上海：從“多規(guī)合一”走向空間治理

焦思穎

超大城市治理是個(gè)世界難題。上海作為超大城市，既受大城市病的困擾，也受資源環(huán)境承載能力制約，老大難問題亟待破題。

“走出一條符合超大城市特點(diǎn)和規(guī)律的社會(huì)治理新路子，是關(guān)系上海發(fā)展的大問題。”2017年，習(xí)近平總書記在全國(guó)兩會(huì)參加上海代表團(tuán)審議時(shí)這樣說。

面對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)能轉(zhuǎn)換、資源環(huán)境約束收緊、文化品質(zhì)有待提升、社會(huì)治理亟需創(chuàng)新等難題，上海以“多規(guī)合一”為抓手，以規(guī)劃轉(zhuǎn)型引領(lǐng)城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，走出了一條從“多規(guī)合一”到空間治理的新路。

從“技術(shù)合一”“政策合一”到“實(shí)施合一”

上海是全國(guó)率先探索與實(shí)踐“多規(guī)合一”的城市之一。十年來，它走過了從“技術(shù)合一”“政策合一”到“實(shí)施合一”的三個(gè)階段。

2008～2013年，上海首先從“技術(shù)合一”開始探索。這一階段，著重探索以“規(guī)劃引領(lǐng)”落實(shí)“保護(hù)資源”和“保障發(fā)展”雙重職能的路徑。

具體來看，上海市以規(guī)土“一張圖”為核心，以《上海市土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》為載體，開展基礎(chǔ)底圖、用地分類、編制標(biāo)準(zhǔn)、管控措施等技術(shù)層面的“兩規(guī)合一”，消除“城規(guī)”“土規(guī)”差異圖斑，“兩規(guī)”共同劃定形成集中建設(shè)區(qū)、產(chǎn)業(yè)區(qū)塊、基本農(nóng)田“三條控制線”，成為規(guī)劃管理和土地管理的共同遵循。

2014～2017年，上海開始探索“政策合一”。這一階段著重對(duì)規(guī)劃空間治理職能進(jìn)行初步探索。

以“上海2035”總體規(guī)劃編制為核心，上海同步開展土地利用“五量調(diào)控”——總量鎖定、增量遞減、存量?jī)?yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高。規(guī)劃編制與政策調(diào)控互動(dòng)互融，并通過“上海2035”總體規(guī)劃成果予以固化和提升，以規(guī)劃土地供給側(cè)改革倒逼城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)型。

2018年，“上海2035”總規(guī)批復(fù)之后，上海正式開始“實(shí)施合一”探索。這一階段更加注重探索自然資源高質(zhì)量利用、城市高效率運(yùn)行、人民高品質(zhì)生活。

在國(guó)家機(jī)構(gòu)改革和“上海2035”總規(guī)批復(fù)的“雙契機(jī)”下，上海局以總規(guī)實(shí)施為核心，以“兩統(tǒng)一”職責(zé)為目標(biāo)，進(jìn)一步理順內(nèi)部職能運(yùn)行體系，進(jìn)一步發(fā)揮“多規(guī)合一”先發(fā)優(yōu)勢(shì)，探索實(shí)施層面內(nèi)涵更為豐富的“多規(guī)合一、多審合一、多證合一”。

以規(guī)劃轉(zhuǎn)型引領(lǐng)城市發(fā)展轉(zhuǎn)型

2017年12月15日，國(guó)務(wù)院批復(fù)原則同意《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035年）》。

說到“上海2035”成果，徐毅松回顧了2014年5月6日召開的上海市第六次規(guī)劃土地工作會(huì)議。當(dāng)時(shí)，時(shí)任上海市委書記的韓正要求，上海要重點(diǎn)深入研究三方面問題，一是城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)定位問題，二是人口、用地、生態(tài)等城市發(fā)展基礎(chǔ)性要素約束問題，三是城市發(fā)展總體布局結(jié)構(gòu)問題;要牢牢把握好三個(gè)關(guān)系，即當(dāng)前現(xiàn)狀和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的關(guān)系、生產(chǎn)與生活的關(guān)系、守牢底線和留夠空間的關(guān)系。

正是在對(duì)各種要素、各種關(guān)系的綜合研究和考量下，歷經(jīng)三年多的編制，“上海2035”應(yīng)運(yùn)而生，其特點(diǎn)主要表現(xiàn)在四個(gè)方面。

突出“底線約束、內(nèi)涵發(fā)展、彈性適應(yīng)”。“上海2035”提出至2035年規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模由3226平方千米減至3200平方千米，在確保耕地保護(hù)任務(wù)前提下，生態(tài)用地只增不減。同時(shí)，謀劃“網(wǎng)絡(luò)化、多中心、組團(tuán)式、集約型”的區(qū)域空間格局。面向區(qū)域，以都市圈全面承載國(guó)家重要戰(zhàn)略和要求，突出同城效應(yīng)，開展多維度區(qū)域協(xié)同治理，創(chuàng)新區(qū)域治理機(jī)制;立足市域，以城鎮(zhèn)圈作為空間組織和資源配置的基本單元，促進(jìn)城鎮(zhèn)圈內(nèi)產(chǎn)城融合、職住平衡、資源互補(bǔ)、服務(wù)共享;關(guān)注社區(qū)，以15分鐘生活圈作為社會(huì)治理和社區(qū)公共資源配置的基本單元。強(qiáng)化土地用途分區(qū)和空間管制，將綠、林、田、水、濕等生態(tài)基底作為限制和控制類要素反向約束空間無序發(fā)展。

突出“以人民為中心”價(jià)值取向。在規(guī)劃愿景上，“上海2035”提出建設(shè)卓越的全球城市，令人向往的創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城，具有世界影響力的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市的發(fā)展目標(biāo)。在實(shí)施策略上，通過打造“宜居、宜業(yè)、宜學(xué)、宜養(yǎng)、宜游”的15分鐘社區(qū)生活圈，開展社區(qū)細(xì)胞源頭治理，構(gòu)建功能復(fù)合的公共活動(dòng)網(wǎng)絡(luò)。邀請(qǐng)37個(gè)研究團(tuán)隊(duì)開展戰(zhàn)略研究，聘請(qǐng)不同領(lǐng)域的30余名決策咨詢專家、人大代表、政協(xié)委員等全程把關(guān)，成立“公眾參與咨詢團(tuán)”，開展多場(chǎng)市民論壇活動(dòng)。

突出規(guī)劃公共政策屬性。構(gòu)建“目標(biāo)（指標(biāo)）—策略—機(jī)制”串聯(lián)的邏輯框架。通過6類共69項(xiàng)指標(biāo)，對(duì)目標(biāo)愿景進(jìn)行分解和考量，在不同空間層次規(guī)劃中進(jìn)行傳導(dǎo)落實(shí)，形成規(guī)劃編制、實(shí)施、維護(hù)的動(dòng)態(tài)機(jī)制，推動(dòng)城市治理體系變革。形成“1﹢3﹢1”的戰(zhàn)略引領(lǐng)、結(jié)構(gòu)控制和實(shí)施管控成果體系?！?”為“規(guī)劃報(bào)告”，是在戰(zhàn)略性層面上指導(dǎo)城市空間發(fā)展的綱領(lǐng)性文件;“3”包括分區(qū)指引、專項(xiàng)規(guī)劃大綱、行動(dòng)規(guī)劃大綱;在“1﹢3”成果基礎(chǔ)上，進(jìn)一步精簡(jiǎn)和提煉形成“規(guī)劃文本圖集”。充分發(fā)揮各委辦局的主動(dòng)性和積極性，會(huì)同全市22個(gè)委辦局開展專項(xiàng)規(guī)劃研究，涵蓋產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、人口社區(qū)、綜合交通、城市安全等10個(gè)重點(diǎn)板塊，強(qiáng)化專業(yè)技術(shù)支撐，為“多規(guī)合一”奠定扎實(shí)基礎(chǔ)。

突出國(guó)土空間智慧治理。統(tǒng)籌整合上海市人口、經(jīng)濟(jì)、房屋、土地等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，統(tǒng)籌整合城市發(fā)展戰(zhàn)略數(shù)據(jù)平臺(tái)、地理信息公共服務(wù)平臺(tái)、地質(zhì)資源環(huán)境數(shù)據(jù)庫、城建檔案數(shù)據(jù)庫，建立以空間落地為特色、服務(wù)上海城市發(fā)展要求和宏觀決策的戰(zhàn)略數(shù)據(jù)平臺(tái)。構(gòu)建城市運(yùn)行體征指標(biāo)數(shù)據(jù)庫和監(jiān)測(cè)體系，激活數(shù)據(jù)空間治理價(jià)值，有效助推智慧城市建設(shè)。

“由注重經(jīng)濟(jì)功能向注重‘以人民為中心’轉(zhuǎn)變，由外延發(fā)展型向內(nèi)生增長(zhǎng)型轉(zhuǎn)變，由愿景型終極目標(biāo)向底線型過程控制轉(zhuǎn)變，由規(guī)定性技術(shù)文件向戰(zhàn)略性空間政策轉(zhuǎn)變，上海以自然資源管理和國(guó)土空間規(guī)劃方式轉(zhuǎn)型，促進(jìn)城市發(fā)展方式、社會(huì)治理方式和政府工作方式轉(zhuǎn)型?！毙煲闼烧f。

“加、減、乘、除”推動(dòng)“多規(guī)合一”實(shí)施

“上海2035”總體規(guī)劃經(jīng)國(guó)務(wù)院正式批復(fù)之后，上海便開始了緊鑼密鼓的部署實(shí)施。今年2月20日，上海市委、市政府召開第七次規(guī)劃土地工作會(huì)議，從“加、減、乘、除”四個(gè)方面指導(dǎo)推進(jìn)超大城市“多規(guī)合一”實(shí)踐。

加：全域、全過程、全要素空間治理。都市﹢區(qū)域。針對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展存在的不協(xié)調(diào)不平衡問題，上海在郊野地區(qū)按照鎮(zhèn)總規(guī)劃定的一個(gè)或多個(gè)村莊編制實(shí)用性村莊規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮減量化、生態(tài)環(huán)境、耕地保護(hù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口布局、公共服務(wù)等要求，深化鄉(xiāng)村地區(qū)全地類用途管制和空間布局優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)詳細(xì)規(guī)劃層次上的“多規(guī)合一”。

剛性﹢彈性。剛性約束方面，明確生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的剛性作用。適度彈性方面，應(yīng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施中的不確定性，加強(qiáng)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外用途管制，允許城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的交通市政基礎(chǔ)設(shè)施、特殊用地、鄉(xiāng)村公益設(shè)施、曠地型設(shè)施，依據(jù)詳細(xì)規(guī)劃使用市級(jí)或區(qū)級(jí)建設(shè)用地機(jī)動(dòng)指標(biāo)。為應(yīng)對(duì)未來發(fā)展的不確定性，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)實(shí)施空間留白，在30平方千米城市開發(fā)邊界內(nèi)劃定約200平方千米戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)。

要素﹢品質(zhì)?！拔幕浅鞘徐`魂?！痹谝浴叭€”統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，劃定特有的“第四線”——文化保護(hù)控制線。同時(shí)，將城市設(shè)計(jì)理念和方法貫穿規(guī)劃編制和管理全過程，將城市設(shè)計(jì)成果納入各層次規(guī)劃中，細(xì)化管控要求，通討附加圖則實(shí)現(xiàn)法定化，提升城市空間品質(zhì)和城市活力。

減：以用定減、以減定增。在總量層面，立足國(guó)土空間“總量鎖定、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、效益提升”的要求，確定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外低效建設(shè)用地減量的規(guī)模布局和時(shí)序安排。在增量層面，減量化被列為專項(xiàng)用地計(jì)劃，與新增計(jì)劃下達(dá)使用情況掛鉤，建立建設(shè)用地空間流量管理體系。

乘：放大規(guī)劃、土地政策聯(lián)動(dòng)乘數(shù)效應(yīng)。上海將規(guī)劃目標(biāo)和治理目標(biāo)融合，放大空間規(guī)劃與實(shí)施政策聯(lián)動(dòng)的乘數(shù)效應(yīng)。在規(guī)劃上更加注重對(duì)空間資源整理的同時(shí)，配套設(shè)計(jì)了系列實(shí)施性政策工具包并將空間政策不斷融入規(guī)劃編制和實(shí)施過程。以土地出讓合同為平臺(tái)，實(shí)行土地全生命周期管理，推進(jìn)提升城市功能、優(yōu)化空間品質(zhì)、凸顯土地價(jià)值。引導(dǎo)存量低效產(chǎn)業(yè)用地退出、低效零星工業(yè)用地、差別化的容積率轉(zhuǎn)移和獎(jiǎng)勵(lì)、實(shí)行土地出讓前研判評(píng)估鼓勵(lì)土地混合利用、開發(fā)商自持部分物業(yè)。

除：“刀刃向內(nèi)”的革命性流程再造。2018年以來，上海著力加強(qiáng)頂層制度設(shè)計(jì)，在減環(huán)節(jié)、提效率的基礎(chǔ)上，為行政審批制度改革做“除法”，全面推進(jìn)“刀刃向內(nèi)”的革命性流程再造。在理順內(nèi)部職能方面，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃資源服務(wù)“一門進(jìn)、一門出、一門清”。全面構(gòu)建科學(xué)便捷高效的工程建設(shè)項(xiàng)目審批和管理體系，在建設(shè)“多規(guī)合一業(yè)務(wù)協(xié)同平臺(tái)”上，一方面實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖”應(yīng)用，使各級(jí)各類空間規(guī)劃在統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一坐標(biāo)體系基礎(chǔ)上落地化管理，形成動(dòng)態(tài)更新的空間數(shù)據(jù)庫，并實(shí)現(xiàn)向各相關(guān)部門的開放共享;另一方面，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)施庫管理，在平臺(tái)上通過協(xié)調(diào)各管理部門之間的管控要求，推進(jìn)業(yè)務(wù)協(xié)同，主動(dòng)向建設(shè)單位提供技術(shù)指導(dǎo)和提前咨詢，實(shí)現(xiàn)“一次征詢做全建設(shè)條件、一家牽頭做深設(shè)計(jì)方案”，促進(jìn)項(xiàng)目的前期協(xié)調(diào)和成熟穩(wěn)定，催化項(xiàng)目?jī)?chǔ)備生成。（來源：《中國(guó)自然資源報(bào)》）