國(guó)土空間規(guī)劃體系“四梁八柱”基本形成

焦思穎

日前，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《若干意見》）正式印發(fā)，標(biāo)志著國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建工作正式全面展開。建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，是黨中央、國(guó)務(wù)院作出的重大決策部署。

新時(shí)代，新規(guī)劃。在時(shí)間與空間標(biāo)注的方位中，國(guó)土空間規(guī)劃體系將如何布局？如何落子？記者就此采訪了自然資源部國(guó)土空間規(guī)劃局有關(guān)負(fù)責(zé)人。

破解規(guī)劃“打架”，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”

問：長(zhǎng)期以來，“規(guī)劃打架”“馬拉松式審批”“政府一換屆、規(guī)劃就換屆”等問題制約著我國(guó)空間利用質(zhì)量和效率，新的國(guó)土空間規(guī)劃體系的建立是基于怎樣的考量，建立的背景又是什么？

負(fù)責(zé)人：新中國(guó)成立以來，各級(jí)各類空間規(guī)劃在支撐城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、促進(jìn)國(guó)土空間合理利用和有效保護(hù)方面發(fā)揮了積極作用，但也存在一些突出問題：一是規(guī)劃類型過多、內(nèi)容重疊沖突，“規(guī)劃打架”容易導(dǎo)致空間資源配置無序、低效，也割裂了“山水林田湖草”生命共同體的有機(jī)聯(lián)系，不利于科學(xué)布局生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間。二是審批流程復(fù)雜周期過長(zhǎng)，“馬拉松式審批”時(shí)有發(fā)生。三是地方規(guī)劃朝令夕改，甚至“政府一換屆、規(guī)劃就換屆”，規(guī)劃?rùn)?quán)威性、穩(wěn)定性不夠。

習(xí)近平總書記高度重視國(guó)土空間規(guī)劃工作，多次提出明確和具體的要求。2013年5月習(xí)近平總書記在十八屆中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出，“國(guó)土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體。從大的方面統(tǒng)籌謀劃、搞好頂層設(shè)計(jì)，首先要把國(guó)土空間開發(fā)格局設(shè)計(jì)好。要按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，整體謀劃國(guó)土空間開發(fā)”。2014年2月習(xí)近平總書記在北京考察時(shí)強(qiáng)調(diào)，“考察一個(gè)城市首先看規(guī)劃，規(guī)劃科學(xué)是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費(fèi)，規(guī)劃折騰是最大的忌諱”。2018年4月習(xí)近平總書記在深入推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上指出，“要按照‘多規(guī)合一’的要求，在開展資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，抓緊完成長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線劃定工作，科學(xué)謀劃國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)格局，建立健全國(guó)土空間管控機(jī)制，以空間規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)水資源利用、水污染防治、岸線使用、航運(yùn)發(fā)展等方面空間利用任務(wù)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展格局、城鎮(zhèn)空間布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)”。今年3月全國(guó)人民代表大會(huì)期間，習(xí)近平總書記再次強(qiáng)調(diào)，“要堅(jiān)持底線思維，以國(guó)土空間規(guī)劃為依據(jù)，把城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間和生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線，立足本地資源稟賦特點(diǎn)、體現(xiàn)本地優(yōu)勢(shì)和特色”。

國(guó)土空間規(guī)劃在國(guó)土空間治理和可持續(xù)發(fā)展中起著基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性的引領(lǐng)作用。黨的十八大以來，在生態(tài)文明建設(shè)新時(shí)代的新理念新要求下，黨中央和國(guó)務(wù)院對(duì)空間規(guī)劃提出了一系列改革要求。黨的十九屆三中全會(huì)以來，中央加快了生態(tài)文明體制改革的步伐，深入推進(jìn)了黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，從體制上對(duì)過去存在的各類規(guī)劃“打架”的問題提出了解決方案?！吨泄仓醒腙P(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》要求“強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，推進(jìn)‘多規(guī)合一’，實(shí)現(xiàn)土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等有機(jī)融合”;《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》明確了組建自然資源部，并提出了建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的任務(wù)。

自然資源部從去年3月成立以來，將建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施作為戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和綜合性工作來抓。組建了專項(xiàng)工作組，開展了深入調(diào)查研究，系統(tǒng)總結(jié)和繼承發(fā)展了原土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃體系，借鑒了國(guó)外空間規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)了相關(guān)部委和地方的空間規(guī)劃試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，提出了《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施初步方案》，并代擬形成了《若干意見》。今年1月23日，中央全面深化改革委員會(huì)第六次會(huì)議審議通過了《若干意見》;5月9日，中共中央、國(guó)務(wù)院正式印發(fā)了《若干意見》。

引領(lǐng)綠色發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展，能用、管用、好用

問：作為新時(shí)代的新規(guī)劃，新的國(guó)土空間規(guī)劃體系與之前相比，有哪些突出的特點(diǎn)？

負(fù)責(zé)人：新的國(guó)土空間規(guī)劃體系是“多規(guī)合一”的規(guī)劃體系，有利于解決原有空間規(guī)劃存在的沖突問題。新的國(guó)土空間規(guī)劃體系對(duì)主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃進(jìn)行了優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和繼承發(fā)展，從規(guī)劃編審內(nèi)容、管理機(jī)構(gòu)、體制機(jī)制、技術(shù)規(guī)范、人員隊(duì)伍等各方面在原有基礎(chǔ)上進(jìn)行了整合和優(yōu)化，強(qiáng)調(diào)“一級(jí)政府一級(jí)事權(quán)”，強(qiáng)調(diào)總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃之間的指導(dǎo)約束和銜接協(xié)調(diào)，強(qiáng)調(diào)部門之間形成合力，著力解決過去規(guī)劃“打架”、約束和引領(lǐng)作用不突出、行政效能不高等問題。

新的國(guó)土空間規(guī)劃體系是體現(xiàn)國(guó)家意志的規(guī)劃體系，保障國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略有效實(shí)施。國(guó)土空間規(guī)劃自上而下編制，對(duì)空間發(fā)展作出戰(zhàn)略性系統(tǒng)性安排，全面落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院重大決策部署，落實(shí)國(guó)家鄉(xiāng)村振興、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展等戰(zhàn)略。作為國(guó)家規(guī)劃體系中的基礎(chǔ)性規(guī)劃，國(guó)土空間規(guī)劃從空間角度對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鎮(zhèn)空間布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等進(jìn)行指導(dǎo)和約束，從而促進(jìn)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，提升國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)質(zhì)量和效率，為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)提供空間保障。

新的國(guó)土空間規(guī)劃體系是促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的規(guī)劃體系，體現(xiàn)了生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的導(dǎo)向。新的國(guó)土空間規(guī)劃體系以促進(jìn)綠色發(fā)展、安全發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo);堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、節(jié)約集約，嚴(yán)控增量、盤活存量，加快形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式;強(qiáng)化底線約束，劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等空間管控邊界以及各類海域保護(hù)線;注重風(fēng)險(xiǎn)防范，積極應(yīng)對(duì)未來發(fā)展不確定性，提高規(guī)劃韌性。

新的國(guó)土空間規(guī)劃體系是引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展的規(guī)劃體系，體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展思想。針對(duì)我國(guó)社會(huì)主要矛盾，從空間開發(fā)保護(hù)方面提出解決方案，滿足人民群眾對(duì)美好生活的向往。優(yōu)化生態(tài)保護(hù)格局、歷史文化保護(hù)格局、城鄉(xiāng)開發(fā)利用格局等，合理配置住房、就業(yè)、休閑、游憩等空間功能布局，推動(dòng)形成生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的空間格局;著力完善交通基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，打造宜居、宜業(yè)、宜游、宜學(xué)、宜養(yǎng)的社區(qū)生活圈，實(shí)現(xiàn)高品質(zhì)生活、建設(shè)美好家園。

新的國(guó)土空間規(guī)劃體系是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分，注重能用管用好用。能用，是指要適應(yīng)我國(guó)國(guó)情和新時(shí)代發(fā)展要求;管用，是指能夠有效解決問題，強(qiáng)調(diào)因地制宜，適用各地具體情況;好用，是指新的體系要能夠有效運(yùn)行，降低成本，方便實(shí)操。具體地，將按照明晰事權(quán)、權(quán)責(zé)對(duì)等原則，結(jié)合“放管服”改革要求，理順各層級(jí)政府及其自然資源主管部門職責(zé)劃分，明確各級(jí)各類國(guó)土空間規(guī)劃編制和管理的要點(diǎn);規(guī)劃編制要充分考慮地方特色，實(shí)事求是，避免工業(yè)化思維下編制“標(biāo)準(zhǔn)化”但不好用的規(guī)劃;編制規(guī)劃的同時(shí)，要搭建國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，逐步實(shí)現(xiàn)全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”，推進(jìn)數(shù)據(jù)共享和信息交互;同時(shí)，統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)，優(yōu)化行政審批許可管理流程，提高空間治理體系和能力的現(xiàn)代化水平。

四大體系構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃藍(lán)圖

問：作為一整套運(yùn)行系統(tǒng)，國(guó)土空間規(guī)劃體系的架構(gòu)是怎樣的，包括哪些組成部分？

負(fù)責(zé)人：建立“多規(guī)合一”的國(guó)土空間規(guī)劃體系是系統(tǒng)性、整體性、重構(gòu)性的改革，是一整套運(yùn)行體系制度設(shè)計(jì)，而不只是規(guī)劃成果本身。新的國(guó)土空間規(guī)劃體系包括運(yùn)行體系四個(gè)子體系，即規(guī)劃編制審批體系、實(shí)施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。其中，規(guī)劃編制審批體系和實(shí)施監(jiān)督體系包括從編制、審批、實(shí)施、監(jiān)測(cè)、評(píng)估、預(yù)警、考核、完善等完整閉環(huán)的規(guī)劃及實(shí)施管理流程;法規(guī)政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系是兩個(gè)基礎(chǔ)支撐。

具體而言，規(guī)劃編制審批體系即各級(jí)各類國(guó)土空間規(guī)劃編制和審批、以及規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)配合。融合了主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃的新的國(guó)土空間規(guī)劃包括“五級(jí)三類”：五級(jí)規(guī)劃體現(xiàn)一級(jí)政府一級(jí)事權(quán)，全域全要素規(guī)劃管控，強(qiáng)調(diào)各級(jí)側(cè)重點(diǎn)不同;三類包括總體規(guī)劃、相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃，總體規(guī)劃是戰(zhàn)略性總綱，相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃是對(duì)特定區(qū)域或特定領(lǐng)域空間開發(fā)保護(hù)的安排，詳細(xì)規(guī)劃作出具體細(xì)化的實(shí)施性規(guī)定，是規(guī)劃許可的依據(jù)。

實(shí)施監(jiān)督體系即國(guó)土空間規(guī)劃的實(shí)施和監(jiān)督管理。包括以國(guó)土空間規(guī)劃為依據(jù)，對(duì)所有國(guó)土空間實(shí)施用途管制;依據(jù)詳細(xì)規(guī)劃實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)規(guī)劃許可;建立規(guī)劃動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、評(píng)估、預(yù)警以及維護(hù)更新等機(jī)制;優(yōu)化現(xiàn)行審批流程，提高審批效能和監(jiān)管服務(wù)水平;制定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)外差異化的管制措施;建立國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)，并利用大數(shù)據(jù)、智慧化等技術(shù)手段加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督等。

法規(guī)政策體系是對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃體系的法規(guī)政策支撐。一方面，要在充分梳理研究已有相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，加快國(guó)土空間規(guī)劃立法，做好過渡時(shí)期的法律銜接;另一方面，國(guó)土空間規(guī)劃的編制和實(shí)施需要全社會(huì)的共同參與和各部門的協(xié)同配合，需要有關(guān)部門配合建立健全人口、資源、生態(tài)環(huán)境、財(cái)政、金融等配套政策，保障規(guī)劃有效實(shí)施。

技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系是對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃體系的技術(shù)支撐?！岸嘁?guī)合一”對(duì)原有城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系提出了重構(gòu)性改革要求，要按照生態(tài)文明建設(shè)的要求，改變?cè)瓉硪苑?wù)開發(fā)建設(shè)為主的工程思維方式，注重生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展，強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間有機(jī)融合。按照本次改革要求，自然資源部將牽頭建構(gòu)統(tǒng)一的國(guó)土空間技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，并加快制定各類各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)程。

“五級(jí)三類”編制實(shí)施國(guó)土空間規(guī)劃

問：國(guó)土空間規(guī)劃包括哪些層次、類型，彼此之間的相互關(guān)系是什么？

負(fù)責(zé)人：國(guó)土空間規(guī)劃的編制審批和監(jiān)督實(shí)施要分級(jí)分類進(jìn)行，即包括“五級(jí)三類”。五級(jí)指與我國(guó)行政管理層級(jí)相對(duì)應(yīng)的國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，不同層級(jí)的規(guī)劃體現(xiàn)不同空間尺度和管理深度要求。其中，國(guó)家和省級(jí)規(guī)劃側(cè)重戰(zhàn)略性，對(duì)全國(guó)和省域國(guó)土空間格局作出全局安排，提出對(duì)下層級(jí)規(guī)劃約束性要求和引導(dǎo)性內(nèi)容;市縣級(jí)規(guī)劃承上啟下，側(cè)重傳導(dǎo)性;鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃側(cè)重實(shí)施性，實(shí)現(xiàn)各類管控要素精準(zhǔn)落地。五級(jí)規(guī)劃自上而下編制，落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略，體現(xiàn)國(guó)家意志，下層級(jí)規(guī)劃要符合上層級(jí)規(guī)劃要求，不得違反上層級(jí)規(guī)劃確定的約束性內(nèi)容。

三類指總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃。在國(guó)家、省、市、縣編制國(guó)土空間總體規(guī)劃，各地結(jié)合實(shí)際編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃。各層級(jí)的國(guó)土空間總體規(guī)劃是對(duì)行政轄區(qū)范圍內(nèi)國(guó)土空間保護(hù)、開發(fā)、利用、修復(fù)的全局性安排，強(qiáng)調(diào)綜合性。

相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃可在國(guó)家、省、市、縣層級(jí)編制，強(qiáng)調(diào)專業(yè)性，是對(duì)特定區(qū)域（流域）、特定領(lǐng)域空間保護(hù)利用的安排。其中，海岸帶、自然保護(hù)地等專項(xiàng)規(guī)劃及跨行政區(qū)域或流域的國(guó)土空間規(guī)劃（如長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶國(guó)土空間規(guī)劃等），由所在區(qū)域或上一級(jí)自然資源主管部門牽頭組織編制;以空間利用為主的某一領(lǐng)域的專項(xiàng)規(guī)劃，由相關(guān)部門組織編制。

詳細(xì)規(guī)劃在市縣及以下編制，強(qiáng)調(diào)可操作性，是對(duì)具體地塊用途和強(qiáng)度等作出的實(shí)施性安排，是開展國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)活動(dòng)、實(shí)施國(guó)土空間用途管制、核發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可、進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)等的法定依據(jù)。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的詳細(xì)規(guī)劃由市縣自然資源主管部門編制，報(bào)同級(jí)政府審批;城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的鄉(xiāng)村地區(qū)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府編制村莊規(guī)劃作為詳細(xì)規(guī)劃，報(bào)上一級(jí)政府審批。

總體規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃、相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃之間體現(xiàn)“總—分關(guān)系”。國(guó)土空間總體規(guī)劃是詳細(xì)規(guī)劃的依據(jù)、相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的基礎(chǔ);詳細(xì)規(guī)劃要依據(jù)批準(zhǔn)的國(guó)土空間總體規(guī)劃進(jìn)行編制和修改;相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃要遵循國(guó)土空間總體規(guī)劃，不得違背總體規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容，其主要內(nèi)容要納入詳細(xì)規(guī)劃。

需要說明的是，并不是所有地方都要求編制“五級(jí)三類”的國(guó)土空間規(guī)劃。例如，各地可以因地制宜，將市縣域鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃合并編制，也可以幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃;村莊規(guī)劃編制也應(yīng)該按照“應(yīng)編盡編”的原則編制“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃。

強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略引領(lǐng)地位

問：本輪國(guó)土空間規(guī)劃編制工作有哪些新要求？

負(fù)責(zé)人：首先，要貫徹生態(tài)文明思想和新發(fā)展理念，突出體現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略性、科學(xué)性、協(xié)調(diào)性、操作性、權(quán)威性。要體現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃在空間開發(fā)保護(hù)方面的戰(zhàn)略引領(lǐng)地位，各級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制要按照生態(tài)文明建設(shè)和中華民族永續(xù)發(fā)展的要求，對(duì)空間開發(fā)保護(hù)作出戰(zhàn)略性系統(tǒng)性長(zhǎng)遠(yuǎn)安排，強(qiáng)調(diào)底線約束，探索以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展新路子。要采用科學(xué)的理念、方法、工作方式編制和實(shí)施規(guī)劃，運(yùn)用城市設(shè)計(jì)、鄉(xiāng)村營(yíng)造、大數(shù)據(jù)等手段，提高規(guī)劃編制水平。要協(xié)調(diào)好國(guó)土空間規(guī)劃和相關(guān)規(guī)劃的關(guān)系。一方面，國(guó)土空間規(guī)劃要結(jié)合主體功能定位，為國(guó)家發(fā)展規(guī)劃確定的重大戰(zhàn)略任務(wù)落地實(shí)施提供空間保障;另一方面，要堅(jiān)持底線思維，充分發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃在國(guó)家規(guī)劃體系中的基礎(chǔ)作用，發(fā)揮好對(duì)各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展格局、城鎮(zhèn)空間布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與資源環(huán)境承載力相適應(yīng)，約束不合理的發(fā)展訴求。要注重操作性，在規(guī)劃編制的過程中要考慮規(guī)劃如何實(shí)施，綜合運(yùn)用各種政策工具，保障規(guī)劃實(shí)施。要強(qiáng)化規(guī)劃?rùn)?quán)威，規(guī)劃一經(jīng)批復(fù)，不得隨意修改、違規(guī)變更，對(duì)規(guī)劃編制和實(shí)施中的違規(guī)行為，要嚴(yán)肅追責(zé)。

其次，統(tǒng)一規(guī)劃數(shù)據(jù)基礎(chǔ)和規(guī)劃期限，謀劃全域全要素、陸海統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)格局?；A(chǔ)數(shù)據(jù)要以三調(diào)數(shù)據(jù)作為規(guī)劃現(xiàn)狀底數(shù)和底圖基礎(chǔ)，統(tǒng)籌考慮全國(guó)水資源、森林資源、草原資源、濕地資源、礦產(chǎn)資源等調(diào)查監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)成果。規(guī)劃成果數(shù)據(jù)庫按照統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)劃編制工作同步建設(shè)。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)國(guó)土空間規(guī)劃管理全域覆蓋、全要素管控。

將各類相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃疊加到統(tǒng)一的國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)上，形成全域“一張圖”。做好陸海統(tǒng)籌，編制陸海統(tǒng)籌規(guī)劃的“一張圖”，確定陸海統(tǒng)一分區(qū)，明確管制要求，做好海域、海島和海岸帶保護(hù)利用，推進(jìn)陸?？臻g整體優(yōu)化。實(shí)施好區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，優(yōu)化生產(chǎn)力的空間布局，促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展、開放發(fā)展。

第三，夯實(shí)基礎(chǔ)研究，在全面摸清家底、深入分析評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上開展規(guī)劃編制工作。開展原有空間規(guī)劃實(shí)施評(píng)估，對(duì)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀和未來風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的評(píng)估，以及自然資源承載能力和國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)，在評(píng)估評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上制定國(guó)土空間規(guī)劃。根據(jù)中央要求，要在科學(xué)評(píng)估既有生態(tài)保護(hù)紅線等重要控制線劃定情況基礎(chǔ)上，結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃編制提出優(yōu)化調(diào)整意見，在2020年前完成“三線”劃定工作。劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界要盡可能避讓永久基本農(nóng)田紅線和生態(tài)保護(hù)紅線，科學(xué)優(yōu)化城鎮(zhèn)布局形態(tài)和功能結(jié)構(gòu)，提升城鎮(zhèn)人居環(huán)境品質(zhì)，促進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展由外延擴(kuò)張向內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)變。

第四，堅(jiān)持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向相結(jié)合，因地制宜編制規(guī)劃。國(guó)土空間規(guī)劃的編制必須做到立足實(shí)際、實(shí)事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)。根據(jù)當(dāng)?shù)刈匀粭l件、人文特色、發(fā)展階段等特點(diǎn)，找準(zhǔn)實(shí)際問題，有針對(duì)性地開展規(guī)劃編制。比如，大城市、特大城市、超大城市要提出都市圈、城鎮(zhèn)圈以及跨行政區(qū)域規(guī)劃協(xié)調(diào)要求;沿海市縣要統(tǒng)籌陸海分區(qū)做好海域、海島和海岸帶保護(hù)利用;地級(jí)市要加強(qiáng)對(duì)所轄縣（市、區(qū)）的統(tǒng)籌，合理分配建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)，統(tǒng)籌安排市域交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，均衡配置各類空間資源;自然保護(hù)地、海岸帶、生態(tài)敏感脆弱區(qū)等特殊區(qū)域，要在規(guī)劃中明確特殊保護(hù)要求和實(shí)施措施;村莊規(guī)劃要結(jié)合縣和鄉(xiāng)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制，優(yōu)化村莊布局，通盤考慮土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點(diǎn)布局、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護(hù)和歷史文化傳承等，按照“應(yīng)編盡編”的原則編制“多規(guī)合一”的實(shí)用性規(guī)劃。

最后，同步搭建信息系統(tǒng)。以國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)為基礎(chǔ)，同步搭建國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息平臺(tái)，統(tǒng)籌建設(shè)國(guó)家、省、市、縣各級(jí)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)上下貫通，做到自上而下一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)、一個(gè)體系、一個(gè)接口，形成國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”。

“管什么就批什么”，大幅縮減審批時(shí)間

問：國(guó)土空間規(guī)劃的審批制度和原來相比有哪些不同？

負(fù)責(zé)人：國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建中將更加注重處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，中央政府和地方政府的關(guān)系，以及國(guó)土空間總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃、相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的關(guān)系。與原來的城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃審批制度相比，主要有以下五方面不同：

一是減少國(guó)務(wù)院審批的城市數(shù)量，提高行政效能。原來的城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃由國(guó)務(wù)院審批的城市數(shù)量分別有108個(gè)和106個(gè)，國(guó)土空間規(guī)劃體系改革后，由國(guó)務(wù)院審批國(guó)土空間總體規(guī)劃的城市數(shù)量將減少到一半左右。

二是精簡(jiǎn)規(guī)劃審批內(nèi)容，壓縮審查時(shí)間。按照“管什么就批什么”的原則，對(duì)省級(jí)和市縣國(guó)土空間規(guī)劃從目標(biāo)定位、空間格局、底線約束、要素配置、實(shí)施傳導(dǎo)機(jī)制、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、信息平臺(tái)等方面進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，從程序及成果的合法合規(guī)性等方面進(jìn)行程序性審查。簡(jiǎn)化報(bào)批流程，取消大綱編制報(bào)批環(huán)節(jié)，嚴(yán)格控制征求部門意見時(shí)間，自審批機(jī)關(guān)交辦之日起，在限定時(shí)間內(nèi)完成審查工作，提出審查意見，上報(bào)國(guó)務(wù)院審批。

三是簡(jiǎn)政放權(quán)，對(duì)地方的國(guó)土空間規(guī)劃審批留了彈性空間。一方面，事權(quán)下沉，對(duì)于國(guó)務(wù)院審批以外城市和縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃，由省級(jí)人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際明確編制審批內(nèi)容和程序要求;另一方面，考慮到我國(guó)各地差異大，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃編制審批作了靈活規(guī)定，各地可以因地制宜，將市縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃合并編制，也可以幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃。

四是強(qiáng)調(diào)了省級(jí)和國(guó)務(wù)院審批城市的國(guó)土空間規(guī)劃報(bào)批前需經(jīng)同級(jí)人大常委會(huì)審議的要求。原來的城市總體規(guī)劃有這個(gè)要求，但土地利用總體規(guī)劃沒有要求。國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建中，為了更好發(fā)揮人大參與監(jiān)督、規(guī)劃編制和實(shí)施的作用，繼續(xù)保留和強(qiáng)化人大常委會(huì)審議這一環(huán)節(jié)。

五是增加了相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃的銜接及“一張圖”核對(duì)的要求。為避免規(guī)劃打架的老問題，切實(shí)發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，要求相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃在編制和審查過程中應(yīng)加強(qiáng)與有關(guān)國(guó)土空間規(guī)劃的銜接及“一張圖”的核對(duì)，批復(fù)后納入同級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)上。國(guó)土空間規(guī)劃成果及有關(guān)數(shù)據(jù)與專項(xiàng)規(guī)劃編制部門共享。

將原有規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃

問：此前，我國(guó)已有主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等，國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建中，與原有城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃的關(guān)系如何處理？

負(fù)責(zé)人：按照“多規(guī)合一”要求，各地不再新編和報(bào)批主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等，今后行政工作中，上述規(guī)劃統(tǒng)稱為“國(guó)土空間規(guī)劃”。

在總體層面，國(guó)土空間總體規(guī)劃將作為行政轄區(qū)內(nèi)國(guó)土空間保護(hù)、開發(fā)、利用、修復(fù)的政策和總綱。針對(duì)存在差異的現(xiàn)行城市（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃、市（縣）土地利用總體規(guī)劃，在不突破土地利用總體規(guī)劃確定的2020年建設(shè)用地和耕地保有量等指標(biāo)、不突破生態(tài)保護(hù)紅線和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線的前提下，以國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)為基礎(chǔ)，按照規(guī)劃“一張圖”要求，對(duì)存在矛盾的差異圖斑進(jìn)行協(xié)調(diào)性、一致性處理，作為國(guó)土空間用途管制的基礎(chǔ)。已開展規(guī)劃編制工作和原“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的地方，要按照新的規(guī)劃編制要求，將既有規(guī)劃成果融入同級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃中。在詳細(xì)規(guī)劃層面，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)，以原有法定的詳細(xì)規(guī)劃為基礎(chǔ)，豐富完善有關(guān)內(nèi)容，用于指導(dǎo)和約束各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)，作為核發(fā)建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)規(guī)劃許可的依據(jù);在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外，整合原有法定的村莊規(guī)劃，以及村級(jí)土地利用規(guī)劃、整治規(guī)劃、保護(hù)規(guī)劃等，形成村域?qū)用妗岸嘁?guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃，作為詳細(xì)規(guī)劃。在海域海島，可以根據(jù)具體情況編制海域海島規(guī)劃作為詳細(xì)規(guī)劃。

2020年基本建立國(guó)土空間規(guī)劃體系

問：國(guó)土空間規(guī)劃體系的時(shí)間表是什么，下一步將圍繞哪些重點(diǎn)開展工作？

負(fù)責(zé)人：按照《若干意見》，到2020年國(guó)土空間規(guī)劃體系將基本建立，并初步形成全國(guó)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)“一張圖”。到2025年，將進(jìn)一步健全國(guó)土空間規(guī)劃法規(guī)政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，全面實(shí)施監(jiān)測(cè)預(yù)警和績(jī)效考核;到2035年，將全面提升國(guó)土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。

2019年是國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)的關(guān)鍵年度，今年我們將圍繞落實(shí)《若干意見》，加快推進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)，力爭(zhēng)到今年年底，國(guó)土空間規(guī)劃體系的四個(gè)體系建設(shè)能初見成效，取得階段性成果。

一是積極推動(dòng)國(guó)土空間規(guī)劃立法。十三屆全國(guó)人大常委會(huì)已將國(guó)土空間規(guī)劃有關(guān)法律的制定工作列入了立法規(guī)劃，我們將加快推進(jìn)立法工作?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》修正案（草案）已經(jīng)于1月4日在中國(guó)人大網(wǎng)上全文公布，其中將落實(shí)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)要求作為土地利用總體規(guī)劃的編制原則，規(guī)定經(jīng)依法批準(zhǔn)的國(guó)土空間規(guī)劃是各類開發(fā)活動(dòng)的基本依據(jù)，已經(jīng)編制國(guó)土空間規(guī)劃的，不再編制土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃（第四條）。同時(shí)，自然資源部將梳理與國(guó)土空間規(guī)劃相關(guān)的現(xiàn)行法律法規(guī)和部門規(guī)章，對(duì)“多規(guī)合一”改革涉及突破現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定的內(nèi)容和條款，按程序報(bào)批，取得授權(quán)后施行，并做好過渡時(shí)期的法律法規(guī)銜接。

二是全面推進(jìn)各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制。按《若干意見》要求，自然資源部將抓緊啟動(dòng)全國(guó)、省級(jí)、市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃編制工作（規(guī)劃期至2035年，展望期至2050年）;今年將編制完成《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶國(guó)土空間規(guī)劃》，按程序呈報(bào)國(guó)務(wù)院審定;同時(shí)，研究提出國(guó)土空間規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)體系框架，發(fā)布規(guī)劃編制相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)程，并研究制定規(guī)劃審查機(jī)制。

三是在規(guī)劃編制過程中落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度、統(tǒng)籌三線劃定。將完成全國(guó)、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶“雙評(píng)價(jià)”，部署省以下“雙評(píng)價(jià)”工作，健全資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警長(zhǎng)效機(jī)制，研究提出新時(shí)期主體功能區(qū)戰(zhàn)略布局方案，深化主體功能區(qū)配套政策研究;指導(dǎo)地方結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃編制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，實(shí)事求是、因地制宜地處理好有關(guān)矛盾，切實(shí)發(fā)揮空間管控邊界的底線約束作用。

四是扎實(shí)推進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃監(jiān)督實(shí)施。將在全國(guó)范圍內(nèi)部署國(guó)土空間規(guī)劃監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警管理系統(tǒng)建設(shè)工作，年底前實(shí)現(xiàn)市縣、省級(jí)與國(guó)家級(jí)系統(tǒng)的初步對(duì)接;同時(shí)，建立國(guó)土空間規(guī)劃監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警指標(biāo)體系，并應(yīng)用在國(guó)土空間規(guī)劃監(jiān)測(cè)、評(píng)估、預(yù)警工作中。

五是加強(qiáng)行業(yè)隊(duì)伍建設(shè)。一方面，積極廣泛開展培訓(xùn)工作，分批次舉辦面向市縣鎮(zhèn)村國(guó)土空間規(guī)劃主管部門領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)人員、參與國(guó)土空間規(guī)劃編制實(shí)施監(jiān)督的有關(guān)技術(shù)人員等的培訓(xùn)班和培訓(xùn)會(huì)，做好任務(wù)部署和《若干意見》及相關(guān)文件解讀，明確工作重點(diǎn)，提升國(guó)土空間規(guī)劃編制、審查、實(shí)施、監(jiān)督等業(yè)務(wù)能力。另一方面，完善行業(yè)有關(guān)資質(zhì)、資格管理制度，會(huì)同有關(guān)部門加強(qiáng)國(guó)土空間規(guī)劃相關(guān)學(xué)科建設(shè)，積極整合行業(yè)、學(xué)界，以及社會(huì)各界的優(yōu)勢(shì)資源，匯聚各領(lǐng)域人才，形成更有創(chuàng)造力、凝聚力、影響力的規(guī)劃“生態(tài)”。（來源：中國(guó)自然資源報(bào)）