我國參與國際海底區(qū)域礦產(chǎn)資源開發(fā)的進(jìn)展、不足及應(yīng)對策略

曾鳳偉

摘要：陸上礦產(chǎn)資源的不斷耗盡以及深海礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)技術(shù)的進(jìn)步，引發(fā)各國對國家海底區(qū)域礦產(chǎn)資源的激烈爭奪，各國紛紛通過積極參與國際規(guī)則制定、制定國內(nèi)政策和法律以及加強(qiáng)國內(nèi)研究等各種方式，試圖在這場競爭中取得戰(zhàn)略性優(yōu)勢。近年來，中國積極參與國際海底區(qū)域礦產(chǎn)資源開發(fā)活動，但在參與的過程中還存在很多不足。本文擬從國內(nèi)視角，全面梳理我國參與國際海底礦產(chǎn)資源開發(fā)取得的進(jìn)展，總結(jié)目前我國在參與國際海底區(qū)域礦產(chǎn)資源開發(fā)活動中的不足，在此基礎(chǔ)上從戰(zhàn)略、法律、科技三個角度提出應(yīng)對策略，擬為國家參與國際海底區(qū)域礦產(chǎn)資源開發(fā)政策提供理論支撐。

關(guān)鍵詞：國際海底區(qū)域;技術(shù);法律;戰(zhàn)略

中圖分類號：G210.7 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：190416809

1引言

隨著陸上礦產(chǎn)資源的日漸消耗，對“區(qū)域”資源的勘探開發(fā)利用成為各國競爭的焦點(diǎn)，各國都想通過提高自身能力，保障應(yīng)有的和爭取更多的海洋權(quán)益。近年來，中國也逐漸將目光投向遠(yuǎn)洋，積極參與有關(guān)“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)的活動中。

1.我國參與國際海底區(qū)域礦產(chǎn)資源開發(fā)的現(xiàn)狀

1.1國際海底區(qū)域礦區(qū)勘探成果豐碩

目前，國際海底管理局已經(jīng)同29名承包者簽訂了15年國際海底多金屬結(jié)核、多金屬硫化物和富鈷鐵錳結(jié)殼勘探合同，其中包括17份多金屬結(jié)核勘探合同，7份多金屬硫化物勘探合同以及5份富鈷鐵錳結(jié)殼勘探合同。2001年我國簽訂了第一份多金屬結(jié)核勘探合同，2011年我國簽訂第一份多金屬硫化物勘探合同，2014年我國簽訂了第一份富鈷鐵錳結(jié)殼勘探合同，成為第一個與國際海底管理局簽訂3種類型海底礦產(chǎn)資源勘探合同國家。2017年5月12日與國際海底管理局簽訂為期15年的勘探合同，我國成為第一個與擁有四塊礦區(qū)的國家，而目前與國際海底管理局簽訂3種類型海底礦產(chǎn)資源勘探合同有俄羅斯和韓國。簽訂了這三類合同之后，根據(jù)管理局目前制定的三個勘探規(guī)章，我國將在國際海底區(qū)域獲得相應(yīng)面積具有專屬勘探權(quán)和商業(yè)開采優(yōu)先權(quán)的礦區(qū)。這是我國后續(xù)能否參與“區(qū)域”礦產(chǎn)資源的開發(fā)的前提條件。

1.2深海技術(shù)取得突破性進(jìn)展

勘探技術(shù)方面：首先，取得突破性進(jìn)展的深海運(yùn)載設(shè)備就是“蛟龍”號潛水艇，該設(shè)備的研究開始于2002年，至今已經(jīng)第16年，其從最開始1000米級別的下潛試驗(yàn)，在2012年創(chuàng)造了7062米的同類載人潛水器的最大下潛紀(jì)錄。其次，還有“深海勇士”號潛水器，“深海勇士”是我國繼“蛟龍”號之后第二臺深海載人潛水器，其國產(chǎn)化率達(dá)到95%。再次，“天涯”號著陸器，該著陸器于2016年搭載“探索一號”完成了首次深?？瓶?，突破了海底一萬米的禁區(qū)，這無疑都為我們參與國際海底資源開發(fā)提供了很好的技術(shù)支持。最后是“海斗”號全海深無人潛水器，2017年，該設(shè)備最大下潛深度達(dá)10888米，創(chuàng)造了我國水下機(jī)器人最大下潛及作業(yè)深度的新紀(jì)錄。開采技術(shù)方面：首先是海底礦物的輸送系統(tǒng)，2016年6月，中國五礦集團(tuán)公司所屬長沙礦冶研究院承擔(dān)的“國家863計劃項(xiàng)目”，在南中國海某海域成功進(jìn)行“深海揚(yáng)礦泵管輸送系統(tǒng)”海上試驗(yàn)，并通過專家組驗(yàn)收。其次是對于輸送到水面的海底礦物進(jìn)行裝載和簡單加工的水面支持系統(tǒng)，如由福建省馬尾造船股份有限公司承建的全球首制MW301-1#227米深海采礦船，該船配置有全球首制的各類采礦系統(tǒng)，具備于2500米深海區(qū)域采礦作業(yè)的能力，可持續(xù)海上定位作業(yè)長達(dá)5年。

1.3深?？瓶汲晒S碩

從2005年“大洋一號”開始第一次環(huán)球科學(xué)考察，至今，中國大洋科考第49航次已經(jīng)啟動。調(diào)查的區(qū)域除了北冰洋之外，遍布大西洋、太平洋和印度洋三大洋;調(diào)查的內(nèi)容不僅僅包括國際海底區(qū)域中的三類礦產(chǎn)資源，還包括其他生物資源。此外，調(diào)查勘探活動中還有一個重要內(nèi)容就是在開采試行之前做好環(huán)境評價;調(diào)查的隊(duì)伍也增加了新的組織，即中科院深淵科考隊(duì)，這是專門針對深海的一個科考隊(duì)。調(diào)查中的深海技術(shù)設(shè)備也不斷升級，這也為科考取得重大成果提供了更好的條件。

1.4國內(nèi)法律規(guī)范逐漸完善

《中華人民共和國深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》（以下簡稱《深海法》）于2016年5月1日正式實(shí)施，是我國首部關(guān)于“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)的法律?！渡詈７ā反_立了我國對國際海底區(qū)域資源勘探開發(fā)活動的許可制度、環(huán)境保護(hù)制度、科技發(fā)展與資源調(diào)查等制度，并對于違反法律規(guī)定的主體規(guī)定了法律責(zé)任，以確保法律的有效實(shí)施。從國際角度，是擔(dān)保國履行擔(dān)保責(zé)任的一個方面;從國內(nèi)角度，深海立法不僅有利于深海礦產(chǎn)資源探勘開發(fā)承包者在工作時有法可依，在需要救濟(jì)時有法可循，而且深海立法還有利于國內(nèi)的資源整合，技術(shù)的共享。

此外，2018年1月3日，為了《深海法》更好的實(shí)施，海洋局印發(fā)了兩套配套規(guī)范性文件，分別為《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)資料管理暫行辦法》與《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)樣品管理暫行辦法》，該兩項(xiàng)規(guī)范性文件對《深海法》中有關(guān)資料和樣品匯交制度做了細(xì)化，增加了該項(xiàng)法律規(guī)定的可操作性。

2.我國參與國際海底礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)面臨的不足

2.1深海采礦技術(shù)相對滯后

與發(fā)達(dá)國家相比，雖然我國正在快速發(fā)展，但是仍存在差距。國際上大規(guī)模的深海固體礦產(chǎn)資源開采技術(shù)研究始于20世紀(jì)50年代末對多金屬結(jié)核開采技術(shù)的研究。例如日本從60年代就著手研究深海多金屬結(jié)核的開采技術(shù)，而中國則起步較晚。

至于目前中國本身的深海海底礦產(chǎn)資源開采技術(shù)水平也無法滿足實(shí)際開采的需求，比如在海底礦產(chǎn)資源采集方面，由于富鈷結(jié)殼在海底存在的形式很特別，目前的海底礦物采集設(shè)備還無法有效地將礦物質(zhì)與其他巖石有效剝離。這一點(diǎn)既是國際上仍然面臨的技術(shù)困境，也是我國存在的不足。此外，海底采礦車行走技術(shù)也是國際海底區(qū)域礦產(chǎn)資源開采的技術(shù)難題，由于海底摩擦力小，就連陸地上常用的履帶式采礦車也很難滿足水底移動的需求?？傮w而言，目前不存在成套的國際海底區(qū)域礦產(chǎn)資源開采系統(tǒng)，無法對可能產(chǎn)生的環(huán)境問題，甚至是成本問題進(jìn)行評估。成本的難以評估也使得對本就波動的礦產(chǎn)資源供求市場進(jìn)行需求預(yù)測。

2.2國內(nèi)相關(guān)法律體系還不夠完善

相較于技術(shù)發(fā)達(dá)的西方國家而言，我國深海立法較晚，相關(guān)的法律體系還沒有完善。從立法時間上，美國、法國、英國、日本四個發(fā)達(dá)國家早在上個世紀(jì)80年代就完成了立法，例如美國早在1980年就制定了《深海硬礦物資源法》。這一點(diǎn)說明我國在這方面經(jīng)驗(yàn)不足，認(rèn)識不夠，這也使得我國《深海法》遲遲不能出臺。從內(nèi)容上看，《深海法》一共只有29個條文，內(nèi)容不可能規(guī)定的那么詳細(xì)，目前缺乏一定的操作性。雖然海洋局已經(jīng)印發(fā)了兩套配套實(shí)施的規(guī)范性文件，但是仍有很多規(guī)定需要明確。例如在審批程序和許可方面，《深海法》第七條只規(guī)定了由國家海洋主管部門進(jìn)行審批，較為模糊。而對于有些規(guī)定，則需要做好與現(xiàn)有法律銜接，例如法律責(zé)任方面，《深海法》第六章作出了相應(yīng)規(guī)定，但是規(guī)定中主要是關(guān)于行政處罰的，關(guān)于刑事責(zé)任的追究則較為模糊。

2.3國家深海開發(fā)重視不足

雖然近年來我國目光逐步由陸地向海洋延伸，但是對于深海的開發(fā)利用還是投入不足，多圍繞南海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)作業(yè)。從今年以及往年的兩會召開情況來看，雖然把建設(shè)海洋強(qiáng)國作為戰(zhàn)略目標(biāo)之一，但是目光主要還是集中在近海以及與周邊國家的一些爭端海域，而對深海海底資源的勘探開發(fā)卻沒有給予足夠的重視。

此外，我國在參與國際海底礦產(chǎn)資源開發(fā)方面還存在其他不足，比如海洋科學(xué)研究不足。從現(xiàn)有的研究來看，目前關(guān)于國際海底區(qū)域礦產(chǎn)資源開發(fā)的成體系的研究是很缺乏的，包括對于國外相關(guān)立法的梳理以及比較研究是沒有很深入的，僅是從年份以及部分內(nèi)容進(jìn)行對比研究，研究水平仍相對較低，這樣不利于我國參與國際海底區(qū)域礦產(chǎn)資源的開發(fā)和管理工作。

3.我國參與國際海底區(qū)域礦產(chǎn)資源開發(fā)的應(yīng)對策略

3.1發(fā)展深海戰(zhàn)略

自《公約》確立各種海洋法律制度之后，各國之間開始了一場新的海洋領(lǐng)土主權(quán)爭奪和海洋權(quán)益維護(hù)戰(zhàn)爭，各國主要爭議的焦點(diǎn)集中在島嶼主權(quán)的歸屬、海域和大陸架的劃界以及管轄海域內(nèi)資源的分配問題。鑒于《公約》規(guī)定“區(qū)域”及其資源是人類的共同繼承財產(chǎn)，但是這一規(guī)定只是賦予每個國家擁有均等的獲得“區(qū)域”內(nèi)資源的權(quán)利，但并不是賦予每一個國家的均等的資源，是否能分享到“區(qū)域”內(nèi)的資源除了取決于國際海底資源分配的相關(guān)制度，更重要的是取決于各國實(shí)現(xiàn)權(quán)利的能力。而根據(jù)中國工業(yè)化進(jìn)程中資源的消耗量和國內(nèi)資源存儲量來看，國內(nèi)的資源是無法滿足發(fā)展需求的，因此，積極參與國際海底區(qū)域礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)十分重要。我國應(yīng)該重視遠(yuǎn)洋的發(fā)展，確立深海開發(fā)戰(zhàn)略，而不能僅僅注重開發(fā)利用近海的資源。國家管轄范圍內(nèi)的資源，我們無需競爭，而國際海底區(qū)域以及公海的資源是國際大市場中的資源，誰有能力誰就有權(quán)利獲取更多的資源，享有更多的利益。

3.2完善相關(guān)法律體系

2016年《深海法》的頒布實(shí)施是我國在參與國際海底資源勘探開發(fā)活動方面取得的一種進(jìn)步，但是相較于西方發(fā)達(dá)國家，我們的立法實(shí)踐較晚，法律體系還不夠完善。因此，為了《深海法》的有效實(shí)施，我國應(yīng)該加緊調(diào)研，確定具體行政制度。目前我國原海洋局已經(jīng)出臺了有關(guān)資料樣品匯交及申請使用制度，但是有關(guān)“區(qū)域”資源勘探開發(fā)的行政許可制度、環(huán)境調(diào)查評估制度以及其他制度等，都亟需相應(yīng)的可操作性的制度加以明確。此外，除了以《深海法》為核心的法律體系需要配置制度完善之外，其實(shí)與其他法律的有效銜接以及制度的合理性或者可適用性可能仍需進(jìn)一步加強(qiáng)調(diào)研和對比研究。例如在在法律責(zé)任方面，德國規(guī)定最為詳細(xì)，不但區(qū)分了行政責(zé)任與刑事責(zé)任，并且在刑罰種類方面設(shè)置了罰金、有期徒刑等。

3.3加強(qiáng)海洋科學(xué)研究

從目前的研究來看，關(guān)于國際海底或者深海海底或者國際海底區(qū)域方面的書籍是相當(dāng)少的。這說明相關(guān)的理論研究以及實(shí)踐總結(jié)很少，缺乏對國外的深海資源勘探開發(fā)現(xiàn)狀的總體了解，相關(guān)法律制度也缺乏系統(tǒng)的梳理，因此我建議國家鼓勵在這方面的研究，以便在這方面更好的提高理論知識。不管在技術(shù)方面還是科學(xué)考察成果方面、法律制度建設(shè)、戰(zhàn)略選擇層面的研究都是我們目前需要重點(diǎn)學(xué)習(xí)和研究的。

此外，我國應(yīng)積極參與國際海底開采規(guī)章的制定，提高中國的話語權(quán)。只有積極參與規(guī)則的制定，才有可能在最后的規(guī)則中體現(xiàn)出參與者的意志。加強(qiáng)國際合作。脫離國際軌跡，也就會離國際大舞臺越來越遠(yuǎn)。因此建議我國相關(guān)參與者注意與世界接軌，加快我國在“區(qū)域”開發(fā)的步伐，實(shí)現(xiàn)建設(shè)海洋強(qiáng)國的目標(biāo)