拆的明明是違法建筑為什么反而違法了？

胡珊

安徽省×市×區(qū)的城管局拆除了一幢已存在8年之久的違法建筑。在強拆前，城管局依法告知了違法建設(shè)者聽證、陳述、申辯的權(quán)利，也履行了強拆中的必要程序。但因為這幢違法建筑還存在一名實際使用人，強拆后城管局被實際使用人告上法庭。近日，這一強拆行為被最高人民法院認定為違法。

在強制拆遷過程中，違法建設(shè)者與實際使用人不一致的情況常常遇到，由于我國的規(guī)劃法處罰針對的一般都是違法建設(shè)者，因此執(zhí)法部門在執(zhí)法過程中容易忽視實際居住人的正當權(quán)益。最高院判決的這起案件是一個提醒。

案例

2006年底，安徽省×市×區(qū)×社區(qū)來了一名房產(chǎn)開發(fā)商，她以12萬元的價格，從一批居民手中購買了一塊溝塘，并與該社區(qū)書記羅某共同開發(fā)了3幢房子。每幢房子4層，一共2000多平方米。

房子建好后，有一部分出售給了個人，安徽市民劉某正是其中之一。2008年，他與該“開發(fā)商”簽訂了買賣合同，并對房子進行了裝修，隨后住了近6年。

但這些房子建造前并沒有拿到規(guī)劃部門的規(guī)劃許可證，因此，劉某并未取得房產(chǎn)證，他并非房子法律意義上的所有者。

2016年，這些房子被人舉報違法，所在地街道向當?shù)氐某墙ㄖ笓]部申請查處。區(qū)城管局經(jīng)過立案詢問、現(xiàn)場勘驗檢查，并請該區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、該市城鄉(xiāng)規(guī)劃局協(xié)助調(diào)查，認定這幾幢房子屬于違法建設(shè)。

根據(jù)我國城市規(guī)劃法，未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者違反建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設(shè)的處罰對象是違法建設(shè)的建設(shè)者。因此，在履行告知聽證、處罰前告知等程序后，區(qū)城管局于2016年7月向當時的建造者之一羅某下達了處罰決定書，限其5日內(nèi)自行拆除完畢，但羅某逾期沒有履行。

同年8月，在履行了公告、催告程序后，經(jīng)向區(qū)政府請示，區(qū)城管局對羅某下達強制拆除決定書，決定8月13日起組織強制拆除。同年9月，區(qū)城管局對涉案房屋實施了拆除。

房子被拆除后，劉某認為他購買了房屋，是該房屋的所有權(quán)人，強拆行為侵犯了其合法權(quán)益，遂訴至法院，要求區(qū)政府、區(qū)城管局以及街道辦事處恢復房屋，賠償他屋內(nèi)的物品損失。

此案在安徽省×市中院以及安徽省高院一審、二審時，兩級法院都駁回了劉某的訴訟請求。但去年劉某又向最高院申請了再審，再審的爭議焦點是劉某對拆掉的房子有沒有法律上的利害關(guān)系以及強拆行為是否合法等，前者也是具體實踐工作中困擾執(zhí)法部門的問題。

最高院最終裁定，雖然規(guī)劃法針對違法建筑的處罰對象是建設(shè)者，但強拆行為對劉某的權(quán)益產(chǎn)生直接影響，因此劉某對強拆的房子有法律意義上的利害關(guān)系。拆遷單位在強制拆除違法建筑過程中沒有保障實際居住人的正當權(quán)益，因此程序違法。這個案子最終被最高院指令安徽省高院再審。

說法

關(guān)于違法建筑的實際使用人是否有權(quán)利對強制拆除行為提起行政訴訟，實踐中一種觀點認為，由于被拆除的是違法建筑，實際使用人的所有權(quán)、租賃權(quán)等不受法律保護，行政訴訟法司法解釋所述的利害關(guān)系人指的是受法律保護的利害關(guān)系人，所以實際使用人不能針對該強拆行為提起行政訴訟。實際使用人的損失，可通過向建造者或是轉(zhuǎn)讓的上家提起違約訴訟的方式實現(xiàn)。

但從這個案子我們可以看出，最高院認為，行政訴訟法上的利害關(guān)系最直接的表現(xiàn)為，當事人的權(quán)利義務因被訴行政行為的實施發(fā)生了改變，受到了實際的影響。強拆行為針對的是實際使用人正在居住的房屋，強拆房屋的后果導致實際使用人喪失了對該房屋的居住和使用利益，那么實際使用人與強拆行為之間就存在法律上的利害關(guān)系。

因此，行政機關(guān)在處理違法建筑的法律關(guān)系中，應當針對不同情況進行相應的處置，主要分為兩種情況：一是對于正在進行建設(shè)的違法建筑，可對違法建設(shè)者予以處罰。二是對于違法建筑已經(jīng)建成多年并已出售的情況，由于行政機關(guān)實施強制拆除時已經(jīng)產(chǎn)生了新的權(quán)利人，即除違法建筑的建設(shè)者外還有違法建筑的實際居住、使用人。因此，行政機關(guān)對于違法建筑采取強制拆除的處理方式實際上直接影響的是購買該違法建筑并居住使用的利害關(guān)系人，對違法建筑原建設(shè)者的影響可能已經(jīng)微乎其微了。在此情況下，行政機關(guān)在做出對違法建筑的處理時，必須考慮到直接受到該行政處理行為實際影響的利害關(guān)系人的正當權(quán)益，包括對涉及該房屋相關(guān)處理決定的知情權(quán)、陳述權(quán)和申辯權(quán)等，這是行政法賦予的。

至于實際使用人能否就強拆行為造成的財產(chǎn)損失獲得賠償，這點應該是沒有疑義的。是否因強制拆除行為造成財產(chǎn)損失與實際使用人是否持有房屋所有權(quán)證并無直接關(guān)系。而且如果雙方對物品的賠償存在爭議，那舉證責任主要在行政機關(guān)。這也提醒了執(zhí)法機關(guān)在執(zhí)行強制拆除過程中，應當通知當事人清理有關(guān)物品，當事人拒不清理的，應當制作財物清單并由當事人簽字確認。當事人不簽字的，可以由違法建筑所在地居民委員會、村民委員會確認。實施強制拆除的行政機關(guān)應當將財物運送到指定場所，交還當事人，當事人拒絕接收的，依法辦理提存。實施強制拆除的過程還應當制作筆錄并攝制錄像?！?/p>