農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的“五條底線”

鄭維國

推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，必須適應(yīng)中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求，精準(zhǔn)落實(shí)中央《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》（以下簡稱中央《意見》），堅(jiān)守好法律政策“五條底線”，確保改革方向正確。

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)不動搖——領(lǐng)導(dǎo)底線

《憲法》規(guī)定“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”。《村民委員會組織法》規(guī)定“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”。具體到農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，中央《意見》明確把“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)”作為基本原則特別提出，要求必須堅(jiān)持農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位不動搖，圍繞鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)來謀劃和實(shí)施。

堅(jiān)持農(nóng)民集體所有制不動搖——所有制底線

《憲法》第六條明確規(guī)定“中華人民共和國的社會主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制”，確立了集體所有制在國家經(jīng)濟(jì)制度中的基礎(chǔ)地位。農(nóng)民集體所有制的核心是農(nóng)村土地的集體所有制?！稇椃ā贰锻恋毓芾矸ā访鞔_規(guī)定“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”。習(xí)近平總書記在2013年中央農(nóng)村工作會議上明確“堅(jiān)持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有”，并強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有是堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的‘魂’”，指明了集體所有制的制度底線。堅(jiān)持農(nóng)村集體所有制不動搖，不能把集體資產(chǎn)分光吃凈、一分了之。農(nóng)民通過改革獲得的集體資產(chǎn)股權(quán)或份額，是參與集體收益分配的依據(jù)，而不是分割集體資產(chǎn)的憑據(jù)，不能以改革之名把集體經(jīng)濟(jì)改少了、改沒了、改弱了。

堅(jiān)持農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變——承包關(guān)系底線

《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定“國家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定”，黨的十九大報(bào)告要求“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”。按照中央《意見》，這次集體產(chǎn)權(quán)制度改革股份量化的重點(diǎn)是集體經(jīng)營性資產(chǎn)，沒有硬性要求承包地參與改革。但對于集體資產(chǎn)空殼村來講，承包地是僅有的可利用的集體資源要素。一些空殼村采取了統(tǒng)一經(jīng)營農(nóng)民承包地的方式發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。這些村必須按照法律要求，尊重農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，不得隨意調(diào)整和改變土地承包關(guān)系，由集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)戶簽訂合同，依法流轉(zhuǎn)經(jīng)營。對統(tǒng)一經(jīng)營承包地的村組，可以在集體內(nèi)部設(shè)置承包地股，股權(quán)配置以確權(quán)登記的承包地為依據(jù)，所產(chǎn)生收益由承包農(nóng)戶單獨(dú)分配。

堅(jiān)持農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)不動搖——財(cái)產(chǎn)權(quán)益底線

中央《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》（中央〔2016〕28號）規(guī)定“完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)確權(quán)和保護(hù)制度，切實(shí)防止集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部少數(shù)人侵占、非法處置集體資產(chǎn)，防止外部資本侵吞，非法控制集體資產(chǎn)”。其關(guān)鍵在于建立農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)機(jī)制，重點(diǎn)做好以下四點(diǎn)。

一是規(guī)范股權(quán)設(shè)置。按照中央《意見》，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革只設(shè)置集體股和成員股。集體股設(shè)置與否由成員集體民主決定。成員股以集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)為前提設(shè)置，主要體現(xiàn)集體所有制下成員權(quán)利平等，兼顧集體資產(chǎn)形成中個(gè)人勞動貢獻(xiàn)和計(jì)劃生育等因素，平衡不同群眾合法利益?？稍O(shè)置個(gè)人股、勞齡股、貢獻(xiàn)股、計(jì)生補(bǔ)償股、貧困優(yōu)先股等股權(quán)。

二是嚴(yán)格區(qū)分權(quán)益股和發(fā)展股。一些地區(qū)同步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度與“三變”改革，出現(xiàn)了權(quán)益股和發(fā)展股混合設(shè)立的問題，形成一些改革隱患，必須要嚴(yán)格區(qū)分，及時(shí)規(guī)范，防止相互侵犯權(quán)益。所謂集體資產(chǎn)權(quán)益股，是依據(jù)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革政策，農(nóng)民依法獲得的集體資產(chǎn)股權(quán)，是農(nóng)民參與集體收益分配的依據(jù)，具有封閉性和社區(qū)性特點(diǎn)。所謂集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展股，是指集體、個(gè)人、企業(yè)以自有資產(chǎn)、資源、資金、技術(shù)等參與投資經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目所獲得的股權(quán)，是參股主體參與經(jīng)營分紅的依據(jù)。集體經(jīng)濟(jì)組織憑入股資本多少在“三變”改革項(xiàng)目中分紅，所獲分紅在集體內(nèi)部按照集體收益分配辦法和成員持股進(jìn)行分配。參與“三變”改革經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的企業(yè)和個(gè)人不得依據(jù)經(jīng)濟(jì)投資在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部分享股份。

三是慎重設(shè)置資金股。集體經(jīng)濟(jì)組織立足發(fā)展需要可以在成員股名下設(shè)置資金股。按照農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革封閉性要求，資金股設(shè)置要以尊重農(nóng)民意愿為前提，嚴(yán)格執(zhí)行“全員參與、人人平等、封閉運(yùn)營”的原則。集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員不得多占股權(quán)，集體經(jīng)濟(jì)組織外部單位個(gè)人不得在集體內(nèi)部參股。同時(shí)，為避免資金股擠占其他股權(quán)收益，資金股要按照資金實(shí)際收益進(jìn)行分紅。集體經(jīng)濟(jì)組織募集資金股要避免增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，所募集資金投資要穩(wěn)妥謹(jǐn)慎，注意風(fēng)險(xiǎn)防控。

四是保護(hù)好少數(shù)人權(quán)益。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)是農(nóng)民享有集體財(cái)產(chǎn)權(quán)益的前提。由于各地農(nóng)村集體成員形成歷史復(fù)雜、構(gòu)成類別較多、地區(qū)差異性大，中央沒有明確集體成員界定政策。處理少數(shù)人成員權(quán)益問題，要嚴(yán)格按照“有法依法、無法依規(guī)、無規(guī)依民”的優(yōu)先序進(jìn)行處理，對確無法律政策依據(jù)的，提交村民（代表）大會民主決議，民主決策要秉承民意，宜寬則寬，應(yīng)確盡確，避免傷害少數(shù)人利益。

堅(jiān)持尊重農(nóng)民意愿不動搖——主體底線

農(nóng)民是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的主體。中央《意見》明確要求“尊重農(nóng)民群眾意愿”“真正讓農(nóng)民成為改革的參與者和受益者”。改革要注意把握兩點(diǎn)：一是農(nóng)民自愿而不強(qiáng)迫。實(shí)際工作中，農(nóng)民被迫同意、被迫簽字、被迫流轉(zhuǎn)土地、被動改革的問題依然存在，必須引起重視，要堅(jiān)決防止和克服。二是嚴(yán)格執(zhí)行民主程序。改革重大事項(xiàng)、重大舉措必須召開村民大會民主討論，形成共識，不能圖省事簡化程序事項(xiàng)。開會討論中還要注意防止少數(shù)人操縱會議，避免發(fā)生侵害集體和農(nóng)民利益的問題。（據(jù)《農(nóng)民日報(bào)》）