完善我國(guó)食品安全法律制度的思考

陽(yáng)昌蓉

摘 要：以當(dāng)前公眾極為關(guān)注的食品安全問題為研究主題展開法律視角的思考，對(duì)我國(guó)食品安全法律制度的外在緊迫性和內(nèi)在必然性上論證了研究和完善食品安全法律制度的重要性。通過對(duì)域外成功的食品安全法律制度的介紹，試圖拓展我國(guó)食品安全法律制度建設(shè)的路徑，并以此為基礎(chǔ)，從立法完善和執(zhí)法效率提高兩個(gè)方面對(duì)我國(guó)食品安全法律制度的完善提出了一己之見，并就食品安全法律制度的完善提出具體的制度建議。

關(guān)鍵詞：食品安全;法律制度;監(jiān)督管理;思考

食品安全問題目前已經(jīng)不是個(gè)別國(guó)家或地區(qū)的問題，而是國(guó)際性問題，它已成為一個(gè)重大的全球問題。就中國(guó)而言，改革開放以來，中國(guó)的食品安全已經(jīng)從數(shù)量安全向質(zhì)量安全轉(zhuǎn)變。各地區(qū)，各部門不斷加強(qiáng)和完善食品安全監(jiān)管體系，大多數(shù)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者都以誠(chéng)信和社會(huì)責(zé)任為基礎(chǔ)。面對(duì)有問題的食品侵權(quán)，消費(fèi)者的權(quán)利保護(hù)意識(shí)也在增強(qiáng)，這導(dǎo)致中國(guó)食品安全水平普遍提高，食品安全形勢(shì)也在不斷改善。

一、我國(guó)食品安全法律制度存在的問題

（一）我國(guó)的食品安全監(jiān)督管理制度存在的問題

目前，中國(guó)的食品安全監(jiān)管采用多部門的分管模式，這意味著食品安全的各個(gè)方面都有不同的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。具體而言，國(guó)務(wù)院成立了食品安全委員會(huì)，負(fù)責(zé)組織和協(xié)調(diào)食品安全監(jiān)管;農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)監(jiān)督初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn);質(zhì)量檢驗(yàn)部門監(jiān)督和管理食品生產(chǎn)加工活動(dòng)和進(jìn)出口活動(dòng);工商部門負(fù)責(zé)食品流通的監(jiān)督;食品藥品監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)消費(fèi)鏈的監(jiān)督;衛(wèi)生委員會(huì)負(fù)責(zé)食品安全的綜合協(xié)調(diào)和重大食品安全事故調(diào)查處理的組織。從這種監(jiān)管機(jī)制在實(shí)際運(yùn)行中表現(xiàn)出的問題來看，各部門的監(jiān)管職責(zé)難以劃分明確，這就有可能造成各部門的監(jiān)管盲點(diǎn)或者重復(fù)監(jiān)管。

（二）我國(guó)的食品安全法律體系不完備

目前，中國(guó)有100多項(xiàng)有關(guān)食品安全監(jiān)管的法律法規(guī)。食品安全事故的頻繁發(fā)生和科學(xué)技術(shù)的發(fā)展使人們對(duì)食品安全問題的認(rèn)識(shí)不斷加深，這導(dǎo)致了我國(guó)食品安全監(jiān)管法律制度的諸多問題。其完整性，系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性仍存在許多缺陷。例如，在協(xié)調(diào)方面，由于中國(guó)食品法律法規(guī)的法律法規(guī)不同，各種法律法規(guī)在監(jiān)管方式上存在一定的沖突，導(dǎo)致主要執(zhí)法部門處于虧損狀態(tài)，一些不法分子也會(huì)發(fā)揮法律的“空白球”，以及漏洞的法律。對(duì)于食品安全法第八十五條第五款規(guī)定的家禽，牲畜，野獸，水產(chǎn)動(dòng)物肉類及其死于疾病，毒物或者其他死因的產(chǎn)品，有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)按照各自的規(guī)定執(zhí)行，沒收非法收入，非法生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)的食品，以及用于非法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的工具，設(shè)備，原材料等，非法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品價(jià)值不足1萬元，罰款2000元以上5萬元以下的，如果金額超過10000元，且貨物金額超過罰款的五倍和十倍，情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷營(yíng)業(yè)許可證。

（三）食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系存在的問題

中國(guó)仍有許多制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制度：衛(wèi)生部負(fù)責(zé)制定衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，質(zhì)量檢驗(yàn)部門負(fù)責(zé)制定產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，批準(zhǔn)所有標(biāo)準(zhǔn)，并由主管部門負(fù)責(zé)。各行業(yè)有權(quán)制定這些行業(yè)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。相關(guān)方面相互重疊，由于各自的起點(diǎn)不同，所制定的規(guī)則各不相同，導(dǎo)致中國(guó)食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)混亂。這不僅讓消費(fèi)者感到困惑，也使得一些企業(yè)不知道實(shí)施哪一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是好的，表明中國(guó)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)缺乏權(quán)威性和統(tǒng)一性。此外，中國(guó)的一些食品安全標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)仍然存在很大差異，技術(shù)指標(biāo)也落后。一些重要食品中有害物質(zhì)的限量遠(yuǎn)低于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)或國(guó)外先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)，這使得中國(guó)的食品出口經(jīng)常與其他國(guó)家交易的時(shí)候被扣留或退回，對(duì)中國(guó)的食品公司和中國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面影響，甚至影響到中國(guó)的聲譽(yù)。

（四）內(nèi)容不夠全面

近年來，一些新的系統(tǒng)已經(jīng)在我們的社會(huì)所采用的，如食品企業(yè)食品安全責(zé)任保證體系，食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，食品安全預(yù)警體系，食品安全危機(jī)管理體系，食品安全事故賠償制度，等等。但是這些現(xiàn)存的制度卻還未被國(guó)家錄入到已經(jīng)出臺(tái)的法律文獻(xiàn)當(dāng)中，所以我國(guó)的食品安全制度的內(nèi)容還處于一片空白的狀態(tài)，對(duì)于突發(fā)的食品安全狀況也沒有快速反應(yīng)的機(jī)制。消費(fèi)者和生產(chǎn)者都不足以維持一個(gè)食品安全體系的活性，并沒有在全社會(huì)參與食品安全監(jiān)管體系。

（五）職責(zé)不夠清晰

當(dāng)前我國(guó)視頻管理體制管理權(quán)限分別由食品藥業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、衛(wèi)生、質(zhì)檢等個(gè)各部分，并且每個(gè)部門都有不同的職責(zé)，形成了一個(gè)整體的環(huán)節(jié)鏈，但是這更容易造成每個(gè)環(huán)節(jié)各司其職，缺乏交流和溝通，職責(zé)不明確，相互矛盾和職責(zé)重復(fù)等等，對(duì)我國(guó)法律的權(quán)威性造成了嚴(yán)重的影響。盡管我國(guó)已經(jīng)做出了想換的食品改革策略，已經(jīng)形成了初具我國(guó)社會(huì)特色的食品安全體系，但是綜合監(jiān)督部門的監(jiān)督職能和組織協(xié)調(diào)能力的職責(zé)還沒有明確的法律依據(jù)。

二、完善食品安全法律制度的建議

（一）健全食品安全立法

對(duì)于食品安全領(lǐng)域嚴(yán)重屢屢出現(xiàn)的嚴(yán)重問題，我國(guó)政府有關(guān)部門非常重視，也采取了一系列舉措試圖解決屢禁不止的食品安全問題，在中國(guó)現(xiàn)有嚴(yán)重的食品安全問題包括：高毒農(nóng)藥在農(nóng)業(yè)產(chǎn)品中的應(yīng)用，如農(nóng)產(chǎn)品甚至使用劇毒農(nóng)藥，濫用導(dǎo)致環(huán)境的嚴(yán)重污染，一些家畜的飼料添加劑，非法使用生長(zhǎng)激素一些濫用抗生素和飼料添加劑，例如水產(chǎn)養(yǎng)殖中的氯霉素。非食品原料加工食品的問題，例如使用非食品原料加工食品，一些濫用或過量使用的美白劑，防腐劑，食用色素和其它加工食品，一些摻雜，使假，生產(chǎn)假酒，劣質(zhì)奶粉，用地溝油加工多余的烹調(diào)油，過量使用防腐劑，防腐劑等。這兩個(gè)食品安全問題都和我國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)不健全有關(guān)，可以說，正是因?yàn)椴糠质称钒踩臉?biāo)準(zhǔn)缺失或者較低或者執(zhí)行監(jiān)督不嚴(yán)，才造成以上問題的泛濫。對(duì)我國(guó)現(xiàn)存的重要食品安全問題的解決必須以嚴(yán)格食品安全標(biāo)準(zhǔn)的立法為基礎(chǔ)進(jìn)行，盡快制定符合國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，并以嚴(yán)格的檢測(cè)制度和違法者責(zé)任追究制度使之產(chǎn)生實(shí)效。

（二）完善轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)制度

2001年6月，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于農(nóng)業(yè)的安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例轉(zhuǎn)基因成分的規(guī)定》，規(guī)定了轉(zhuǎn)基因食品的檢測(cè)，生產(chǎn)，應(yīng)用和鑒定。對(duì)于轉(zhuǎn)基因食品的管理，其于2002年7月1日實(shí)施的措施，還規(guī)定在轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)記的方式。農(nóng)業(yè)部在2002年3月20日，實(shí)施的《在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識(shí)管理辦法》中，進(jìn)一步規(guī)定了轉(zhuǎn)基因食品的標(biāo)簽制度。該辦法第3條規(guī)定了在標(biāo)簽管理目錄中列出，并用于出售的所有農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物應(yīng)標(biāo)，如果他們不識(shí)別，并且規(guī)定都沒有標(biāo)明，他們不得進(jìn)口或銷售。結(jié)合中國(guó)基因改造食物標(biāo)簽的現(xiàn)狀，我們可以發(fā)現(xiàn)，中國(guó)的轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)簽制度過于粗糙，缺乏嚴(yán)格的量化指標(biāo)。“只是配料，而不是指標(biāo)”的現(xiàn)象十分普遍。為了提高中國(guó)的轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)簽制度，有必要從歐盟相關(guān)系統(tǒng)學(xué)習(xí)，嚴(yán)格規(guī)定所有食物有轉(zhuǎn)基因成分不超過1%，且必須標(biāo)注。與此同時(shí)，制定嚴(yán)格的違反制裁制度，嚴(yán)厲查處不進(jìn)行標(biāo)識(shí)或虛假標(biāo)注的食品生產(chǎn)企業(yè)。

（三）完善食品安全執(zhí)法

我國(guó)食品安全法律制度建設(shè)的另一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)是整頓食品安全的執(zhí)法工作。就目前的現(xiàn)狀而言，有關(guān)食品安全的立法雖不完善，但評(píng)估已有的食品安全法律、法規(guī)的執(zhí)行情況，結(jié)果是極不樂觀的。食品安全監(jiān)管部門監(jiān)管嚴(yán)重失職的狀態(tài)一直在延續(xù)。從以上有代表性的食品安全事件可以看出，食品安全法律制度的執(zhí)法缺位問題十分嚴(yán)重。完善食品安全法律制度必須加強(qiáng)執(zhí)法環(huán)節(jié)。

（1）食品安全監(jiān)管部門監(jiān)管嚴(yán)重失職的狀態(tài)一直在延續(xù)。從以上有代表性的食品安全事件可以看出，食品安全法律制度的執(zhí)法缺位問題十分嚴(yán)重。完善食品安全法律制度必須加強(qiáng)執(zhí)法環(huán)節(jié)。

（2）加強(qiáng)食品檢驗(yàn)檢測(cè)體系。檢查中國(guó)食品安全監(jiān)管部門的監(jiān)督情況，我們可以發(fā)現(xiàn)，工商和質(zhì)檢部門的主要工作是調(diào)查和處理有毒米飯和假冒食用油等假冒偽劣產(chǎn)品，但它是不太適合食品的內(nèi)在成分和含量的測(cè)試。這就給食品中的蘇丹紅、甲醇留下了極大的生存空間。因此，完善食品安全法律制度的另一個(gè)主要環(huán)節(jié)是要完善食品的檢驗(yàn)和檢測(cè)制度。

（3）食品召回法律制度是食品安全法律制度中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在一方面，它充分保護(hù)食物消費(fèi)者的權(quán)益，而另一方面，它是食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的有效預(yù)警機(jī)制。食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者所從事的生產(chǎn)和銷售食品的以營(yíng)利為目的，并且對(duì)違反食品安全標(biāo)準(zhǔn)，召回食品的經(jīng)濟(jì)成本是非常高的，所以食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者會(huì)自覺參與維護(hù)食品安全性。食品召回制度能否起到上述作用，取決于執(zhí)法是否嚴(yán)格。因此，在食品安全法律體系建設(shè)，食品召回制度的實(shí)施必須強(qiáng)調(diào)，這需要強(qiáng)制召回被發(fā)現(xiàn)的一段時(shí)間內(nèi)有問題的不安全食品。

（三）明確政府的職責(zé)

自“三鹿事件”發(fā)生在中國(guó)以來，石家莊市有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人被解雇，一些相關(guān)的政府工作人員也被撤職。因此，可以看出食品安全問題和當(dāng)?shù)卣芾聿划?dāng)有直接的關(guān)系。當(dāng)前我國(guó)實(shí)行的是分段監(jiān)管的體制，各個(gè)環(huán)節(jié)職能不明確，監(jiān)管職能不清，配合不默契。因此，有必要明確各級(jí)政府的監(jiān)督職能，加強(qiáng)對(duì)各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督，實(shí)行定期訪問機(jī)制，加強(qiáng)各部門之間的溝通協(xié)調(diào)，促進(jìn)各方密切配合，各自承擔(dān)責(zé)任，功能要明確，依法行使權(quán)力，承擔(dān)責(zé)任。

三、結(jié)語(yǔ)

食品安全是關(guān)系到人民群眾的健康和安全。對(duì)于食品安全法，政府，企業(yè)，社會(huì)，消費(fèi)者都非常關(guān)注。當(dāng)務(wù)之急是盡快引入食品安全法，這也是黨和國(guó)家的改善民生的重要措施，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的具體體現(xiàn)。隨著時(shí)代的發(fā)展，對(duì)食品安全的各種法律制度將逐步完善，關(guān)鍵是要嚴(yán)格執(zhí)行它們。該法通過后，希望有關(guān)企業(yè)將嚴(yán)格受到法律和政府部門能夠恪守嚴(yán)格執(zhí)法，使食品安全法將真正成為食品安全的為人民的保護(hù)神。

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