羅中豫
土地是農(nóng)村最基本的生產(chǎn)要素,土地制度是農(nóng)村最基本的經(jīng)濟(jì)制度。黨的十七屆三中全會(huì)提出了推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),黨的十八大以來,黨中央和國務(wù)院開啟了以“所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)”為核心的“三權(quán)分置”式的新一輪農(nóng)村土地制度改革,這項(xiàng)綜合改革引起了農(nóng)村土地經(jīng)營制度、經(jīng)營方式、經(jīng)營理念和經(jīng)營模式等多方面跟隨性的變化,農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)更是發(fā)展迅猛。當(dāng)前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積逐年增多,流轉(zhuǎn)形式日趨多樣,流轉(zhuǎn)主體專業(yè)化,流轉(zhuǎn)效益不斷顯現(xiàn)。那么,土地流轉(zhuǎn)過程中是否存在風(fēng)險(xiǎn),又如何應(yīng)對呢?
主要風(fēng)險(xiǎn)
1.手續(xù)不規(guī)范產(chǎn)生交易糾紛
一是流轉(zhuǎn)合同簽訂不規(guī)范。有些農(nóng)戶之間很少簽訂正式書面合同僅有口頭協(xié)議,導(dǎo)致土地租賃關(guān)系不明,土地糾紛問題頻繁發(fā)生,增加了農(nóng)村社會(huì)不穩(wěn)定因素。二是土地流轉(zhuǎn)交易市場建設(shè)滯后。少數(shù)縣市區(qū)沒有建立專門的縣級(jí)土地流轉(zhuǎn)交易有形市場,交易市場管理欠規(guī)范,交易程序不規(guī)范,甚至是民間行為,也沒有規(guī)范的資料檔案室,土地流轉(zhuǎn)資料保存不全,給土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定帶來隱患。
2.收益不穩(wěn)定帶來違約風(fēng)險(xiǎn)
一是流轉(zhuǎn)價(jià)格上升帶來收益保障風(fēng)險(xiǎn)。專家指出流轉(zhuǎn)價(jià)格超過1000元/畝,大多數(shù)地區(qū)種糧大戶將無利可圖,流出戶的租金也難以得到保障。二是一些工商資本對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)缺乏全面深入的了解,盲目跟風(fēng),出現(xiàn)經(jīng)營管理不善或虧損,導(dǎo)致流出農(nóng)戶收益無法保障。三是在經(jīng)濟(jì)下行的環(huán)境下,一旦承包人因資金鏈斷裂合同違約,農(nóng)戶利益得不到保障,容易誘發(fā)社會(huì)群體性事件發(fā)生。
3.分配不公平易導(dǎo)致階層分化
一方面,流轉(zhuǎn)大戶通過流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營,大力發(fā)展以高收益作物為主的高效多功能農(nóng)業(yè),快速走上致富的道路。而農(nóng)民流出土地后,一旦無法實(shí)現(xiàn)正常就業(yè),就將面臨失業(yè)和喪失生存保障的雙重風(fēng)險(xiǎn),出現(xiàn)因收入差距產(chǎn)生的農(nóng)村內(nèi)部階層分化現(xiàn)象,影響農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定。
4.監(jiān)管跟不上易造成“非糧”現(xiàn)象
由于農(nóng)村土地地域廣、村落分散等客觀因素影響,以及政府部門人力、財(cái)力、物力受限等原因,縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)很難對土地流轉(zhuǎn)實(shí)施全過程監(jiān)管,土地流轉(zhuǎn)后出現(xiàn)改變農(nóng)耕土地的使用用途,有的耕用地被挖成魚塘,或者種植林木,甚至搞非農(nóng)建設(shè),建企業(yè)廠房或者民用住宅,嚴(yán)重違反國家的土地流轉(zhuǎn)政策。
5.利益最大化容易引發(fā)主糧風(fēng)險(xiǎn)
在市場經(jīng)濟(jì)條件下,企業(yè)經(jīng)營的逐利性會(huì)影響國家的糧食安全。土地流轉(zhuǎn)后,如果片面追求種植高效益,會(huì)在一定程度上影響流入者種植水稻、小麥等主產(chǎn)糧的積極性,轉(zhuǎn)而從事水果蔬菜、苗木花卉等高收益經(jīng)濟(jì)作物種植,擠占種糧面積,導(dǎo)致主糧產(chǎn)量下降,影響國家糧食安全。
應(yīng)對思路
我國農(nóng)業(yè)進(jìn)入新的發(fā)展階段,落實(shí)國家“以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的政策,必然要在堅(jiān)持農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營制度和穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上,積極、有序地推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營。
1.四個(gè)“堅(jiān)持”
一是堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán),穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán),放活土地經(jīng)營權(quán),以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ),推進(jìn)家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等多種經(jīng)營方式共同發(fā)展。二是堅(jiān)持做到“三不變”,即不改變土地的農(nóng)業(yè)用途,不改變土地二輪承包期,不改變農(nóng)民承包權(quán)。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不得違背承保農(nóng)戶意愿、不得損害農(nóng)民權(quán)益、不得破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。三是堅(jiān)持經(jīng)營規(guī)模適度,既要注重提升土地經(jīng)營規(guī)模,又要防止土地過度集中,兼顧效率與公平,不斷提高勞動(dòng)生產(chǎn)率、土地產(chǎn)出率和資源利用率,確保農(nóng)地農(nóng)用,重點(diǎn)支持發(fā)展糧食規(guī)?;a(chǎn)。四是堅(jiān)持以改革為動(dòng)力,充分發(fā)揮農(nóng)民首創(chuàng)精神,鼓勵(lì)創(chuàng)新,支持基層先行先試,靠改革破解發(fā)展難題。
2.明晰土地產(chǎn)權(quán)
貫徹落實(shí)中辦、國辦《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》(中辦發(fā)〔2016〕67號(hào)),完善農(nóng)村土地承包管理體系,實(shí)現(xiàn)承包經(jīng)營權(quán)屬證書標(biāo)準(zhǔn)化、土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度化、土地承包管理信息化,努力夯實(shí)農(nóng)村土地承包關(guān)系。秉持“尊重歷史、面對現(xiàn)實(shí)、平等協(xié)商”的原則妥善解決承包地確權(quán)引發(fā)的糾紛。
3.完善服務(wù)體系
構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)。健全完善縣市區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級(jí)流轉(zhuǎn)服務(wù)與管理網(wǎng)絡(luò),探索建立統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)公開市場和信息平臺(tái),積極培育土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織,發(fā)揮各級(jí)土地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)的功能和作用,為土地流轉(zhuǎn)雙方提供信息發(fā)布、政策咨詢、價(jià)格指導(dǎo)、合同鑒證、糾紛協(xié)調(diào)等服務(wù),對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的各個(gè)步驟和程序進(jìn)行規(guī)范。
4.嚴(yán)格用途管制
按照“農(nóng)地農(nóng)用,產(chǎn)業(yè)集中”的原則,制定引導(dǎo)農(nóng)地向當(dāng)?shù)貎?yōu)勢產(chǎn)業(yè)流轉(zhuǎn)的規(guī)劃,避免土地資源浪費(fèi)和農(nóng)民利益受損現(xiàn)象發(fā)生。探索建立土地流轉(zhuǎn)監(jiān)控體系,切實(shí)保障土地流轉(zhuǎn)的實(shí)效性。
5.適度規(guī)模經(jīng)營
重點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)民以合作經(jīng)濟(jì)組織的形式,在不改變土地經(jīng)營權(quán)的同時(shí),促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營;引導(dǎo)規(guī)范各類經(jīng)濟(jì)組織通過“企業(yè)+合作組織+農(nóng)戶”等形式促進(jìn)土地合理流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營。使農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展與城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應(yīng),與農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和生產(chǎn)手段改進(jìn)程度相適應(yīng),與農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)水平提高相適應(yīng)。
促進(jìn)土地流轉(zhuǎn),實(shí)現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然趨勢,只有建立和完善土地流轉(zhuǎn)新機(jī)制,才能保證這項(xiàng)工作的順利開展,才能切實(shí)防范化解土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn),才能保障糧食安全、維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、維持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定,才能使土地流轉(zhuǎn)真正成為激活“三農(nóng)”工作的動(dòng)力源。(作者系甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院)