輪公司放開市場準入對于中國出境旅游市場的整體影響甚小，尚不至于妨礙中國的公共利益。而且，本土郵輪企業(yè)競爭力孱弱是船籍選擇、船員配備、船舶供應服務乃至稅費負擔等多方面因素共同造成的結果，限制外資郵輪公司經營出境旅游業(yè)務實非保護本國產業(yè)之正道，反而中國郵輪產業(yè)的健康發(fā)展乃至21世紀海上絲綢之路郵輪旅游合作的推進無法離開國際郵輪公司的廣泛參與。同時，放開市場準入也是拓寬郵輪銷售渠道的客觀需要，原因在于外資郵輪公司直接銷售包價郵輪旅游產品必然涉及經營出境旅游業(yè)務。2018年8月交通運輸部等十個部委聯(lián)合發(fā)布的《關于促進我國郵輪經濟發(fā)展的若干意見》也明確提出了“支持擴大郵輪船票銷售渠道，研究推動旅行社包船模式向多樣化船票銷售模式發(fā)展”。

國際投資規(guī)則的重要發(fā)展趨勢之一是投資自由化。中國新近出臺的《中華人民共和國外商投資法》明確將進一步擴大對外開放、積極促進外商投資、推動形成全面開放新格局作為立法宗旨的重要組成部分，并于第3條第1款規(guī)定：“國家堅持對外開放的基本國策，鼓勵外國投資者依法在中國境內投資?！薄吨腥A人民共和國外商投資法實施條例（征求意見稿）》第2條更是進一步規(guī)定：“國家完善相關政策措施，持續(xù)加大對外開放力度，優(yōu)化外商投資環(huán)境，鼓勵和積極促進外國投資者依法在中國境內投資?！币虼耍袊梢钥紤]充分吸收自由貿易試驗區(qū)先行先試的經驗，逐步放開外商投資郵輪公司作為旅行社經營出境旅游業(yè)務的市場準入，以此促進郵輪公司直銷與包船模式等多種模式并行并舉，推動中國郵輪市場經營模式逐漸與國際通行模式接軌。而且，《旅行社條例》第23條制定當時已然考慮到了未來國家對外開放和旅游發(fā)展的實際需要，采用但書的形式允許國務院作出特別規(guī)定。21世紀海上絲綢之路郵輪旅游合作以及中國郵輪市場健康發(fā)展的客觀需要，應當符合設置此種除外規(guī)定的立法目的，具體途徑可以是國務院決定、《中華人民共和國國際海運條例》（簡稱《國際海運條例》）修改或者其他符合立法權限的方式。

二、健全郵輪船票規(guī)則

（一）郵輪船票規(guī)則缺失的現(xiàn)狀與影響

21世紀海上絲綢之路郵輪旅游合作的順利開展，首先要求中國郵輪市場必須具備較為良好的經營秩序。但是，目前中國市場在經營秩序方面出現(xiàn)的諸種問題，很大程度上均與包船模式下郵輪船票規(guī)則的缺失有關。郵輪船票規(guī)則的內涵目前尚無統(tǒng)一的定義，但一般認為是對郵輪船票的銷售、出具以及使用等各個環(huán)節(jié)進行管理的規(guī)則。具體而言，銷售主要是指對于郵輪船票銷售模式的規(guī)制，尤其是郵輪公司和旅行社的經營行為之間如何銜接與協(xié)調;出具主要是指郵輪旅游經營者出具船票應當遵守何種規(guī)則，包括何者負有出具的義務、應在何時出具，以及船票的形式、旅客如何獲取船票，同時涉及對于船票條款必要的規(guī)制和公示;使用主要是對旅客方面的管理，核心在于憑票進港登船規(guī)則的建立。基于國際郵輪市場的傳統(tǒng)經營模式，旅行社僅作為船票的銷售代理商而非包價郵輪旅游產品的經營者，并未深度介入郵輪旅游的經營活動，旅客與經營者之間的法律關系尚不復雜，因而對于船票的相關規(guī)則也無特別強調。船票理所當然地成為旅客與郵輪公司之間合同關系的憑證，旅客據(jù)此也應當憑票進港登船享受郵輪旅游服務。

船票規(guī)則長期以來的缺失對于中國郵輪市場造成了頗為明顯的負面影響。首先，旅行社轉包船票的情形較為普遍，但由于缺少相對統(tǒng)一的船票銷售平臺，郵輪公司往往不能準確掌握市場上究竟哪些旅行社正在銷售包含本公司船票的郵輪旅游產品，也無法實時了解船票的銷售情況。旅行社出于壟斷客源等方面的需要，也鮮少主動向郵輪公司提供旅客準確的聯(lián)系方式，導致郵輪公司無法有效監(jiān)管船票的銷售活動。其次，郵輪船票在包船模式下從傳統(tǒng)郵輪業(yè)務中直接銷售的產品降格為包價郵輪旅游產品的組成部分，作為海上旅客運輸?shù)群贤C明的功能相應弱化，導致旅客與郵輪公司之間的法律關系長期以來在理論和實踐之中均不乏爭議，合同的形式、內容等基本要素亦不甚清晰。較為典型的誤解便是認為旅行社是海上旅客運輸?shù)某羞\人，而將承擔運輸?shù)泥]輪公司相應認定為實際承運人。而且，船票規(guī)則的缺失直接導致對于船票條款也缺乏必要的規(guī)制。旅客與郵輪公司之間基于目前的產品銷售流程尚無明確的締約協(xié)商過程，旅客購買郵輪旅游產品時大多不了解船票條款，而郵輪公司制定的船票條款也不乏有欠合理的規(guī)定。最后，船票規(guī)則缺失使得旅客登船缺少統(tǒng)一的憑證，難以針對進港人員實行有效管理，導致港口的登船秩序頗為混亂。不僅需要港口、旅行社以及郵輪公司等各方的大量工作人員進行接待，而且旅客登船的效率也不甚理想。

（二）上海試點郵輪船票制度的進展與問題

早在2014年《交通運輸部關于促進我國郵輪運輸業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的指導意見》便已提出“推進郵輪船票銷售和憑票上船制度的建立”;2018年《關于促進我國郵輪經濟發(fā)展的若干意見》再次提出“研究建立郵輪船票管理制度”;2018年全國交通運輸工作會議明確“建立郵輪船票制度”屬于工作重點之一，2019年又將“推廣郵輪船票制度”列入工作重點。據(jù)此上海已于2017年12月開始了郵輪船票制度的試點工作，并自2018年3月31日起要求上海港所有郵輪旅客必須憑票進港登船。

根據(jù)上海市交通委員會、上海市旅游局、上海出入境邊防檢查總站發(fā)布的《關于上海試點郵輪船票制度的通知》，此次試點工作是以規(guī)范郵輪運輸經營行為、維護各方合法權益、保障郵輪運輸公共安全、提升郵輪運輸服務水平為目的，通過建立郵輪船票管理制度，完善船票售票、出票、驗票的全流程管理，明確郵輪公司與旅客之間的法律關系，實現(xiàn)郵輪旅客運輸實名售票、實名驗票、憑票進港、憑票登輪。具體的試點工作包括四個方面，一是統(tǒng)一使用上海港郵輪登船憑證，二是統(tǒng)一使用便捷通關認證碼，三是實施郵輪旅客信息72小時預報制度，四是實施進港旅客登船憑證和身份查驗制度。雖然此次試點已然取得了較為積極的進展，不僅明顯改善了進港登船秩序，并且通過推行統(tǒng)一的登船憑證實現(xiàn)了船票的“顯形”，進而在一定程度上明確了郵輪公司和旅客之間的法律關系，但在船票制度的私法功能方面仍有明顯不足。

經營者與消費者之間的行為及關系，直接關乎社會經濟秩序;保護消費者合法權益進而促進消費增長，最終將有利于市場經濟的健康發(fā)展。維護社會經濟秩序也是消費者保護立法的目的之一，因而船票規(guī)則發(fā)揮規(guī)范市場秩序作用的重要途徑之一正是保護旅客權益。根據(jù)《中華人民共和國海商法》（簡稱《海商法》）第110條以及《中華人民共和國合同法》（簡稱《合同法》）第293條之規(guī)定，旅客客票是海上旅客運輸合同成立的憑證，合同自承運人向旅客交付客票時成立。據(jù)此郵輪船票最為核心的私法意義便是作為海上旅客運輸合同的證明。海上旅客運輸合同的主要內容即為郵輪船票條款，也即承運人制定的用以確定承運人和旅客之間的權利和義務的文件，實踐中存在乘客條款、旅客船票合同、航行合約等不同稱謂。船票條款由郵輪公司單方制定，針對不特定的郵輪旅客重復使用，旅客與郵輪公司之間關于船票條款不存在締約協(xié)商過程，因而符合《合同法》第39條關于格式條款的定義，需要法律和政策在必要的限度之內加以干預。規(guī)制郵輪船票條款便也成為郵輪船票規(guī)則理應關注的重點之一。《關于上海試點郵輪船票制度的通知》也要求各個郵輪公司的船票條款必須符合《上海市合同格式條款監(jiān)督條例》和《上海市郵輪旅游經營規(guī)范》的規(guī)定，并于郵輪公司官方網(wǎng)站或上海國際郵輪旅游服務中心網(wǎng)站進行公示，確保旅客在預訂郵輪旅游產品前閱讀并確認同意船票條款。然而，此項審核公示制度至今仍未有效實施。目前中國郵輪市場主要郵輪公司使用的船票條款，大多是以翻譯此前在歐美地區(qū)慣常使用的條款為主，并未進行充分的本土化處理，因而其中不乏明顯不利于中國旅客甚至與中國法律有所抵牾的內容。例如，諾唯真游輪《乘客船票條款》規(guī)定未滿21歲的乘客均視為未成年人，顯然有悖于中國法律關于年滿18周歲的自然人即為成年人的規(guī)定，從而限制了年滿18周歲但未滿21周歲的旅客本應享有的合法權利。

目前船票條款最為突出的問題應在法律適用和管轄方面，對于旅客權益的不利影響也最為明顯?！渡虾Ｊ朽]輪旅游經營規(guī)范》第11條“郵輪船票”第3款規(guī)定：“船票應從有利于解決郵輪消費糾紛角度出發(fā)，充分考慮連結點的關聯(lián)性，按照便利中國旅游者維護合法權益的原則確定司法管轄地和適用的法律?！钡牵斍爸袊袌錾系泥]輪公司通過船票條款規(guī)定適用域外法律的情形卻較為普遍，管轄法院也以境外法院居多（具體可見表1），比如歌詩達郵輪《乘客條款》第25條規(guī)定的適用法律為意大利法律，并由意大利熱那亞地區(qū)的法院管轄。雖然此類規(guī)定大多選擇航運和旅游法律較為發(fā)達的法域，尤其是英國法律在航運領域居于難以替代的重要地位。但是，郵輪旅客畢竟有別于貨主，對于域外法律多數(shù)并無充分的了解，而妥善安排救濟策略恰恰要求旅客對于法律賦予的權利應有相對準確的認識。適用域外法律總體而言對于作為普通消費者的旅客尋求救濟明顯不利，規(guī)定外國法院管轄糾紛的弊端更不待言。因此，船票條款關于法律適用和糾紛管轄的內容應當受到一定限制。

2019年8月21日，交通運輸部、公安部、文化和旅游部、海關總署、移民局5個部門發(fā)布了《關于推廣實施郵輪船票管理制度的通知》，標志郵輪船票制度即將在全國范圍之內得以推廣。郵輪船票制度在全國范圍的推廣，應當在充分吸收上海試點經驗的基礎之上，著重關注對于船票條款的規(guī)制，切實施行審核與公示制度，盡量限制郵輪公司利用格式條款作出不盡合理的規(guī)定。藉此給予旅客作為消費者應有的權益保護，規(guī)范中國市場的經營秩序，促進郵輪經濟健康發(fā)展，以期為21世紀海上絲綢之路郵輪旅游合作提供必要的制度保障和市場基礎。

三、完善郵輪旅游相關法律制度

雖然“一帶一路”發(fā)展?jié)摿薮?，但沿線不少國家基礎設施建設落后，經濟發(fā)展水平總體不高。特別是21世紀海上絲綢之路沿路國家以亞洲和非洲國家為主。從法律角度考察，不少國家的法制建設尚不理想，距離法律發(fā)達國家仍有較為明顯的差距。習近平在中共中央政治局第十九次集體學習時明確指出：“我國應當積極參與國際經貿規(guī)則制定、爭取全球經濟治理制度性權力，我們不能當旁觀者、跟隨者，而是要做參與者、引領者，增強我國國際競爭力，并在國際規(guī)則制定中發(fā)出更多中國聲音、注入更多中國元素，維護和拓展我國發(fā)展利益?！蹦壳爸袊凇耙粠б宦贰苯ㄔO中對硬實力輸出著力較多，但對軟實力輸出的關注相對欠缺。軟實力作為與硬實力相對的概念，是指一國的文化、價值觀念、社會制度、發(fā)展模式的國際影響力和感召力，構成一國綜合國力的重要組成部分。法律是軟實力的主要因素之一?！耙粠б宦贰苯ㄔO中軟實力的輸出是實現(xiàn)硬實力輸出目的的必要保障，因而也應是“一帶一路”建設的重要內容。21世紀海上絲綢之路郵輪旅游合作亦是如此，首先應當完善中國與郵輪旅游相關的民事、行政乃至刑事法律制度，力爭使之對于沿路國家立法發(fā)揮示范作用，實現(xiàn)法律軟實力輸出。

（一）民事法律制度

郵輪經濟是以郵輪旅游為驅動的綜合產業(yè)集群，而郵輪旅游屬于典型的民事活動，旅客與郵輪公司、旅行社等經營者之間也以民事法律關系為主。因此，郵輪旅游相關法律制度的完善首推民事領域。目前中國民事法律體系中與郵輪旅游關聯(lián)較為密切的法律主要包括兩個部分：一是調整海上運輸關系和船舶關系的《海商法》，特別是其中的第五章“海上旅客運輸合同”;二是規(guī)范旅游服務合同關系的《中華人民共和國旅游法》（簡稱《旅游法》）第五章“旅游服務合同”。

1.《海商法》修改

目前《海商法》修改已經列入十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃作為第二類項目，也即需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律草案;《交通運輸部2019年立法計劃》也提出在2019年內形成送審稿并報送國務院。但是，關于《海商法》第五章“海上旅客運輸合同”及其他相關章節(jié)修改時應否針對郵輪旅游設置特別規(guī)則，學界存在不同觀點。持有反對觀點者認為郵輪旅游的海上運輸部分本就可以適用《海商法》，國際立法方面《海上旅客及其行李運輸雅典公約》也未針對郵輪旅游進行特別處理，因而《海商法》設置郵輪旅游的特別規(guī)則似乎并無必要。2018年3月23日，交通運輸部曾就《海商法（修訂征求意見稿）》向近八十家單位開展定向征求意見，其中第六章“海上旅客運輸合同”增設了第三節(jié)“郵輪旅游的特別規(guī)定”。然而，交通運輸部于同年11月5日公開征求意見的《海商法（修訂征求意見稿）》卻刪除了上述增設的專節(jié)。此種變化表明《海商法》修改工作已經改變了原先的立法選擇，無意設置郵輪旅游的特別規(guī)則。但是，從中國目前關于郵輪旅游民事糾紛的司法實踐來看，現(xiàn)行《海商法》確實無法較好地適應郵輪旅游的特殊性，至少存在以下三個方面的問題需要通過立法加以明確和完善。

第一，海上旅客運輸法的適用界限?，F(xiàn)代郵輪具有“海上流動的度假村”“移動的微型城鎮(zhèn)”等諸多別稱，表明大量普通民事活動的發(fā)生地點轉移至航行于海上的船舶之上，但在本質上卻無關海上運輸，而與一般民事活動無異。人身損害是目前中國郵輪旅游實踐中最為主要的民事糾紛類型之一，其中又以此類一般民事活動造成的人身損害居多，此時是否仍應適用海上旅客運輸法，理論及實踐之中均不乏爭議。最為典型的便是被稱為中國郵輪旅客公海人身侵權第一案的藍寶石公主號案，該案旅客在船上泳池溺水導致人身損害，但法院最終仍然適用了海上旅客運輸法確定郵輪公司的法律責任。因此，海上旅客運輸法對于郵輪旅游的適用界限何在，《海商法》修改時應當加以澄清。

第二，航程變更及其處置。郵輪旅游受到天氣因素制約很大，航程變更的情形時有發(fā)生，因而也成為中國郵輪旅游實踐中另一主要的民事糾紛類型，并且一度頻繁引發(fā)旅客“霸船”的過度維權現(xiàn)象。航程變更涉及的主要問題在于郵輪公司和旅行社的責任承擔，特別是在何種情形下可因符合不可抗力等免責事由而不必承擔責任，以及相應的告知、費用退還等隨附義務。目前雖有若干一般規(guī)定可以適用于郵輪旅游的航程變更，但散見于《合同法》《旅游法》《最高人民法院關于審理旅游糾紛案件適用法律若干問題的規(guī)定》，不利于當事人以及法院了解和適用法律，具體運用于郵輪旅游時也常有爭議。而且，航程變更涉及船長對于航行計劃的獨立決定權，屬于海事法律的調整事項，應由《海商法》專門加以規(guī)定為宜。

第三，涉外關系的法律適用。上文已經提及，目前中國郵輪市場上的船票條款多數(shù)規(guī)定適用域外法律，對于旅客權益保護較為不利，司法實踐對于此類格式條款效力的態(tài)度也尚不明朗。而且，《海商法》第269條以及《中華人民共和國涉外民事關系法律適用法》第41條、第42條、第44條等現(xiàn)有沖突規(guī)范無法較好地適應郵輪的特殊性，比如郵輪航行于公海時不存在對應的侵權行為地法、中國旅客與外資郵輪公司之間通常也無共同經常居所地，導致具體的沖突規(guī)范頗易落空而淪為具文，動輒需要適用作為兜底規(guī)定的最密切聯(lián)系原則。21世紀海上絲綢之路郵輪旅游合作的開展無疑將使郵輪旅游的涉外因素更加豐富，故而《海商法》修改時應當針對郵輪旅游設置專門的沖突規(guī)范，以此為涉外關系提供適宜而穩(wěn)定的法律適用規(guī)則。

除上述關鍵事項外，《海商法》修改時還應針對郵輪旅游的特殊性完善海上旅客運輸合同的定義、客票的功能、承運人的責任期間等現(xiàn)有規(guī)定，同時在條件允許的前提下增設關于郵輪旅游的定義、承運人和旅行社的告知義務、旅客不得損害他人合法權益的義務、船上休閑娛樂服務經營者的責任承擔等事項的規(guī)定。即使《海商法》修改最終未能設置郵輪旅游的特別規(guī)定，至少應由最高人民法院或者上海等郵輪旅游發(fā)達地區(qū)的高級人民法院出臺相關的司法解釋或者指導意見釋明上述問題，亦可發(fā)布相關典型案例，以為21世紀海上絲綢之路郵輪旅游合作提供法律護航。

2.《旅游法》修改

至于《旅游法》對于郵輪旅游的處理，考慮到該法2013年方才出臺，短期之內進行大幅修改的可能性較小，而且該法是以統(tǒng)一規(guī)范各類旅游活動為目標，難以充分考慮郵輪旅游的特殊性。但是，針對郵輪旅游實踐反映的旅游活動共性問題，該法仍可在適當之時有所回應。例如，《旅游法》第71條規(guī)定了旅行社與履行輔助人的不真正連帶責任，但僅排除了公共交通經營者作為履行輔助人的情形，而未明確旅行社能否援引其他履行輔助人的責任限制、免責事由等法定權利。郵輪公司即屬典型的享有法定責任限制權利的履行輔助人，但又不構成該條第2款排除的公共交通經營者。

（二）行政與刑事法律制度

1.船上治安管理

郵輪旅游涉及的行政法律規(guī)則主要集中于兩個方面：一是船上治安管理，二是市場秩序管理。2019年3月全國兩會期間即有人大代表建議《中華人民共和國海上交通安全法》（簡稱《海上交通安全法》）增加關于郵輪安全的相關內容。但是，郵輪作為海上交通工具的一種具體類型，除船上人員數(shù)量龐大使得人命安全更顯突出外，本身并無明顯的特殊性，現(xiàn)有的海上交通安全法律制度基本可以滿足郵輪運輸?shù)男枰拇硖岢鼋ㄗh的具體內容來看，所謂“安全”也更多是指船上治安而非航行安全，比如公安機關的管轄權。此類問題雖不屬于《海上交通安全法》的調整范圍，但確是當前郵輪旅游實踐中實際存在的疑難問題。旅客在船期間由于不滿船上服務或者排隊、用餐秩序等問題，而與工作人員或者其他旅客發(fā)生肢體沖突的情形時有發(fā)生，甚至可能引發(fā)更為嚴重的群體性事件。

目前在中國市場運營的郵輪多是外國籍船舶，即使是國內郵輪公司也鮮有中國籍船舶。例如，歌詩達郵輪旗下的賽琳娜號、幸運號、大西洋號、維多利亞號均為意大利籍，而皇家加勒比國際游輪的海洋贊禮號以及麗星郵輪的處女星號則是巴哈馬籍的方便旗船?！吨腥A人民共和國治安管理處罰法》（簡稱《治安管理處罰法》）第4條是關于該法適用范圍的內容，其中第1款規(guī)定：“在中華人民共和國領域內發(fā)生的違反治安管理行為，除法律有特別規(guī)定的外，適用本法?！钡?款又規(guī)定：“在中華人民共和國船舶和航空器內發(fā)生的違反治安管理行為，除法律有特別規(guī)定的外，適用本法?！薄吨腥A人民共和國刑法》（簡稱《刑法》）第6條也有基本相同的規(guī)定。通常認為懸掛本國國旗的船舶和航空器屬于本國領土的延伸，無論此類交通工具航行或停放于何處，對于其中發(fā)生的犯罪均適用船旗國法律，此即作為屬地管轄原則補充的旗國主義。《治安管理處罰法》針對治安事件顯然沿用了《刑法》確立的旗國主義。具體而言，船舶登記國因國籍紐帶與該國的船舶保持著固定的、利害與共的法律關系，而船舶上的臨時單位在駛越外國領海時，又相對獨立于駛經國，從而構成了登記國管轄具有域外效力的根據(jù)。

此時產生的疑問在于：如果外國籍郵輪在中國領域內航行或者停泊期問，船上發(fā)生旅客斗毆等治安事件，中國公安機關是否具有管轄權？如果繼續(xù)遵循旗國管轄原則，又是否限制了中國的屬地管轄？目前的實際操作之中，公安機關通常僅能針對涉嫌觸犯《刑法》且刑罰可能為三年以上有期徒刑的情形擁有無障礙的執(zhí)法權限。然而，海洋存在著公海、領海等不同的區(qū)域劃分，沿海國對其領海上船舶及其航行秩序的維護能力顯然與公海不盡相同。旗國管轄的重要性、內容等方面也因船舶所處的位置變化而有所差異，船舶在他國領海期間應當受到沿海國法律的限制。質言之，旗國管轄原則的效力范圍僅限于位于公?；蛘邿o害通過他國領海的船舶，至于處于他國港口、內水的船舶，應由沿海國進行屬地管轄，船旗國此時并無優(yōu)先管轄權。隨著21世紀海上絲綢之路郵輪旅游合作的不斷推進，可以預見更多沿路國家的郵輪將會選擇中國港口作為訪問港，此種管轄權問題也將更加突出。因此，建議盡快通過司法解釋等途徑，明確《治安管理處罰法》第4條乃至《刑法》第6條“中華人民共和國領域內”的含義，也即是否包括位于中國領域內的船舶或航空器，以此明確中國公安機關對于郵輪治安事件的管轄權。

2.市場秩序管理

關于郵輪市場秩序的管理，盡管中國“航運法”由于諸種原因遲遲未能出臺，但《國際海運條例》《國內水路運輸管理條例》實質上發(fā)揮著航運經濟法的作用。現(xiàn)行《國際海運條例》關于海上旅客運輸?shù)囊?guī)定很少，更遑論郵輪旅游運輸?shù)膶ｉT規(guī)定。交通運輸部目前已在進行《國際海運條例》修改的相關工作和研究計劃，重點之一便是加強對于國際海上旅客運輸、特別是郵輪運輸?shù)墓芾怼＞唧w而言，《國際海運條例》對于郵輪旅游的處理應當著重關注以下四個方面：第一，明確界定“國際海上旅客運輸”“郵輪運輸”等基本概念;第二，規(guī)定郵輪企業(yè)和航線開立的準入條件，對于多點掛靠、無目的地的公海航線進行界定和規(guī)范，以及郵輪運輸方面的沿海運輸權;第三，增設郵輪市場行為監(jiān)管的相關規(guī)則，包括信息統(tǒng)計和市場監(jiān)測規(guī)則、郵輪強制保險制度、實名制客票系統(tǒng)、反恐和安保機制等;第四，明確中央和地方關于郵輪運輸管理的事權劃分。

四、推進郵輪旅游糾紛多元化解決

從目前中國郵輪旅游糾紛解決的實踐情況來看，旅客與郵輪公司、旅行社等經營者之間的糾紛許多采用訴訟方式解決，雖然時有通過調解處理，但總體而言涉及仲裁、和解等訴訟以外的糾紛解決方式較少。但是，受到法院受案數(shù)量逐年攀升、專門法律規(guī)則缺失等因素的影響，目前通過訴訟解決郵輪旅游糾紛的效果并不非常理想。首先，糾紛解決往往耗時較長。最為典型的便是上文已經提及的藍寶石公主號案：該案自原告2015年12月22日遞交起訴狀以來，經過兩次管轄權異議、歷時超過八百天、跨越四個年度，直至2018年4月26日法院方才作出一審判決。同時，目前法院處理郵輪旅游糾紛案件的管轄劃分、適用法律并不完全統(tǒng)一。例如，同是旅客因船上積水而滑倒受傷的情形，既有地方法院受理的情況，也有海事法院判決的案例，管轄標準尚不明朗;再如，旅客在船上因運輸以外的事項遭受人身損害，藍寶石公主號案適用的是《1974年海上旅客及其行李運輸雅典公約》等海事法律，而上海海事法院一審、上海市高級人民法院二審的蔣某萍訴皇家加勒比RCL游輪有限公司等海上人身損害責任糾紛一案，適用的則是《旅游法》《中華人民共和國侵權責任法》而非海事法律。

隨著21世紀海上絲綢之路郵輪旅游合作不斷推進，越來越多的外國旅客將會參加中國母港的郵輪旅游，此類當事人恐怕難以適應曠日持久且裁判標準不盡統(tǒng)一的訴訟程序。此時似乎應由非訴訟程序更多發(fā)揮作用?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》已于2016年出臺，其中明確提出建設功能完備、形式多樣、運行規(guī)范的訴調對接平臺，暢通糾紛解決渠道，引導當事人選擇適當?shù)募m紛解決方式。多元化糾紛解決機制的建立，有利于在發(fā)揮司法的引領和保障作用的同時，積極整合社會力量，實現(xiàn)訴訟與非訴訟的有機銜接、相互協(xié)調，提供高效、便捷、低成本的糾紛解決方式。而且，非訴訟程序具有程序快捷的優(yōu)勢，同時并不強求剛性適用法律，而是依循糾紛解決基準的“非法律化”，恰好可在一定程度上克服訴訟存在的弊端，尤其是郵輪旅游專門法規(guī)缺失的客觀現(xiàn)狀?！渡虾Ｊ朽]輪旅游經營規(guī)范》第18條第4款也規(guī)定了多種旅客可以尋求解決郵輪旅游糾紛的途徑：“旅游者可以通過以下途徑解決：與郵輪公司、旅行社和國際船舶代理企業(yè)協(xié)商;向消費者協(xié)會、市旅游質量監(jiān)督所投訴;向交通、旅游、市場監(jiān)督等行政管理部門投訴;合同中約定有仲裁條款或者事后達成書面仲裁協(xié)議的，申請仲裁機構仲裁;向人民法院提起訴訟。”

2012年修正的《中華人民共和國民事訴訟法》確立了先行調解制度。上海也于2013年12月建立了旅游糾紛訴調對接工作機制，安徽等地此后也陸續(xù)產生了類似的糾紛解決機制。根據(jù)上海市高級人民法院與上海市旅游局協(xié)商簽訂的《關于建立旅游糾紛訴調對接工作機制的會議紀要》，旅游糾紛遵循“調解優(yōu)先”的原則，引導和鼓勵當事人選擇調解方式解決爭議;法院受理的涉及旅游糾紛案件，可以經當事人同意后委托、委派旅游質檢機構進行調解，也可邀請旅游局推薦的專家、專業(yè)人員共同參與調解或者提供專業(yè)意見;條件成熟時還可設立旅游糾紛審判專項合議庭、旅游糾紛巡回審判點、旅游糾紛調解工作室。但是，從包括旅游糾紛訴調對接在內的訴調對接工作的整體進展來看，目前仍然存在制度定位不明晰、功能承載相沖突、作用場域相混同、實施細則不完善等問題，一些法院甚至已經撤銷了原本單獨設立的訴調對接中心或類似部門。雖然訴訟案件的劇增和司法資源短缺的矛盾，激發(fā)了法院推動訴調對接機制的客觀需求，但受到訴調對接部門人力配置困難、經費保障不足等主客觀因素的影響與制約，實際上不僅無法保證多數(shù)案件在訴前能夠調解成功，而且訴調對接機制很大程度上異化為法院調節(jié)收案數(shù)量的“閥門”，本應具有的調解、服務審判功能均未得到充分發(fā)揮，甚或降低了當事人對于司法的體驗感和獲得感。

值得注意的是，目前上海地區(qū)郵輪旅游使用的合同文本，約定的糾紛解決方式多是仲裁而非訴訟。例如，《上海市郵輪旅游合同示范文本（2015版）》第11條規(guī)定雙方發(fā)生爭議可以提請上海仲裁委員會仲裁;皇家加勒比國際游輪《乘客票據(jù)合同》第10條也規(guī)定人身損害以外的爭議均應提請中國國際經濟貿易仲裁委員會仲裁。但是，實踐中郵輪旅游糾紛乃至各類旅游糾紛通過仲裁解決的情形卻并不多見，旅行社在與旅客簽訂郵輪旅游服務合同時往往也會直接刪去示范文本的仲裁條款。個中原因可能在于人們仍將仲裁定位為商事爭議的解決方式，而且通常認為仲裁具有的靈活性、保密性、快捷性、經濟性等特點對于當事人的吸引力并不明顯：仲裁的靈活性、快捷性顯然不如調解、和解等替代性糾紛解決方式，而郵輪旅游糾紛當事人對于保密性的要求往往不高。至于經濟性方面，上海仲裁委員會案件受理費和處理費的最低標準分別是100元和3000元，合計為3100元，而絕大多數(shù)法院判決的郵輪旅游糾紛案例的案件受理費不足1000元，明顯低于仲裁費用;即使對于旅客人身損害較為嚴重的案件，比如藍寶石公主號案的案件受理費為22 800元，而法院判決郵輪公司向旅客支付的各類賠償費用合計為2 906 432.06元，以此通過上海仲裁委員會仲裁費速算系統(tǒng)計算得出的仲裁費為47 307元，超過訴訟途徑案件受理費的2倍;如果按照旅客起訴時主張的賠償金額4 031 475.26元計算，仲裁費更是高達57 432元?？梢娭辽賹τ卩]輪旅游糾紛而言，仲裁的經濟性特征不僅并不凸顯，而且所需費用支出明顯高于訴訟途徑。因此，仲裁恐怕難以成為郵輪旅游糾紛解決的理想途徑。21世紀海上絲綢之路郵輪旅游合作背景下的多元化糾紛解決，應當更多關注調解等方式，特別是切實貫徹訴調對接機制的功能，發(fā)揮調解具有的便利性、常識化、低廉、快速及時、非對抗性、靈活性等特殊的程序利益，促進郵輪旅游糾紛更為高效、專業(yè)、妥善地解決。

五、結語

21世紀海上絲綢之路郵輪旅游合作的法制保障應當著重關注以下四個方面：第一，放開外資郵輪公司經營出境旅游的市場準入，拓寬船票銷售渠道，促進中國郵輪市場經營模式逐漸與國際通行模式接軌;第二，健全郵輪船票規(guī)則，審慎考量上海試點郵輪船票制度的經驗與不足，著重關注船票條款的審核與公示，保護旅客合法權益;第三，完善郵輪旅游相關法律制度，通過《海商法》修改創(chuàng)設郵輪旅游的特別規(guī)則，明確公安機關對于船上治安事件的管轄權，修改《國際海運條例》加強對于郵輪旅游運輸?shù)墓芾?第四，推進郵輪旅游糾紛多元化解決，充分發(fā)揮調解以及訴調對接機制的積極作用。此外，還要對于沿路國家的郵輪相關法律具有充分了解，但目前中國在此方面的研究仍付闕如。中華全國律師協(xié)會組織編寫《“一帶一路”沿線國家法律環(huán)境國別報告》涉及的旅游、航運法律較少，而以投資、貿易、勞動、知識產權、環(huán)境保護、爭議解決等方面的法律為主。所謂“知己知彼，百戰(zhàn)不殆”，中國應當加強對于沿路國家郵輪相關法律的系統(tǒng)研究。