我國依港管船機制探究

朱暉 張新聰

摘要：“依港管船”制度的提出是我國對漁船管理模式的探索和創(chuàng)新，也是貫徹落實黨的十九大精神，推進海洋生態(tài)文明的重要舉措。文章通過對“依港管船”制度內(nèi)涵與外延的闡述，從“依港管船”制度的法理基礎(chǔ)與現(xiàn)實需求角度入手，研究其合理性與必要性。并且對國外港口建設(shè)與船舶管理制度進行分析，總結(jié)出目前日本、美國、韓國、德國等國家實施“依港管船”制度的相似性及主要差異，為我國“依港管船”制度的完善與實施提供了參照。并給出了完善“依港管船”以及“漁港生態(tài)”立法;明晰漁港產(chǎn)權(quán)制度;強化漁船管理制度建設(shè);建立主管部門駐港管理機制;實行部門執(zhí)法聯(lián)動等對策建議。

關(guān)鍵詞：漁港管理;海洋生態(tài)文明;船舶檢驗;依港管船;海上執(zhí)法

中圖分類號：P7?文獻標(biāo)志碼：A?文章編號：1005-9857（2019）07-0012-08

Abstract：The proposal of “managing ships relying on port” is an exploration and innovation of China′s ship management model.It is also an important measure to implement the spirit of the 19th National Congress of CPC and promote marine ecological civilization.Through the elaboration of the connotation and extension of the “managing ships relying on port” system，the paper started from the perspective of the legal basis and realistic needs of the “managing ships relying on port” system，and studied its rationality and necessity.And a comparative analysis of foreign port construction and ship management system，summed up the similarities and differences between the current implementation of the “managing ships relying on port” system in Japan，the United States，South Korea，Germany and other countries.It provides reference for the improvement and implementation of China′s “managing ships relying on port” system，and provides suggestions of improvements in ship management and “port ecology” legislation;clarifies property rights system;strengthens ship management system construction;establishes management mechanism for competent departments;implements departmental linkage，etc.

Key words：Fishing port management，Marine ecological civilization，Ship inspection，Managing ships relying on port，Maritime law enforcement

1?問題的提出

黨的十九大報告指出：“我國特色社會主義已進入新時代，主要矛盾已轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾”。這一重大判斷為我國的海洋漁業(yè)發(fā)展指明了方向，我國海洋漁業(yè)發(fā)展也同樣面臨著不平衡不充分的問題。目前我國現(xiàn)行涉漁法律法規(guī)規(guī)章22部，內(nèi)容涵蓋養(yǎng)殖、捕撈、增殖、養(yǎng)護和休閑漁業(yè)等各個方面。但是有關(guān)于漁港規(guī)劃、建設(shè)、審批、使用、管理的法律法規(guī)卻十分有限。除了《中華人民共和國港口法》和《中華人民共和國漁港水域交通安全管理條例》中涉及的對于漁港管理的內(nèi)容，很難再找到針對漁港管理的專門法律或者規(guī)范文件。漁港的所有權(quán)、使用權(quán)、監(jiān)督權(quán)均缺乏法律的保障，對于“不適航”、“三證”不齊、“三無”漁船、反伏季捕撈等違法漁船的管理，漁港的作用也未得到充分發(fā)揮。

同時，現(xiàn)行的漁港管理部門存在職能重疊、效率低下、權(quán)屬不清、管理無序的現(xiàn)象，對于漁港的管理也普遍缺乏重視。雖然有些地方法規(guī)，如《遼寧省漁港管理條例》對漁港的監(jiān)督和管理主體進行了明確，由縣級以上人民政府漁業(yè)行政主管部門負責(zé)。但實際上，漁港同時還要受到安全監(jiān)管部門、海事部門、工商管理等部門的多重管理，由于權(quán)責(zé)不清，造成了某些地區(qū)不管港、不養(yǎng)港、不護港的尷尬局面。

2?“依港管船”制度的法理基礎(chǔ)

2.1?海洋生態(tài)資源保護的基礎(chǔ)——可持續(xù)發(fā)展論

可持續(xù)發(fā)展論在1987年召開的世界環(huán)境與發(fā)展委員會中被首次提出，其為生態(tài)環(huán)境的保護、人類的生存與長久發(fā)展提供了目標(biāo)和框架，并且被各國普遍接受。該理論強調(diào)既要滿足當(dāng)代人的需求，也要兼顧后代人的利益。在漁業(yè)資源帶來豐富的成果的同時，人們卻忽略了因過度捕撈等原因所導(dǎo)致的自然資源衰退。長期的過度捕撈嚴重影響到海洋生態(tài)環(huán)境，阻礙了漁業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。生物多樣性銳減、水體污染、海床破壞，這些都是人類面臨的嚴峻挑戰(zhàn)。在該理論中國家是生態(tài)環(huán)境保護的首要責(zé)任主體，承擔(dān)著環(huán)境保護、維護、監(jiān)管、實施等重要的職責(zé)，必須通過立法來明確保護生態(tài)的義務(wù)。只有在保護環(huán)境、合理利用資源的前提下進行經(jīng)濟建設(shè)，社會發(fā)展才是持續(xù)的、真正的發(fā)展。

在1992年聯(lián)合國通過《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》《21世紀議程》等文件之后，我國政府即編制了《中國21世紀議程》，把可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略納入經(jīng)濟和社會發(fā)展的長遠規(guī)劃，對海洋資源的開發(fā)與海域環(huán)境的治理與保護給出了指導(dǎo)性方案?！吨腥A人民共和國海洋環(huán)境保護法》《中華人民共和國漁業(yè)法》《中華人民共和國漁業(yè)法實施細則》《中華人民共和國刑法》等均對海洋環(huán)境資源給予了立法層面的保護。2013年國務(wù)院出臺的《關(guān)于促進海洋漁業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》提出了綜合管理，著重強調(diào)要形成以生態(tài)系統(tǒng)作為海洋管理的基礎(chǔ)，中央與地方相結(jié)合實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的管理格局?？沙掷m(xù)發(fā)展論的提出為海洋生態(tài)資源的保護提供了法理基礎(chǔ)，為“依港管船”制度的構(gòu)建提供了基礎(chǔ)理論支持。漁港作為管理漁船以及陸海統(tǒng)籌管理的重要平臺，可以發(fā)揮“橋頭堡”的重要地位。從漁港監(jiān)管入手，加強對漁船的監(jiān)管，對于海洋資源的可持續(xù)發(fā)展以及漁業(yè)資源的持續(xù)利用具有重要作用。

2.2?漁港管理的基礎(chǔ)——陸海統(tǒng)籌

陸海統(tǒng)籌是指在陸域和海洋之間通過協(xié)調(diào)發(fā)展、統(tǒng)籌管理等方式建立的一種資源利用、經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)安全、環(huán)境保護的海洋發(fā)展戰(zhàn)略。是世界各沿海國家（地區(qū)）在制定和實施海洋發(fā)展戰(zhàn)略時所遵循的根本理念。陸海統(tǒng)籌的核心理念就是合理安排陸海資源開發(fā)利用的總量、時序和空間分布，建立陸海一體空間開發(fā)秩序，實現(xiàn)陸?？臻g資源保護、要素統(tǒng)籌、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、效率提升和權(quán)利公平的有機統(tǒng)一，建立永續(xù)發(fā)展的空間系統(tǒng)，全方位推進生態(tài)文明建設(shè)，依托海洋構(gòu)建人與自然的生命共同體[1]。

黨的十九大報告中指出：“堅持陸海統(tǒng)籌，加快建設(shè)海洋強國”。進一步明確陸海統(tǒng)籌的主要任務(wù)，充分發(fā)揮陸海統(tǒng)籌對海洋強國建設(shè)的戰(zhàn)略引領(lǐng)作用，堅持走依海富國、以海強國、人海和諧、合作共贏的發(fā)展道路[2]。預(yù)示著我國經(jīng)濟社會發(fā)展需要實現(xiàn)從以陸域為主到陸海統(tǒng)籌的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變。因此，需要從根本上打破重陸輕海的思維定式，實現(xiàn)陸域和海洋生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與有效銜接，充分落實國家重大方針政策的重要舉措，促進海洋和陸域全面、協(xié)調(diào)、均衡、可持續(xù)發(fā)展。與傳統(tǒng)海洋管理不同，陸海統(tǒng)籌更加強調(diào)以區(qū)域整體利益作為目標(biāo)，通過制定統(tǒng)一發(fā)展戰(zhàn)略、出臺相應(yīng)政策、審批規(guī)劃以及行政行為，對區(qū)域海域空間、資源、環(huán)境、權(quán)益實施統(tǒng)籌管理，以達到提高海洋綜合開發(fā)利用的功效。傳統(tǒng)的海洋管理往往只針對一個領(lǐng)域進行管理，而“依港管船”更側(cè)重于整體的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)高層次管理，立足于全海域以及涉海領(lǐng)域的整體效益和長遠規(guī)劃。漁港是陸海統(tǒng)籌式發(fā)展中的重要一環(huán)，可以實現(xiàn)陸海一體的整體布局，以點帶面，作為區(qū)域管理和海洋漁業(yè)執(zhí)法的支撐點和著力點。

2.3?漁港權(quán)屬界定——產(chǎn)權(quán)理論

“如果產(chǎn)權(quán)的概念得不到明晰，那么社會一定處于效能低下、資源配置滯后的狀態(tài)?！笨扑固岢龅漠a(chǎn)權(quán)理論至今發(fā)揮著不可忽視的重要作用，產(chǎn)權(quán)理論的核心是對經(jīng)濟交往活動進行制度安排，以行使權(quán)利。因此，經(jīng)濟分析的首要任務(wù)是界定產(chǎn)權(quán)，產(chǎn)權(quán)的明確可以使當(dāng)事人做出預(yù)判，然后通過權(quán)利交易達到社會總產(chǎn)品的最大化。產(chǎn)權(quán)理論的提出對于界定漁港的權(quán)屬認定具有基礎(chǔ)性指導(dǎo)作用，完善漁港產(chǎn)權(quán)制度，對漁港管理、漁船管理、環(huán)境和經(jīng)濟協(xié)調(diào)與持續(xù)發(fā)展具有極其重要的意義，對水資源開發(fā)利用和保護具有重大的作用。

“依港管船”制度的構(gòu)建，首要環(huán)節(jié)就是需要明確漁港的權(quán)屬界定問題。我國目前的港口建設(shè)是通過政府全資建設(shè)、企業(yè)獨自建設(shè)、企業(yè)出資政府補貼、PPP融資等形式進行，實施的是核準制和備案制。漁港的建設(shè)和管理具有公益性的特點，國家鼓勵社會各界投資建設(shè)漁港，因此在建立漁港的過程中既有財政補助，也有企業(yè)出資，結(jié)果造成了漁港主體的多樣性，政府在漁港建設(shè)中所處的身份不夠明確，其所扮演的角色究竟是公共事務(wù)管理者還是民事主體的參與者，說法不一。由于漁港部分設(shè)施投資的地位不明確，沒有實現(xiàn)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，在“誰出資誰受益”的思想下各自為政，實際經(jīng)營缺乏有效監(jiān)督。從漁港的權(quán)屬問題再到漁港的經(jīng)營問題都暴露出了目前漁港管理的缺陷所在，因此管港必先理順產(chǎn)權(quán)問題[3]。

3?“依港管船”的現(xiàn)實需求

3.1?漁船管理的現(xiàn)狀

根據(jù)農(nóng)業(yè)部漁船檢驗局的統(tǒng)計表明，我國目前涉漁船只總數(shù)達到105萬艘左右，是全球漁船作業(yè)量第一大國。其中，捕撈漁船22 970艘，養(yǎng)殖漁船14 758艘，漁業(yè)輔助船73艘，公務(wù)船96艘，非機動漁船417艘，遠洋漁船347艘[4]。在管理中存在諸多問題，如漁船更新改造、轉(zhuǎn)港生產(chǎn)、非法越境捕撈、伏季休漁、老舊漁船管理等問題。特別是三無漁船的大量存在，不僅嚴重阻礙漁業(yè)經(jīng)濟的健康可持續(xù)發(fā)展，也對漁民的人身財產(chǎn)安全造成了嚴重的威脅。早在1994年，農(nóng)業(yè)部、公安部、交通部、國家工商行政管理局、海關(guān)總署就聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于清理、取締“三無”漁船的通告》。然而，多年來，“三無”漁船數(shù)量并未顯著減少，有些地區(qū)數(shù)量甚至超越了合法持證的漁業(yè)船舶。

此外，由于“三無”漁船船況差，違法行為多，且經(jīng)常在危險海域采用危險方式捕魚，本身又無船舶證書，一旦被發(fā)現(xiàn)有違法行為，往往選擇逃逸、消極對抗，甚至經(jīng)常有暴力抗法的情況出現(xiàn)。由于海洋行政部門沒有行政拘留的權(quán)力，因此只能采取禁止離港、責(zé)令停航、責(zé)令停止作業(yè)等手段進行，難以達到監(jiān)管目的[5]。

3.2?漁船管理的特殊性

漁船管理的對象具有流動性，因為魚群季節(jié)性的移動，捕撈漁船的流動也十分頻繁，特別是“三無”漁船更是來無蹤去無影，往往是船隨魚走，人隨船走。因此，對其監(jiān)管需要不停地追蹤其航行路線，具有一定的困難性，而采取定期巡航和不定期突擊檢查等方式，也更多的是采取“以罰代管”的方式。通過傳統(tǒng)的檢查方式雖然在短時間內(nèi)可以取得一定的效果，但是很難做到及時發(fā)現(xiàn)和長期穩(wěn)定的監(jiān)管。

其次，漁船管理具有危險性，近年來我國漁船的事故率居高不下，2013—2016年漁業(yè)船舶重大安全事故193起，共造成381人死亡、548人下落不明[6]。海上事故的多發(fā)一方面反映了海上作業(yè)具有危險性，另一方面也說明海上管理對于執(zhí)法設(shè)備具有較高的依賴性。

3.3?漁港監(jiān)管的優(yōu)勢

漁港監(jiān)管具有海上監(jiān)管所不具備的“天然”優(yōu)勢。首先，傳統(tǒng)的海上執(zhí)法程序具有一定的滯后性，海上監(jiān)管執(zhí)法會受到海上環(huán)境的制約，在強風(fēng)、大浪等極端天氣大大地阻礙了監(jiān)管效率。通過漁港監(jiān)管，將漁船監(jiān)管由海上轉(zhuǎn)為陸地，通過漁港的監(jiān)管職能，由管人轉(zhuǎn)變?yōu)楣艽?。將漁船控制在漁港的管理之下，實現(xiàn)“零距離”管理，通過發(fā)揮漁港的監(jiān)管職能，對于違規(guī)、違法漁船直接在港內(nèi)進行查處，讓違法、違規(guī)的“三無”船舶無所遁形。

其次，通過漁港監(jiān)管具有低成本的優(yōu)勢，根據(jù)《中華人民共和國漁業(yè)船舶檢驗條例》《海洋捕撈漁船拆解操作規(guī)程（試行）》《關(guān)于清理、取締“三無”船舶的通告》等法律法規(guī)對于“三無”船舶的拆解均有規(guī)定。但是如何執(zhí)行、在哪兒執(zhí)行卻是一個問題，如果通過漁港進行強制性措施，就可以很容易地實現(xiàn)對于漁船的扣留和拆除。漁港作為漁船必然的停靠地，是實行取締“三無”船舶絕佳的執(zhí)法平臺，通過“依港管船”實現(xiàn)海上、陸上聯(lián)動的處理機制，化解海上執(zhí)法難的問題。

4?國外可借鑒漁港管理經(jīng)驗

各國漁港建設(shè)投資呈現(xiàn)的多元化趨勢，監(jiān)管職能的不斷強化，專業(yè)分工的不斷深入等，為我國“依港管船”制度的實施以及改革提供了一些值得吸收借鑒的經(jīng)驗與啟發(fā)。

4.1?國外漁港管理概述

4.1.1?美國漁港管理

美國與德國都是典型的聯(lián)邦制國家，雖然美國的土地實行私有化，但是美國的海岸線屬于聯(lián)邦政府所有，全國漁港管理也經(jīng)歷了由完全私有化到國有化的轉(zhuǎn)變過程。從19世紀開始各州的港口以及漁港開始逐步歸地方的縣政府進行管理，部分重要港口漁港直接由州管理[7]。對于漁港事務(wù)的管理，聯(lián)邦政府下設(shè)了多部門機構(gòu)對此進行管理，如海運管理局、海岸警衛(wèi)隊、聯(lián)邦海事委員會、環(huán)境保護署等。美國有34個公共港口屬地主模式，其中包括長灘、洛杉磯、紐約—新澤西、新奧爾良、邁阿密等港務(wù)局 。運營模式是港務(wù)局自己購買碼頭運營設(shè)備，雇傭員工直接經(jīng)營，波士頓等 11個港務(wù)局實行這種模式。實行混合模式的有休士頓、波特蘭等11個港務(wù)局[8]。

20世紀后期，經(jīng)過從私有化到國有管理的發(fā)展進程后，美國的漁港管理逐漸趨向于政府企業(yè)相結(jié)合的管理模式。部分州、地區(qū)的港口作為當(dāng)?shù)卣０侗O(jiān)管的一個部門并入政府，同時廢除了當(dāng)?shù)氐母蹌?wù)局，如奧克蘭地區(qū)的港務(wù)局。政府通過授權(quán)特許經(jīng)營，對港口的建設(shè)、維護、日常經(jīng)費由政府和企業(yè)共同出資。如新澤西港，隨著港務(wù)公司化的發(fā)展潮流，將原來的公共企業(yè)改造為公私合營的現(xiàn)象越來越普遍。而部分州政府或市政府通過指派政府代表參與港務(wù)管理，政府代表在港務(wù)局董事會當(dāng)中參與決策，和其他董事會成員一同對漁港的日常經(jīng)營、公共利益和商業(yè)化利益之間的協(xié)調(diào)等進行決策。在保證政府對于港務(wù)公司的充分控制的同時又體現(xiàn)了港口經(jīng)營的市場化性質(zhì)。

4.1.2?德國漁港管理

德國政府將海岸線港口視為公共基礎(chǔ)設(shè)施，對于漁港的投資建設(shè)完全由政府資金支持。但是同美國的聯(lián)邦政府管理模式不同，德國的漁港管理更多地以地區(qū)政府為主導(dǎo)，各個地區(qū)、州承辦各自的港區(qū)規(guī)劃投資，聯(lián)邦政府主要的作用就是漁港之間的跨區(qū)域協(xié)調(diào)，以及對漁業(yè)市場進行必要的管控。港口警察署是德國履行港口管理與船舶安保的重要組織部門，每年港口警察署執(zhí)法所需的費用由聯(lián)邦政府財政部全額撥款，每年的辦公經(jīng)費高達2 500萬～2 700萬歐元[9]。

德國聯(lián)邦政府將船舶管理劃分為海洋船舶管理與內(nèi)河船舶管理兩個管理部門，主管機關(guān)是德國海洋事務(wù)委員會（SBG），由德國聯(lián)邦政府授權(quán)負責(zé)。內(nèi)河的船舶主要由交通部水運局負責(zé)，由于管轄的范圍不同，兩者分工合作，各司其職[10]。水運局下設(shè)7個分局，分別負責(zé)航道交通、航運安全、船舶污染等職能。下級直屬5個分局，共有全國143個派出所，每個所由4～5人組成，其中一半是檢船人員，剩下的是執(zhí)法人員[11]。水運局的主要職能就是從技術(shù)上對運河、海上船舶進行安全質(zhì)檢以及日常管理。并且由此制訂完善內(nèi)河航運的管理標(biāo)準，并受聯(lián)邦政府委托處理相關(guān)的資訊問題，提供標(biāo)準解讀與政策下達等服務(wù)。

2003年德國聯(lián)邦政府出臺《船舶保安與防恐法》，各州根據(jù)各自情況也制定了相應(yīng)的地方法規(guī)。對于船舶的安保規(guī)劃分為兩大部分，其中所有德國籍的船舶安全體系由政府內(nèi)務(wù)部負責(zé);而交通部則主要負責(zé)履行簽發(fā)ISSC證書、簽署CSR證書、負責(zé)船上安全員培訓(xùn)等。

4.1.3?日本漁港管理

在日本，漁港是屬于公共性的基礎(chǔ)設(shè)施，日本一直將漁港作為本國農(nóng)業(yè)的主要支撐產(chǎn)業(yè)，其投資來源是以國家補助為主，地方補助為輔，民間團體投資經(jīng)營也十分普遍。但是對于漁港的設(shè)施投資有著明確的分工形式：漁港的防波堤、碼頭、防護堤、引橋、主閘門、修船廠、航道錨地等基礎(chǔ)設(shè)施和支撐設(shè)施是由政府補助投資建設(shè)。同時，政府還會為漁港提供相應(yīng)的漁港凈化設(shè)施和環(huán)境處理裝置。根據(jù)地區(qū)、漁港類別、漁港位置的不同，政府的補助力度也不同。其中，對于一類、二類漁港的建設(shè)補助達到了50%，本州、北海道地區(qū)的三類漁場補助比例達到70%～90%，其他地區(qū)的三類漁港補助比例為70%～90%，而對于重點三類漁港投資比例達到70%以上，第四類漁港的投資比例達到60%～70%。由此可知，政府對于漁港的投入力度是極大的，對于三類漁港的補助力度都達到了70%以上，同時數(shù)量最多的一、二類漁港也普遍達到了一半的比例 。漁港中經(jīng)營性的設(shè)施可由民間團體籌資，在企業(yè)、集團或者個人投資的同時，還可以通過“國家農(nóng)林漁業(yè)金融公庫”的資金貸款解決，利率為5%～6.5%，自然災(zāi)害的恢復(fù)貸款為4.6%，償還年限為20年，貸款額度為漁港建設(shè)總投資減去國家補貼后余額的80%以內(nèi)[12]。日本對于各類別的漁港建設(shè)都投入了大量的資金支持，并且通過建立漁港建設(shè)基金會來進行金融融資，在漁港的運行和養(yǎng)護方面都有著明確的法律保障機制。

政府承擔(dān)了大量的港口基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。日本的港口發(fā)展作為一般的公共工程，接受國家的財政補助，不需要通過經(jīng)營來收回費用，因此具有非營利性。國家根據(jù)不同地區(qū)漁港的情況、當(dāng)?shù)匕l(fā)展?fàn)顩r等對漁港采取不同額度的補助。并通過財政補貼、無息貸款、地方轉(zhuǎn)讓稅的形式對漁港進行補助，解決港口的資金問題。除此之外，還設(shè)有專門機構(gòu)處理港內(nèi)船舶管理的事務(wù)，與其他國家相比日本中央政府在港口管理和船舶監(jiān)督中發(fā)揮著更加突出的作用[13]。

4.1.4?韓國漁港管理

韓國在主要的漁港港口和沿海區(qū)域?qū)嵭懈蹫彻缰贫?，?004年開始由原來政府主導(dǎo)型向公司化轉(zhuǎn)變，在承認國家對于海岸線資源的主體地位基礎(chǔ)上，實行獨立運營機制，在不損害公共利益這個大的前提下實現(xiàn)盈利創(chuàng)收的業(yè)績。對此出臺了《港灣公社法》，該法第30條規(guī)定：港灣公社可以對其使用或者租賃本社管理的港口設(shè)施征收使用金或租金，此費用的征收便準由總統(tǒng)令具體規(guī)定[14]。韓國的釜山、仁川等主要港口均已脫離了過去以國家為中心的經(jīng)營方式，分別在各自主管的沿海區(qū)域進行自主管理?？梢哉f韓國的海港管理發(fā)展路線也同其他國家一樣，經(jīng)歷了以國有為中心到政府企業(yè)協(xié)同治理的經(jīng)營發(fā)展模式。

4.2?國外“依港管船”體制的比較分析

4.2.1?各國“依港管船”體制的相似性

（1）完備配套的法律體系。通過分析上述幾個國家的“依港管船”制度體系可以看出，無論是采用何種的管理體制模式，各國都是通過完備的法律法規(guī)將“依港管船”從政策層面提升到立法層面。如日本的《漁港法》《漁船法》;韓國的《港口法》《港灣公社法》;美國的《船舶檢驗法》以及德國的《船舶保安與防恐法》。

（2）實行政府投資企業(yè)管理的經(jīng)驗?zāi)Ｊ健?/p>

以國家和企業(yè)協(xié)同治理為主，主要體現(xiàn)在漁港建設(shè)計劃與實施都遵循著政府統(tǒng)籌全局，企業(yè)部分承擔(dān)的基本原則。漁港的監(jiān)管職能由政府主導(dǎo)，而日常經(jīng)營由企業(yè)來承擔(dān)。同時政府也會適當(dāng)?shù)貐⑴c到企業(yè)的決策中，采取持股或者參與董事決議等方式，在漁港的社會公共職能和企業(yè)盈利性之間維持平衡。除了在管理體制上的政企分離，還保障了港口產(chǎn)權(quán)劃分的明晰性，將資產(chǎn)的所有權(quán)與使用經(jīng)營權(quán)相互分離，確保了漁港管理的有序。

以政府投資為主導(dǎo)，如日本以財政支出為主，德國以地方性政府支出為主，而美國更加地傾向于政府主導(dǎo)的多方融資。同時各國的港口管理機構(gòu)大都偏向于商業(yè)型管理，港內(nèi)的管理機構(gòu)可以通過對部分區(qū)域收取使用金和租金來獲取資金。并且推行投資回報制，加大了投資者的投資積極性。

（3）采取港口監(jiān)管與船舶監(jiān)管的一體化模式。

在對于船舶的監(jiān)督管理上，都通過立法的形式明確了對于船舶質(zhì)檢的標(biāo)準。日本的《漁港法》中對進港漁船的船舶做出了很多明確的規(guī)定，充分體現(xiàn)了港口漁港在船舶管理上的突出重要作用。美國海洋漁業(yè)局采用協(xié)同聯(lián)動的方式，駐派特定的執(zhí)法人員在港口和海岸警衛(wèi)隊作為聯(lián)絡(luò)官，當(dāng)漁港港口進行執(zhí)法檢查時，將由海岸警衛(wèi)隊同港口管理部門以及海洋漁業(yè)局一同實行監(jiān)管職能。海岸警衛(wèi)隊可以執(zhí)行《馬格納森漁業(yè)保護與管理法》，協(xié)助海洋漁業(yè)局的行動，協(xié)助處理海上違法捕魚行為。

（4）港口業(yè)務(wù)范圍的不斷擴大。

各國在近年來的不斷治理與探索中，逐步將港口管理與海洋治理相結(jié)合，不斷探索港口的新型發(fā)展模式。韓國不斷擴充《港口法》和《港灣公社法》，不斷擴展著港口漁港的職能和業(yè)務(wù)。對港灣公社的財政制度不斷進行調(diào)整，對國有港口設(shè)施的租賃及使用收費的全部或者部分由國家或者中央政府收取。國家要保障港灣公社的財政收入，對滯納港口使用費的公司或者個人，賦予了強制執(zhí)行權(quán)。新型港口漁港的發(fā)展已經(jīng)基本脫離了過去業(yè)務(wù)范圍小、職能單一的情況，各國也逐步將港口作為由陸地向海洋開發(fā)的對接口，以港口為基點實施陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略。

4.2.2?各國“依港管船”的主要差異

各國在“依港管船”制度體系上存在的不同之處主要體現(xiàn)在管理體系上和管理機構(gòu)的組織集中化差異上。

（1）實行統(tǒng)一集中的管理體系。

各國雖然對漁港漁船的監(jiān)管體系不盡相同，但是從中我們可以總結(jié)出以下幾點相似之處：從領(lǐng)導(dǎo)和隸屬關(guān)系上進行分析，可以分為兩類。①執(zhí)法主體隸屬于國家行政部門。如美國的海岸警衛(wèi)隊直屬于美國國土安全局，對美國境內(nèi)的船只進行監(jiān)管;日本海上安保廳隸屬于國土交通部;韓國海洋警察廳隸屬于國家海洋水產(chǎn)部。②執(zhí)法主體隸屬于軍事部門。如瑞典海岸警衛(wèi)隊、荷蘭海岸警察以及亞洲部分國家，他們的海上執(zhí)法力量直接歸軍事部門負責(zé)。雖然上述國家的執(zhí)法權(quán)力來源不同，但是總的來說仍然是集中統(tǒng)一的制度管理。通過實行統(tǒng)一集中的管理模式，執(zhí)法機構(gòu)可以集中調(diào)配人力、物力、財力，有效提高執(zhí)法效率，實現(xiàn)多方位協(xié)調(diào)監(jiān)管。

（2）實行多部門管理體系。

德國在船舶檢驗領(lǐng)域與其他國家不同的是引入了競爭機制，其中主要的兩個競爭單位分別是海洋事務(wù)管理協(xié)會（SBG）與內(nèi)河船舶檢驗局（SUK），在對國內(nèi)船舶質(zhì)檢的同時對檢查人員進行管理[15]。在漁港漁船聯(lián)動管理上，聯(lián)邦海洋航運及水文管理局（BSH）的協(xié)同管理，有時也可以根據(jù)實際情況聯(lián)合檢查。德國的海上執(zhí)法部門也由多部門聯(lián)合工作，其中有聯(lián)邦邊防保護警察署、港口警察、船舶安全局、海上交通警察以及海關(guān)，在漁船管理上德國的SBG與SUK也與上述機關(guān)保持著密切的聯(lián)系共同執(zhí)法。

5?“依港管船”對策建議

基于漁港管理的優(yōu)勢，針對漁船管理存在的現(xiàn)實問題，可以在完善現(xiàn)有漁港管理體系制度的基礎(chǔ)上不斷創(chuàng)新探索，健全監(jiān)管體系，推進生態(tài)漁港的建設(shè)，提高陸海統(tǒng)籌協(xié)調(diào)水平。

5.1?完善“依港管船”以及“漁港生態(tài)”立法

首先，應(yīng)盡快推進漁港管理法制化進程，加快《中華人民共和國漁港管理條例》的立法進程，盡快實現(xiàn)“依港管船”由制度體系向法制體系的轉(zhuǎn)變;完善漁港投資、建設(shè)、管理、監(jiān)督、管理配套法律體系，進一步明晰漁港的產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營權(quán)和監(jiān)督權(quán)，從根本上改善“無人管、無人養(yǎng)、無人護”的三不管現(xiàn)象，做到以漁港為中心開展海上執(zhí)法;對《中華人民共和國漁業(yè)法》和《中華人民共和國港口法》也相應(yīng)地做出修訂，進一步完善漁業(yè)管理內(nèi)容，對漁港的作用職能進行擴充，將漁船管理、船員安全、漁港生態(tài)、休閑漁業(yè)、違法捕魚查處等規(guī)定列入其中，將對于漁船的監(jiān)管通過漁港來實施。同時，完善漁港管理申報制度。對于劃撥、征用漁港水域的按規(guī)定報批前，需要向漁港監(jiān)督機構(gòu)提出申請，并經(jīng)過上級主管部門審核同意，以進一步遏制漁港隨意建設(shè)、隨意占用現(xiàn)象的發(fā)生，從而真正實現(xiàn)漁港管理有法可依。

借鑒日本的“一體化”建設(shè)模式，在《漁港法》的規(guī)定中對漁港、漁區(qū)、漁村進行整體規(guī)劃，同時加強漁港生態(tài)環(huán)境立法工作，以可持續(xù)發(fā)展論為理論基礎(chǔ)，專章規(guī)定漁港生態(tài)保護和環(huán)境污染防治?？梢酝菩懈坶L負責(zé)制，按照不同漁港的規(guī)模以及地理位置，明確港長人選，將負責(zé)治理的范圍擴大到漁港周邊地區(qū)，對港內(nèi)及周邊環(huán)境進行定期檢查，構(gòu)建漁港、漁船、海洋生態(tài)環(huán)境三位一體的立法體系和監(jiān)管模式。

5.2?明晰漁港產(chǎn)權(quán)制度

基于漁港權(quán)屬界定理論明晰漁港產(chǎn)權(quán)制度，明確漁港所有權(quán)歸國家所有，同時以行政許可的方式確立漁港的經(jīng)營權(quán)，制定明確的規(guī)劃、審批、審查制度，努力做到科學(xué)規(guī)劃、合理布局，對漁港管理實行注冊登記制度;明確漁港經(jīng)營的登記主體、規(guī)模和經(jīng)營范圍，對漁港的經(jīng)營人發(fā)放經(jīng)營證書或者許可證書，對于漁港進行登記制管理，做到每一座漁港都有一系列配套的經(jīng)營證書。同時，定期審查檢驗漁港的經(jīng)營管理情況，對于合格的由漁港監(jiān)管部門向漁港的經(jīng)營單位發(fā)放漁港經(jīng)營許可證，而對于違規(guī)違章的漁港，給予期限進行整改，逾期不合格的，可以吊銷其漁港經(jīng)營許可證。除此之外，任何個人或組織單位不得侵占或者損壞漁港設(shè)施，造成損壞的應(yīng)限期恢復(fù)原狀，無法恢復(fù)的應(yīng)給予相應(yīng)的賠償。凡劃撥征用漁港水域、海岸線的，或者實施改變其性質(zhì)的相關(guān)活動的，必須經(jīng)過漁港監(jiān)督機構(gòu)的審核同意，漁港用途、權(quán)益變動的，應(yīng)向社會進行公開。

5.3?強化漁船管理制度建設(shè)

在對貫徹漁港管理改革的基礎(chǔ)上，對“新形勢、新政策”下的漁船管理進一步深化改革。對漁船采取多層次、多結(jié)構(gòu)式的綜合式管理模式，主要體現(xiàn)在以下4點。

（1）貫徹漁業(yè)船舶檢驗監(jiān)督制度，強化漁船管理。首先實行船籍港休漁制度，在休漁期間各個漁港登記漁船應(yīng)回港接受船舶檢驗，不得轉(zhuǎn)港。對于在休漁期延期返港或不回船籍港的，或者違反相關(guān)休漁規(guī)定的船舶，需要根據(jù)相應(yīng)的規(guī)定做出處罰。

（2）實行誠信管理制度，建立漁港協(xié)會，漁業(yè)合作社、漁業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)多層管理體系，在對進出港漁船進行登記的基礎(chǔ)上，對漁船以往的捕撈記錄、違法記錄、休漁靠港登記情況以及船員工資發(fā)放情況等詳細記錄進行核實。根據(jù)漁船的詳細檔案記錄建立誠信檔案，對港內(nèi)的進出港漁船進行誠信打分。

（3）推行分級制監(jiān)管，對船舶檢驗和驗船機制進行細化，在駐港船舶的管理上推行分級監(jiān)管。由相關(guān)機構(gòu)對船舶質(zhì)量、船員等級、事故記錄以及違章情況等因素，通過統(tǒng)一平臺的系統(tǒng)分析與評價評定風(fēng)險等級，以此作為基礎(chǔ)，對不同的船舶采取不同的管理措施，針對漁港航標(biāo)、裝載危險品、明火作業(yè)和防治污染等領(lǐng)域加強監(jiān)管。

（4）推行轉(zhuǎn)港報告制度，漁港內(nèi)部設(shè)立轉(zhuǎn)港辦理部門，當(dāng)漁船因生產(chǎn)作業(yè)需要轉(zhuǎn)港時，可到船籍港的相應(yīng)部門填報《轉(zhuǎn)港生產(chǎn)登記表》，再由船籍港向所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案，當(dāng)生產(chǎn)結(jié)束時可返回船籍港解除轉(zhuǎn)港生產(chǎn)狀態(tài)。

5.4?建立主管部門駐港管理機制

由于漁船數(shù)量龐雜和流動性的特點，通過突擊式的檢查方式無法實現(xiàn)長期的監(jiān)管，因此實現(xiàn)主管部門長期駐港管理尤為重要。

增加漁港監(jiān)管的執(zhí)法人員數(shù)量，包括港口站漁港監(jiān)管人員數(shù)量、船舶質(zhì)量檢查人員、安全救助搶險人員以及其他輔助人員。完善漁港部門的編制，漁港的長期駐港部門職能應(yīng)當(dāng)包含漁港監(jiān)管、海上執(zhí)法、海上安全、環(huán)境治理、漁船養(yǎng)護、漁港養(yǎng)護，并且及時提供海上援助、海上救援、海上反恐等職能。做到專業(yè)化部門長期駐港，建立起由上到下的雙重管理體制，駐港部門在受到派出機構(gòu)管理的同時也受到來自漁港的管理，雙重領(lǐng)導(dǎo)，相互監(jiān)督，有利于加強工作上的配合程度和支援力度。

5.5?實行部門執(zhí)法聯(lián)動

堅持陸海統(tǒng)籌，建立必要的相關(guān)部門綜合執(zhí)法和聯(lián)動體系，促進部門與部門間的信息交流，整合執(zhí)法資源，建立更加高效的執(zhí)法管理體系。要堅持經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)一起抓，在統(tǒng)籌推進陸地事業(yè)和海洋事業(yè)發(fā)展中加快建設(shè)海洋強國。可以借鑒美國海岸警衛(wèi)隊的做法，在漁港派駐海警聯(lián)絡(luò)官，協(xié)助主管機關(guān)的執(zhí)法活動，處理海上違法捕魚行為，提供巡邏協(xié)助等。

同時，各地的漁業(yè)船舶管理部門應(yīng)采集漁船的信息，對登記漁船信息進行匹配，并且與港口建立起有效的溝通渠道，對漁船質(zhì)量以及母港信息進行綜合評估，從而提高漁船管理的針對性和準確性。內(nèi)容應(yīng)包括：對進出港漁船進行登記確認;對船員進行技術(shù)考察以及對人員身份進行確認;對進出港的漁船進行安全檢查;對于“三無”船舶或者不適航漁船進行扣留;對船舶貨物進行檢查;維護漁港航道通順，審查漁港周邊海域的水域安全;對漁港周邊水域環(huán)境進行質(zhì)檢;協(xié)助和支持海上應(yīng)急與海上搜救;協(xié)助漁船保險事業(yè)等。

6?結(jié)語

“依港管船”制度的提出是對漁船管理模式的探索和創(chuàng)新，是貫徹落實黨的十九大精神，推進海洋生態(tài)文明的重要舉措，并以此實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、陸海統(tǒng)籌的目的。面對復(fù)雜的歷史遺留問題，通過“調(diào)結(jié)構(gòu)”改變發(fā)展不平衡的狀況，通過“補短板”來解決發(fā)展不充分的問題，真正實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)明晰、港船認定、部門聯(lián)動，從而切實提高管理水平，推進新型漁港建設(shè)，實現(xiàn)漁業(yè)的可持續(xù)健康發(fā)展。

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