“裁執(zhí)分離”該由誰來“執(zhí)”？

許光輝

多年來，對違法違規(guī)用地行為的處置，各地普遍采用兩種主要方式：一是依法拆除。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，對違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原貌。二是補(bǔ)辦手續(xù)。主要依據(jù)的是國務(wù)院出臺的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》。

《土地管理法》沒有賦予土地主管部門行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，對在非法占用土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，需要依法拆除的，向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。長期以來，由于強(qiáng)制執(zhí)行矛盾多、難度大，而且隨著非訴行政案件大量增加，基層法院執(zhí)行力量不足，一些基層法院對土地主管部門申請強(qiáng)制執(zhí)行的土地違法案件，不同程度出現(xiàn)以各種理由拒絕受理，造成土地違法案件“執(zhí)行難”。在這種背景下，一些地方開始探索借鑒“裁執(zhí)分離”模式，解決土地違法案件“執(zhí)行難”問題。

“裁執(zhí)分離”模式是《行政強(qiáng)制法》出臺后，行政機(jī)關(guān)申請法院執(zhí)行非訴行政案件陡然上升，導(dǎo)致法院在執(zhí)行方式上的一種改革，也就是法院“裁”、行政機(jī)關(guān)“執(zhí)”。2012年最高人民法院出臺《關(guān)于辦理申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國有土地上房屋征收補(bǔ)償決定案件若干問題的規(guī)定》，第一次提出“裁執(zhí)分離”執(zhí)行方式，明確人民法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的，一般由作出征收補(bǔ)償決定的市、縣級人民政府組織實施，也可以由人民法院執(zhí)行。2014年，《最高人民法院關(guān)于在征收拆遷案件中進(jìn)一步嚴(yán)格規(guī)范司法行為積極推進(jìn)“裁執(zhí)分離”的通知》將“裁執(zhí)分離”擴(kuò)大至征收集體土地中的房屋拆遷、建筑物非法占地強(qiáng)制拆除等非訴案件和訴訟案件。

“裁執(zhí)分離”目前處于探索階段，在法律界也存在一定的爭議。一種觀點認(rèn)為，該模式有效解決了沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)想執(zhí)行卻無權(quán)、法院有權(quán)卻無力執(zhí)行的困境，是推進(jìn)構(gòu)建行政、司法協(xié)作機(jī)制的積極探索。另一種觀點對“裁執(zhí)分離”的合法性提出置疑，認(rèn)為缺少執(zhí)行依據(jù)，最高人民法院的司法解釋無權(quán)賦予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，只是對《行政強(qiáng)制法》賦予法院強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的具體操作性改革，由行政機(jī)關(guān)組織實施強(qiáng)制執(zhí)行行為，必須通過具體的法律來規(guī)定。

就現(xiàn)行法律對行政強(qiáng)制執(zhí)行的具體規(guī)定來看，《行政強(qiáng)制法》規(guī)定，行政強(qiáng)制執(zhí)行分為兩種，一是具有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行。如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條規(guī)定：“城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出責(zé)令停止建設(shè)或者限期拆除的決定后，當(dāng)事人不停止建設(shè)或者逾期不拆除的，建設(shè)工程所在地縣級以上地方人民政府可以責(zé)成有關(guān)部門采取查封施工現(xiàn)場、強(qiáng)制拆除等措施。”二是沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。2018年最高人民法院新出臺的《關(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》明確：人民法院受理行政機(jī)關(guān)申請執(zhí)行其行政行為的案件后，應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)由行政審判庭對行政行為的合法性進(jìn)行審查，并作出是否準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定。需要采取強(qiáng)制執(zhí)行措施的，由本院負(fù)責(zé)強(qiáng)制執(zhí)行非訴行政行為的機(jī)構(gòu)執(zhí)行。

據(jù)此，可以得出明確的結(jié)論：行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)來源于法律法規(guī)的特別授權(quán)，行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)必須由法律法規(guī)設(shè)定，法律法規(guī)以外的（包括規(guī)章）不得設(shè)置行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。但支持“裁執(zhí)分離”的認(rèn)為，“裁執(zhí)分離”只是執(zhí)行方式的調(diào)整，并沒有改變行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的配置，強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)仍然屬于法院，行政機(jī)關(guān)只是協(xié)助法院執(zhí)行，并沒有因為法院的準(zhǔn)予執(zhí)行裁定而獲得原本不具有的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，不存在違反《行政強(qiáng)制法》的問題。

從基層自然資源管理部門對“裁執(zhí)分離”模式的認(rèn)識看，也存在一些不同的觀點。有的認(rèn)為，從自然資源管理部門依法履職來看，對涉及拆除建筑物和其他設(shè)施的違法用地，只要依法履行了申請法院強(qiáng)制執(zhí)行，而且法院已受理，作為自然資源部門，已履職到位，可以結(jié)案，自然資源部門不應(yīng)承擔(dān)法外之責(zé)。有的認(rèn)為，無論是法律規(guī)定，還是上級部門要求，對涉及拆除建筑物和其他設(shè)施的違法用地，在查處整改中必須做到拆除到位，恢復(fù)原貌，否則難以過關(guān)，而且面臨追責(zé)問責(zé)的風(fēng)險，在這種要求和壓力下，探索實行部門申請、法院裁定、政府（或部門）執(zhí)行的“裁執(zhí)分離”模式，有利于解決基層自然資源部門長期面臨的“拆除難”，有利于維護(hù)良好的土地管理秩序，也能體現(xiàn)法律的嚴(yán)肅性。

實際上，爭議歸爭議，在基層行政執(zhí)法實踐中，有的地方從破解難題、解決問題出發(fā)，已在積極主動探索實行“裁執(zhí)分離”模式。早在2013年，河北省威縣在當(dāng)?shù)胤ㄔ旱姆e極推動下，由縣委辦公室、縣政府辦公室聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立非訴行政執(zhí)行“裁執(zhí)分離”工作機(jī)制實施辦法》，按照誰申請、誰執(zhí)行原則，探索建立了行政機(jī)關(guān)申請、法院裁定、申請行政機(jī)關(guān)牽頭執(zhí)行的“裁執(zhí)分離”模式。2018年9月，武漢市政府印發(fā)《違法用地上建筑物處置辦法》，規(guī)定“人民法院作出準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行拆除裁定的決定后，由違法所在地區(qū)人民政府根據(jù)人民法院的裁定，負(fù)責(zé)組織違法用地上建筑物所在地街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府）和相關(guān)部門實施拆除?！?/p>

近年來，一些地方為解決“執(zhí)行難”，對違法用地上的建筑物和其他設(shè)施，還依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》由政府直接組織強(qiáng)制拆除。隨著各地機(jī)構(gòu)改革的陸續(xù)到位，規(guī)劃執(zhí)法成為自然資源部門的重要職責(zé)，如何綜合運用相關(guān)法律解決違法用地“執(zhí)行難”，仍然是需要法院、政府和自然資源管理部門共同認(rèn)真研究探索的課題。

（作者單位：河北省自然資源廳）