“城市雙修”實施計劃的制定策略研究

李文娟

摘要：“城市雙修”是“生態(tài)修復(fù)、城市修補”的簡稱，是治理“城市病”、改善人居環(huán)境的重要行動。“雙修”規(guī)劃一般包括調(diào)查評估、專項規(guī)劃以及實施計劃。實施計劃是規(guī)劃得以落實、指導實踐最為重要的部分。其不僅是項目的簡單羅列，要綜合考慮城市發(fā)展需求、政府財政、項目可實施性等因素。本文根據(jù)規(guī)劃實踐，提出幾點關(guān)于“城市雙修”實施計劃制定的策略。

關(guān)鍵詞：城市雙修;生態(tài)修復(fù);城市修補;實施計劃;項目庫

“城市雙修”是“生態(tài)修復(fù)、城市修補”的簡稱，生態(tài)修復(fù)指對被破壞的城市自然生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)與重建。城市修補指對城市發(fā)展中存在的環(huán)境品質(zhì)下降、空間秩序混亂、歷史文化遺產(chǎn)損毀等突出問題的解決。2017年國家住建部出臺《關(guān)于加強生態(tài)修復(fù)城市修補工作的指導意見》。意見要求“城市雙修”必須完成三項主體工作即開展調(diào)查評估、編制專項規(guī)劃以及制定實施計劃。三大工作缺一不可，只有詳細的調(diào)查評估才能編制好專項規(guī)劃，完成專項規(guī)劃編制才能形成實施計劃，而實施計劃是“雙修規(guī)劃”得以落實，真正能指導實踐，最為重要的部分。

2018年-2019年初，筆者完成了《湘潭市城市雙修專項規(guī)劃》，規(guī)劃編制過程中深有感觸“分析容易實施難”，實施計劃的制定是非常重要而又難度較大的部分。其不僅是項目的簡單羅列，綜合考慮城市發(fā)展需求、政府財政、項目可實施性等因素。作為規(guī)劃師不能在技術(shù)上閉門造車，在現(xiàn)階段政府財政壓力下，怎么形成滿足城市需求、節(jié)約集約、實施性強的近期實施計劃是必須研究與考慮的問題。本文結(jié)合規(guī)劃工作的實踐經(jīng)驗，提出幾點關(guān)于“城市雙修”實施計劃制定的策略。

一、 “城市雙修”實施計劃內(nèi)容

實施計劃必須明確工作目標和任務(wù)，建立工程項目清單及工作安排，明確項目的位置、類型、數(shù)量、規(guī)模、完成時間和階段性目標，合理安排建設(shè)時序和資金，落實實施主體。要加強實施計劃的論證和評估，增強實施計劃的科學性、針對性和可操作性。[1]

二、 湘潭市城市雙修專項規(guī)劃情況

《湘潭市城市“雙修”專項規(guī)劃》分為三個部分，第一部分為湘潭城市“雙修”現(xiàn)狀評估，第二部分為城市雙修專項規(guī)劃，第三部分為湘潭“城市雙修”近期實施計劃。

（一）規(guī)劃內(nèi)容

湘潭“城市雙修”規(guī)劃以優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施，傳承歷史文化，提升城市品質(zhì)為目標，著力推薦“十大行動”，打造“六型”之城。

1、“六型”之城：

山清水秀的生態(tài)城市、交通便利的暢安城市、居住舒適的宜居城市、市容精致的精美城市、風貌獨特的人文城市、管理高效的智慧城市。

2、“十大行動”：

“生態(tài)修復(fù)”包括山體生態(tài)修復(fù)、水體生態(tài)修復(fù)、綠地系統(tǒng)完善、廢棄地修復(fù)利用四大行動。

“城市修補”：包括填補基礎(chǔ)設(shè)施欠賬、交通暢安行動、城市公共空間提質(zhì)改造、城市更新、城市文脈修補與延續(xù)、塑造城市時代風貌六大行動。

（二） “湘潭雙修”近期實施計劃情況

湘潭市雙修規(guī)劃根據(jù)“保障民生、時序合理、資源節(jié)約”的原則，制定了具體實施計劃。該實施計劃包含四個方面：第一，具體的建設(shè)項目庫，包含82個子項目;第二，需要制定的地方性法律法規(guī)8部;第三，近期需編制完成的12個推進“城市雙修”工作的相關(guān)規(guī)劃;第四，項目智慧管理、協(xié)同管理的要求下，應(yīng)該建設(shè)的多個管理平臺。

結(jié)合國家對“城市雙修”的要求以及工作實際，提出“雙修規(guī)劃”實施計劃制定時的幾點策略：

（一）綜合施策，形成完善的工作體系

1、形成規(guī)劃、建設(shè)、管理統(tǒng)籌系統(tǒng)

城市雙修實施計劃不只包含實際建設(shè)項目，而應(yīng)該是個整體工作體系。其中包含實際建設(shè)項目、需要制定的法律法規(guī)計劃、需要建設(shè)的管理系統(tǒng)以及需完成的規(guī)劃編制。簡單說來，要保證“雙修”工作的順利進行，需要地方性法律的保障、協(xié)同管理系統(tǒng)的建設(shè)、相關(guān)規(guī)劃的編制以及建設(shè)項目的落實，缺一不可。

同時，實施計劃要建立工程項目清單，明確項目的位置、類型、數(shù)量、規(guī)模、完成時間和階段性目標，合理安排建設(shè)時序和資金，落實實施主體，形成項目的綜合建設(shè)、管理系統(tǒng)。

2、涵蓋雙修各類行動

城市“雙修”是個綜合系統(tǒng)，包括“生態(tài)修復(fù)”與“城市修補”，各城市根據(jù)其實際情況又包含不同類別的修復(fù)策略。從生態(tài)環(huán)境保護與恢復(fù)到城市改造與建設(shè)，形成了一個綜合大系統(tǒng)。其中項目的安排涉及方方面面，實施計劃的制定也必須涵蓋“雙修”規(guī)劃各方面內(nèi)容。如湘潭“雙修”十大行動及具體實施計劃包括如下方面：

（1）山體修復(fù)工作包括湘江岸線水生態(tài)環(huán)境治理、鐵路沿線受損山體修復(fù)、綠心核心區(qū)森林植被提質(zhì)改造等8個項目，需制定《湘潭市山體保護條例》。

（2）水體修復(fù)工作包括黑臭水體治理、防洪排澇、污水廠及管網(wǎng)建設(shè)以及雨污分流等15個項目，另需編制《湘潭市海綿城市規(guī)劃》。

（3）綠地系統(tǒng)完善包含城市公園建設(shè)、社區(qū)公園建設(shè)、拆墻透綠等項目6個。

（4）廢棄地治理包括3個老工業(yè)區(qū)的污染治理，以及污染地塊名錄及其開發(fā)利用的負面清單的建立等工作。

（5）填補基礎(chǔ)設(shè)施欠賬工作是較為龐大的體系，涵蓋環(huán)衛(wèi)設(shè)施、醫(yī)療、教育、社會服務(wù)等多方面，包括項目21個，涉及垃圾分類、垃圾焚燒廠的建立以及學校建設(shè)等。

（6）交通暢安行動主要涉及道路的建設(shè)、長株潭城市群城際交通系統(tǒng)打造以及停車設(shè)施、步行系統(tǒng)建設(shè)等項目24個，另外還需建設(shè)全市智慧停車管理系統(tǒng)。

（7）城市公共空間提質(zhì)改造，實施項目與綠地及城市更新有所重疊，本章重點突出的是從規(guī)劃及管理上提高公共空間的品質(zhì)。

（8）城市更新主要是棚戶區(qū)改造、城中村改造以及老舊社區(qū)改造，涉及棚戶區(qū)改造11110戶，城中村改造1410戶。

（9）城市文脈修補與延續(xù)，完成湘潭市歷史建筑的認定工作，加強宣傳，提高城市歷史文化的認知度 。

（10）塑造城市時代風貌，拆除違章建筑，優(yōu)化城市環(huán)境。打造“千里湘江第一灣”湘潭特色名片。

（二）量力而為，合理安排建設(shè)投資

“城市雙修”涵蓋生態(tài)及城市各方面，根據(jù)規(guī)劃要做的事情非常多，但是不能全部羅列出來。地方債務(wù)是許多城市面臨的問題，編制規(guī)劃不能全憑技術(shù)，豎起空中樓閣，而是要將規(guī)劃技術(shù)與政府財政掛鉤，算好經(jīng)濟賬。

首先統(tǒng)籌實施計劃內(nèi)所有項目投資，形成總投資估算。總投資規(guī)模必須控制在財政預(yù)算范圍內(nèi)，不能超過城市財政的承受能力。

第二，實施計劃制定時，可靈活處理“收與支”。項目庫其實不僅僅是花錢，在布局項目時，可以巧妙的安排，支出后的收益，帶動城市經(jīng)濟的發(fā)展。例如，“湘潭雙修”中的道路建設(shè)，除了關(guān)鍵交通堵點外，哪些道路周邊開發(fā)條件成熟，道路的拉通對于區(qū)域發(fā)展的作用較大，再將該道路列入近期實施計劃。另外，學校建設(shè)是基礎(chǔ)設(shè)施中的重要組成部分，在“中小學專項規(guī)劃”中，近三年列出了18所擬建的中小學，但結(jié)合近期政府財政情況是難以完成的任務(wù)。本規(guī)劃編制時與教育部門進行了充分溝通，最終形成9所學校的項目庫，這9所學校有3所為化解大班額急需擴建的學校，另外6所為相關(guān)單位捐建或者聯(lián)合辦學的學校，在一定程度上化解了財政壓力。

（三）基礎(chǔ)民生優(yōu)先，重視內(nèi)涵

“城市雙修”實施計劃的制定，應(yīng)該將“民生”放在第一位。湘潭“雙修”規(guī)劃編制之初，筆者利用微信平臺做了詳細的問卷調(diào)查，3000多人參與，涉及跟“雙修”有關(guān)的各個方面。調(diào)查結(jié)果顯示：

1、湘潭市民關(guān)注度較高是棚戶區(qū)改造、老舊小區(qū)、學校建設(shè)、風光帶建設(shè)、垃圾治理、停車問題、黑臭水體等方面。

2、對于城市建設(shè)中不夠滿意的是：前兩年進行了大量的街道建筑立面改造，改造后景觀效果一般，工程質(zhì)量一般，這類美化工作可有可無。市民對城市燈光亮化工程興趣度不高，認為湘潭亮化的基礎(chǔ)已經(jīng)比較好了。

總結(jié)而言，市民更為關(guān)注的貼近生活與其生活息息相關(guān)的工程，對于一些區(qū)域、設(shè)施的反復(fù)美化工程并不買賬。所以，在有限的資金基礎(chǔ)上，近兩年項目應(yīng)該更多的關(guān)注基礎(chǔ)民生工程，重視內(nèi)涵。

（四）重點突出，求精不求全

“雙修”項目體系比較龐大，如果全部進行落實并不現(xiàn)實，所以項目選擇以及工作方案確定時應(yīng)該重點突出。所涉及的項目數(shù)量、面不應(yīng)該鋪得太廣，預(yù)算時能保證庫內(nèi)的項目在計劃周期內(nèi)能夠完全建成，避免出現(xiàn)爛尾工程。

所以項目庫建立時應(yīng)該進行做好：第一，統(tǒng)籌總投資，保證項目庫內(nèi)每個項目能做完做精;第二，做好項目需求度、可實施性調(diào)研，需求度靠后或者可實施性一般的項目暫不列入;第三，盡量準確完成各項目的預(yù)算，避免出現(xiàn)后期大規(guī)模追加投資的情況;第四，項目位置、類型、數(shù)量、規(guī)模、完成時間和階段性目標必須清晰，每個均必須是可實施的項目。

如“湘潭雙修”規(guī)劃道路系統(tǒng)建設(shè)中，第一輪根據(jù)各園區(qū)、平臺公司要求列出了32條擬建道路包括2座橋梁，但隨著規(guī)劃研究的深入，規(guī)劃師們發(fā)現(xiàn)未來幾年的資金預(yù)算內(nèi)，不能保證這些道路的全面建成，如果全部開工，將有一半以上的道路剛完成拆遷就沒有了后續(xù)資金。第二輪項目庫調(diào)整時，筆者對32條道路進行了逐一現(xiàn)場踏勘，并與各園區(qū)、平臺公司進行協(xié)調(diào)。將32條道路繪制在分析圖紙上，進行流量分析，根據(jù)交通需求排序，再與道路的預(yù)算相結(jié)合。最后，選擇12條近期必須要建設(shè)的道路（包括2座橋梁），同時保證財政預(yù)算內(nèi)，這些道路能保質(zhì)保量的建設(shè)。

（五）循序漸進，控制好項目時序

“城市雙修”實施計劃必須合理安排建設(shè)時序，主要體現(xiàn)在如下兩點：第一，項目庫的統(tǒng)籌上，應(yīng)根據(jù)項目的需求度、重要性以及可實施性做好分類，哪些近期必須建設(shè)的，列入近期實施計劃;其他可作為遠期安排。第二，每個項目也應(yīng)安排好工程時序，總工程時間需要多長，再進行每年的工作安排，做好工程階段、資金的部署。

四、結(jié)語：

城市“雙修”是治理“城市病”、改善人居環(huán)境的重要行動。實施計劃是“雙修”規(guī)劃落腳點，是規(guī)劃最為重要的部分。實施計劃的制定不僅僅是項目簡單羅列，其制定過程中，應(yīng)當綜合施策形成完善的工作體系，合理安排建設(shè)投資，基礎(chǔ)民生優(yōu)先，求精不求全，控制好項目時序，形成科學合理、可實施性強的工作體系。

參考文獻：

[1]中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于加強生態(tài)修復(fù)城市修補工作的指導意見（建規(guī)[2017]59號）.2017.3.6