改革新節(jié)點(diǎn)

本輪國(guó)企改革可以分為三大塊，以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為核心的公司制改革、以混合所有制為核心的產(chǎn)權(quán)改革和以管資本為主的監(jiān)管體制改革。

其中，“以管資本為主”的監(jiān)管體制改革，是重中之重。

首先要廓清的是，“以管資本為主”，其執(zhí)行主體對(duì)象是國(guó)資委等國(guó)資國(guó)企監(jiān)管部門。這是與十六大所講的“管人管事管資產(chǎn)”相對(duì)應(yīng)而提出。

何為“資產(chǎn)”？何為“資本”？資產(chǎn)（Asset），指企業(yè)擁有或控制的能以貨幣計(jì)量的經(jīng)濟(jì)資源，包括各種財(cái)產(chǎn)、債權(quán)和其他權(quán)利。資本（Capital），是指投資者對(duì)企業(yè)的投入。簡(jiǎn)而言之，資產(chǎn)為企業(yè)所擁有，資本為投資者所擁有。

在1978年以前，政府部門和國(guó)有企業(yè)密不可分，甚至是合而為一。1978年以后，放權(quán)讓利成為時(shí)代主旋律。沿著這一思路，國(guó)企改革開始探索企業(yè)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離，通過放權(quán)讓利、利改稅、撥改貸等舉措，力求使企業(yè)成為獨(dú)立經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的商品生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者。政府部門作為受委托的資產(chǎn)所有者，轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管者。《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革和完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制的若干意見》中曾指出，“改革開放以來(lái)，國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革穩(wěn)步推進(jìn)。國(guó)有資產(chǎn)出資人代表制度基本建立。”但是因?yàn)楦鞣N原因，并非所有國(guó)企都在獲得了獨(dú)立經(jīng)營(yíng)權(quán)之后走上康莊大道，有的甚至在少了政府部門的支持之后，競(jìng)爭(zhēng)力大大下降。

20世紀(jì)90年代初，計(jì)劃與市場(chǎng)的關(guān)系逐步廓清，建立現(xiàn)代企業(yè)制度成為這一時(shí)期國(guó)企改革的主要思路。這時(shí)候出現(xiàn)一個(gè)監(jiān)管上的問題：國(guó)有資產(chǎn)不但在資產(chǎn)權(quán)屬上歸屬于各個(gè)政府部門，而且對(duì)國(guó)有企業(yè)的人、財(cái)、物的管理權(quán)，也分割在各個(gè)職能部門手上。這不僅導(dǎo)致嚴(yán)重的政企不分、政資不分，而且導(dǎo)致多頭管理、出資人權(quán)利分散，而無(wú)人承擔(dān)最終責(zé)任的現(xiàn)象。進(jìn)入新世紀(jì)，國(guó)企改革的步調(diào)側(cè)重點(diǎn)轉(zhuǎn)向國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革。

2002年11月，在黨的十六大報(bào)告中，提出“管人管事管資產(chǎn)”。報(bào)告提出，“國(guó)家要制定法律法規(guī)，建立中央政府和地方政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國(guó)有資產(chǎn)管理體制?！?/p>

國(guó)務(wù)院國(guó)資委于2003年掛牌成立，以國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革推動(dòng)國(guó)有企業(yè)改革，由國(guó)資委統(tǒng)一行使國(guó)有企業(yè)監(jiān)督管理職權(quán)，解決了以往國(guó)有經(jīng)濟(jì)管理部門林立、機(jī)構(gòu)臃腫、監(jiān)管效率低下等問題。

國(guó)資委成立之初，對(duì)產(chǎn)權(quán)關(guān)系、隸屬關(guān)系、人員關(guān)系極其復(fù)雜的國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行有效的監(jiān)管，就是抓住了“管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合”這個(gè)工作核心。有了這個(gè)工作核心，才能有效地使之與原來(lái)的主管部門脫鉤，才能有效地實(shí)行清產(chǎn)核資、劃轉(zhuǎn)重組、考核監(jiān)管。

經(jīng)過十多年的經(jīng)營(yíng)，國(guó)企的盈利能力大幅提升。據(jù)2019年年初財(cái)政部發(fā)布的數(shù)據(jù)，2018年全國(guó)國(guó)有企業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行繼續(xù)保持較好態(tài)勢(shì)。全年國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)總額33877.7億元，同比增長(zhǎng)12.9%。其中央企20399.1億元，同比增長(zhǎng)12.7%。地方國(guó)企13478.6億元，同比增長(zhǎng)13.2%。

雖然成績(jī)卓著，但是正如《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革和完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制的若干意見》中指出的那樣：“政企不分、政資不分問題依然存在，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管還存在越位、缺位、錯(cuò)位現(xiàn)象；國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督機(jī)制不健全，國(guó)有資產(chǎn)流失、違紀(jì)違法問題在一些領(lǐng)域和企業(yè)比較突出；國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)有待進(jìn)一步優(yōu)化，國(guó)有資本配置效率不高等問題亟待解決?！?/p>

正是在這一時(shí)代要求背景下，“以管資本為主”應(yīng)聲提出。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)發(fā)布《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，其中對(duì)如何加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管重新加以定義，提出“完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，組建若干國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，支持有條件的國(guó)有企業(yè)改組為國(guó)有資本投資公司?！?/p>

這是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化改革不斷深入的新形勢(shì)完善國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制的重大舉措。

從“管資產(chǎn)”到“管資本”，一字之差，但所涉及的國(guó)資管理內(nèi)容、對(duì)象、行為方式等將發(fā)生很大的變化。自此之后，國(guó)企改革正式進(jìn)入以管資本為主的新時(shí)代。

經(jīng)過一年多的醞釀，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》于2015年9月印發(fā)，對(duì)深化國(guó)有企業(yè)改革作出重大部署，提出要抓好六項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)。其中任務(wù)之三是“完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制。以管資本為主推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變、改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制、推動(dòng)國(guó)有資本合理流動(dòng)優(yōu)化配置、推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管?！?/p>

在“1+N”政策文件體系中，以“管資本”為主推進(jìn)國(guó)資委職能轉(zhuǎn)變是其中的重要內(nèi)容。

之后，圍繞管資本，國(guó)務(wù)院和國(guó)務(wù)院國(guó)資委、財(cái)政部等部委陸續(xù)出臺(tái)了相應(yīng)的文件來(lái)加以規(guī)范和指導(dǎo)：

——國(guó)務(wù)院《關(guān)于改革和完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制的若干意見》于2015年11月印發(fā)。《意見》作為《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》的配套文件，明確了改革和完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制的總體要求、基本原則、主要措施，并提出了協(xié)同推進(jìn)配套改革的相關(guān)要求。

《意見》提出，改革和完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制，要堅(jiān)持“權(quán)責(zé)明晰、突出重點(diǎn)、放管結(jié)合、穩(wěn)妥有序”的基本原則，尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和企業(yè)發(fā)展規(guī)律，正確處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，真正確立國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)主體地位，推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，適應(yīng)市場(chǎng)化、現(xiàn)代化、國(guó)際化新形勢(shì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，不斷增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

——國(guó)務(wù)院國(guó)資委《以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變方案》是在2017年4月份發(fā)布。2016年12月5日中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十次會(huì)議審議通過了此文件。會(huì)上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要按照以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的要求，依法依規(guī)建立和完善出資人監(jiān)管權(quán)力和責(zé)任清單，重點(diǎn)管好國(guó)有資本布局、規(guī)范資本運(yùn)作、提高資本回報(bào)、維護(hù)資本安全。

——中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于完善國(guó)有金融資本管理的指導(dǎo)意見》于2018年7月印發(fā)。對(duì)國(guó)有金融資本的管理進(jìn)行了權(quán)責(zé)界定，財(cái)政部將以管資本為主，積極履行國(guó)有金融資本出資人職責(zé)。

——國(guó)務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司改革試點(diǎn)的實(shí)施意見》于2018年7月印發(fā)。明確國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司以“基金投資等方式，盤活國(guó)有資產(chǎn)存量，引導(dǎo)和帶動(dòng)社會(huì)資本共同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本合理流動(dòng)和保值增值?！被鹨呀?jīng)成為深化國(guó)企改革，以管資本為主完善監(jiān)管體制改革的重要抓手。

——國(guó)務(wù)院國(guó)資委《出資人監(jiān)管權(quán)力和責(zé)任清單（試行）》于2018年起草后，已經(jīng)上報(bào)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組。據(jù)稱，文件明確了9大類36項(xiàng)權(quán)責(zé)事項(xiàng)。

——國(guó)務(wù)院《改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制方案》于2019年4月印發(fā)。國(guó)務(wù)院國(guó)資委副主任翁杰明在解讀中用“一個(gè)明確、四個(gè)確?！眮?lái)概括方案涵蓋的五方面重點(diǎn)改革舉措。一個(gè)明確是指方案首先確定了出資人代表機(jī)構(gòu)與國(guó)家出資企業(yè)的權(quán)責(zé)邊界，明確了“誰(shuí)來(lái)授權(quán)、授權(quán)給誰(shuí)”。四個(gè)確保則指分類開展授權(quán)放權(quán)，確?！笆诘脺?zhǔn)”、確?！敖拥米　薄⒋_?！肮艿煤谩薄⒋_?！包h建強(qiáng)”。

——國(guó)務(wù)院國(guó)資委《授權(quán)放權(quán)清單（2019年版）》在2019年6月出爐，標(biāo)志著落實(shí)國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革邁出了重要步伐。按照權(quán)責(zé)對(duì)等原則，加大授權(quán)放權(quán)，意味著賦予央企、國(guó)企更大的責(zé)任，這對(duì)企業(yè)加強(qiáng)行權(quán)能力建設(shè)、自我約束、規(guī)范運(yùn)行提出了新的更高要求。不僅如此，國(guó)務(wù)院國(guó)資委隨后又發(fā)出通知，要求各中央企業(yè)結(jié)合實(shí)際貫徹落實(shí)《清單》，各地國(guó)資委結(jié)合實(shí)際積極推進(jìn)本地區(qū)國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革，制定授權(quán)放權(quán)清單。

2013年年末開始的“以管資本為主，加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管”的改革實(shí)踐中，放權(quán)授權(quán)成為主旋律。

國(guó)務(wù)院國(guó)資委《以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變方案》明確了精簡(jiǎn)的國(guó)資監(jiān)管事項(xiàng)共43項(xiàng)。其中取消26項(xiàng)，國(guó)資委將不再直接規(guī)范上市公司國(guó)有股東行為，取消中央企業(yè)年金方案、中央企業(yè)子企業(yè)分紅權(quán)激勵(lì)方案等事項(xiàng)審批，由企業(yè)依法自主決策。

下放9項(xiàng)，今后延伸到中央企業(yè)子企業(yè)的管理事項(xiàng)原則上歸位于企業(yè)集團(tuán)，中央企業(yè)子企業(yè)股權(quán)激勵(lì)方案等審批權(quán)限也都交給企業(yè)集團(tuán)。

授權(quán)8項(xiàng)，包括經(jīng)理層成員選聘、經(jīng)理層成員業(yè)績(jī)考核、經(jīng)理層成員薪酬管理、職工工資總額審批等企業(yè)呼吁多年的事項(xiàng)。這些國(guó)資委取消、下放、授權(quán)的職能，相當(dāng)一部分將由國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司來(lái)承擔(dān)。

國(guó)務(wù)院《改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制方案》明確了國(guó)資委、財(cái)政部或其他部門機(jī)構(gòu)根據(jù)國(guó)務(wù)院委托作為授權(quán)主體，依法科學(xué)界定職責(zé)，依據(jù)股權(quán)關(guān)系對(duì)國(guó)家出資企業(yè)開展授權(quán)放權(quán)。將依法應(yīng)由企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)決策的事項(xiàng)歸位于企業(yè)，將延伸到子企業(yè)的管理事項(xiàng)原則上歸位于一級(jí)企業(yè)，原則上不干預(yù)企業(yè)經(jīng)理層和職能部門管理工作，將配合承擔(dān)的公共管理職能歸位于相關(guān)政府部門和單位。

今年6月國(guó)務(wù)院國(guó)資委發(fā)布的《授權(quán)放權(quán)清單（2019年版）》中，重點(diǎn)選取了5大類、35項(xiàng)授權(quán)放權(quán)事項(xiàng)列入《清單》，包括規(guī)劃投資與主業(yè)管理（8項(xiàng)）；產(chǎn)權(quán)管理（12項(xiàng)）；選人用人（2項(xiàng)）；企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬管理、工資總額管理與中長(zhǎng)期激勵(lì)（10項(xiàng)）；重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)管理（3項(xiàng)）等。

也就是說從1978年開始的放權(quán)，到再次放權(quán)給企業(yè)，這種授權(quán)放權(quán)是在另一個(gè)更高的臺(tái)階上授權(quán)放權(quán)，呈現(xiàn)了一種螺旋式上升。

國(guó)務(wù)院《關(guān)于改革和完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制的若干意見》中強(qiáng)調(diào)：“推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，準(zhǔn)確把握國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)定位，明確國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管重點(diǎn)，該管的要科學(xué)管理、決不缺位，不該管的要依法放權(quán)、決不越位，改進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管方式和手段，建立監(jiān)管權(quán)力清單和責(zé)任清單?！?/p>

時(shí)任國(guó)務(wù)院國(guó)資委主任肖亞慶曾在《深化國(guó)有企業(yè)改革》一文中說，改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，加快推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管。以管資本為主深化國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，準(zhǔn)確把握依法履行出資人職責(zé)的定位，科學(xué)界定國(guó)有資本所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)邊界，建立監(jiān)管權(quán)力清單和責(zé)任清單。創(chuàng)新監(jiān)管方式和手段，改變行政化監(jiān)管方式，改進(jìn)考核體系和辦法，落實(shí)保值增值責(zé)任，提高監(jiān)管的及時(shí)性、針對(duì)性、有效性。

可以說，這場(chǎng)刀刃向內(nèi)的改革，國(guó)務(wù)院國(guó)資委做到了，而且完成得很好。

授權(quán)放權(quán)的對(duì)象，是“以管資本為主”的另一個(gè)執(zhí)行主體。

“要加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督，把強(qiáng)化出資人監(jiān)管同落實(shí)管黨治黨責(zé)任結(jié)合起來(lái)，把精簡(jiǎn)監(jiān)管事項(xiàng)同完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)結(jié)合起來(lái)。”習(xí)近平總書記曾于2016年12月5日主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十次會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào)。

國(guó)務(wù)院國(guó)資委《以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變方案》中稱，國(guó)務(wù)院國(guó)資委要“牽頭改組組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司，實(shí)施資本運(yùn)作”。之后，翁杰明曾表示，這明確了未來(lái)中央企業(yè)將分為三類：實(shí)體產(chǎn)業(yè)集團(tuán)、國(guó)有資本投資公司和運(yùn)營(yíng)公司。

國(guó)務(wù)院《關(guān)于改革和完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制的若干意見》中明確了改革和完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制三方面的改革舉措，其中一項(xiàng)舉措就是“改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，改組組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司，明確國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司關(guān)系，界定國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司與所出資企業(yè)關(guān)系。”

這份文件中還表示，“提高國(guó)有資本配置和運(yùn)營(yíng)效率，建立國(guó)有資本布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整機(jī)制，推進(jìn)國(guó)有資本優(yōu)化重組，建立健全國(guó)有資本收益管理制度?！?/p>

國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司成為國(guó)有資本放權(quán)授權(quán)之后的重中之重。

在此，國(guó)務(wù)院國(guó)資委將不再直接開展資本運(yùn)作，而是以牽頭改組組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的方式，采取市場(chǎng)化方式推動(dòng)設(shè)立國(guó)有企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整基金、國(guó)有資本風(fēng)險(xiǎn)投資基金、中央企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展投資引導(dǎo)基金等相關(guān)投資基金，實(shí)施資本運(yùn)作。國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司試點(diǎn)也就承擔(dān)了探索形成國(guó)有資本運(yùn)作機(jī)制的任務(wù)。國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司成為“以管資本為主”這一改革體系中的一個(gè)重要支點(diǎn)。

為此，國(guó)務(wù)院國(guó)資委也給自己布置了“任務(wù)”，那就是：

——分類開展授權(quán)放權(quán)，確保“授得準(zhǔn)”。對(duì)國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司在戰(zhàn)略規(guī)劃和主業(yè)管理、選人用人和股權(quán)激勵(lì)、工資總額和重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)等方面，一企一策有側(cè)重分先后地向符合條件的企業(yè)賦予更多的自主權(quán)。對(duì)其他商業(yè)類企業(yè)和公益類企業(yè)要充分落實(shí)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，逐步落實(shí)董事會(huì)的職權(quán)。

——加強(qiáng)企業(yè)行權(quán)能力建設(shè)，確保“接得住”。完善公司治理，讓企業(yè)有能力接得住這些權(quán)力，而且充分行使好。

——完善監(jiān)督監(jiān)管體系，確?！肮艿煤谩薄４罱ㄟB通出資代表機(jī)構(gòu)和企業(yè)的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管信息系統(tǒng)全覆蓋和實(shí)時(shí)在線監(jiān)管。統(tǒng)籌協(xié)同各類監(jiān)督力量，增強(qiáng)監(jiān)督工作合力，形成監(jiān)督管理閉環(huán)等。

——堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，確?！包h建強(qiáng)”。