違法建筑行政處罰中的相對人如何認(rèn)定

張趁心

案情簡介

張某系甲行政村村民，其姑父王某在乙村有自留地200平方米，因?yàn)榭h城規(guī)劃開發(fā)道路拓寬，其姑父王某在乙村自留地緊臨公路。張某認(rèn)為其姑父王某自留地有商業(yè)價值，便同其姑父王某商量使用土地建飯店，王某由于不愿意再投資建房，要求由張某墊資建房屋三間，建房費(fèi)用抵租賃費(fèi)5年，張某同意此意見。2019年2月，張某建房屋時被群眾舉報(bào)，某縣自然資源局經(jīng)調(diào)查后認(rèn)為：自留地雖然是王某的，但房子卻是張某負(fù)責(zé)建的，用于張某以后經(jīng)營飯店，占地行為明顯，事實(shí)清楚，屬于違法占地行為。某縣自然資源局制作并向張某送達(dá)了《行政處罰決定書》，張某不服，向某縣人民政府申請行政復(fù)議。

申請復(fù)議人張某認(rèn)為：該處罰決定認(rèn)定的行政處罰相對人錯誤，王某是實(shí)際的土地使用權(quán)人，自己則是受王某委托修建房屋的，建好后房子屬于王某的固定資產(chǎn)，所需費(fèi)用也是在王某今后租賃費(fèi)中扣除的，行政處罰相對人應(yīng)為王某。

某縣自然資源局認(rèn)為，張某是違法占地建設(shè)的直接實(shí)施者，張某也就是實(shí)際的占地人，且建好后由張某開飯店用。本案行政處罰決定事實(shí)清楚，程序合法，請求予以維持。

處理結(jié)果

某縣人民政府接受復(fù)議后查明，張某雖然是該房屋的建設(shè)人，但是受其姑父王某委托建設(shè)的，土地及房屋產(chǎn)權(quán)仍然屬于王某。因此，某縣人民政府認(rèn)為，某縣自然資源局對張某作出的行政處罰決定認(rèn)定的被處罰主體錯誤，遂作出撤銷該行政處罰決定的復(fù)議決定，并責(zé)令某縣國土資源局在60日內(nèi)重新作出具體行政行為。

那么本案違法建筑行政處罰中的行政處罰相對人認(rèn)定是否正確呢？

分歧意見

第一種意見認(rèn)為，王某雖然是土地的使用權(quán)人，但是違法占地建設(shè)的行為是張某直接實(shí)施的，張某就是實(shí)際的占地人，且建好后由張某開飯店用，應(yīng)將張某作為本案行政處罰相對人。

第二種意見認(rèn)為，張某雖然實(shí)施了房屋建設(shè)行為，但并非土地使用權(quán)人，且本案中有詢問筆錄等證據(jù)證明，張某其受姑父委托而實(shí)施上述建設(shè)行為，因此，張某的身份相當(dāng)于受雇的工人，王某要承擔(dān)建筑物的拆除整改責(zé)任，真正的行政處罰相對人應(yīng)為其姑父王某，而不能認(rèn)定為張某。

案件評析.

筆者同意第二種觀點(diǎn)。對該案例的關(guān)鍵問題是對“違法建設(shè)行為人和違法建筑所有人”準(zhǔn)確認(rèn)定問題：

一、當(dāng)前認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范。通過本案例暴露了違法建筑查處行政實(shí)踐中在相對人認(rèn)定上的混亂，導(dǎo)致認(rèn)定難的根源在于行政處罰法中相對人標(biāo)準(zhǔn)的單一與實(shí)際生活中違法建筑形態(tài)多元之間的復(fù)雜關(guān)系。執(zhí)法實(shí)踐中，有把“違法建設(shè)行為人”作為行政處罰相對人，也有把“違法建筑所有人”作為行政處罰相對人的現(xiàn)象發(fā)生。如本案例，縣自然資源部門所采用的一般處罰模式是將“違法建設(shè)行為人”即張某作為行政處罰相對人。而對“違法建筑所有人”王某沒有追究責(zé)。

二、應(yīng)準(zhǔn)確區(qū)分行為責(zé)任與狀態(tài)責(zé)任。行為責(zé)任與狀態(tài)責(zé)任有不同之處。行為責(zé)任以人為中心，具有很強(qiáng)的人身專屬性，往往因人的行為不當(dāng)而引起;狀態(tài)責(zé)任人則以物為中心。通常情況下行為引發(fā)狀態(tài)，甚至大部分情況下狀態(tài)責(zé)任人與行為責(zé)任人是同一個人，此時運(yùn)用違法建筑處罰的“一般模式”解決問題游刃有余。本案中，行為責(zé)任人和狀態(tài)責(zé)任人是分離的，行為責(zé)任人是張某。狀態(tài)責(zé)任人是王某。

三、應(yīng)以狀態(tài)責(zé)任人為處罰相對人。在對違法建筑行政相對人認(rèn)定時要區(qū)別不同情況：在一個違法行為中，當(dāng)行為責(zé)任人與狀態(tài)責(zé)任人為同一人時，可按“一般處罰模式”對行為責(zé)任人進(jìn)行處罰;當(dāng)行為責(zé)任人與狀態(tài)責(zé)任人不是同一人時，應(yīng)以狀態(tài)責(zé)任人為處罰相對人。

案件反思

行政處罰法設(shè)定的“一般處罰模式”指向?qū)π袨樨?zé)任人作出處罰，但是有時會面臨行為責(zé)任人與狀態(tài)責(zé)任人不是同一人的情況，但這一模式并不能應(yīng)對不是同一人時行政處罰相對人的認(rèn)定。因此筆者認(rèn)為，認(rèn)定違法建筑的行政處罰相對人應(yīng)分情況對待，當(dāng)行為責(zé)任人與狀態(tài)責(zé)任人同一人時，可按“一般處罰模式”對違法建設(shè)行為人進(jìn)行處罰;當(dāng)行為責(zé)任人與狀態(tài)責(zé)任人不是同一人時，原則上應(yīng)以狀態(tài)責(zé)任人為行政處罰相對人。（作者單位：西華縣自然資源局）