我國(guó)西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理的研究

摘要：西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境的治理不僅是單個(gè)區(qū)域性的問(wèn)題，還是關(guān)乎全局性的可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略性問(wèn)題。我國(guó)西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境的特殊性和治理生態(tài)環(huán)境政策中存在的問(wèn)題，都是在推動(dòng)生態(tài)環(huán)境治理進(jìn)程中必須要解決的問(wèn)題。制度層面上的設(shè)計(jì)可以更快速、有效清除西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理當(dāng)中所遇到的障礙，故對(duì)生態(tài)環(huán)境治理的制度創(chuàng)新很有必要。

關(guān)鍵詞：西部地區(qū);環(huán)境治理;

一、我國(guó)西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理的背景

西部地區(qū)環(huán)境治理形勢(shì)依然嚴(yán)峻。目前而言，我國(guó)環(huán)境問(wèn)題可分為兩大類(lèi)，即環(huán)境污染與環(huán)境破壞。針對(duì)這兩個(gè)老問(wèn)題我國(guó)一直在不斷找新對(duì)策，但是都沒(méi)有得到徹底的解決。環(huán)境問(wèn)題在今天來(lái)說(shuō)依然是十分嚴(yán)峻的?？v觀(guān)我國(guó)西部地區(qū)環(huán)境狀況，西部地區(qū)粗放式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展使得脆弱敏感的生態(tài)環(huán)境陷于危機(jī)狀態(tài)。生態(tài)環(huán)境本身的脆弱加上人們環(huán)境保護(hù)意識(shí)的淡薄、治理環(huán)境技術(shù)的匱乏，使得環(huán)境問(wèn)題在西部地區(qū)格外突出1。不僅區(qū)域生態(tài)環(huán)境趨于惡化，人民群眾的生活亦然受到了很大影響。除了西部地區(qū)內(nèi)部的環(huán)境污染與生態(tài)破壞之外，區(qū)域外部的環(huán)境污染亦非常突出。不同區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、以及不同流域之間已經(jīng)存在跨界污染的現(xiàn)象。內(nèi)外部的雙重疊加，使得我國(guó)西部地區(qū)的環(huán)境治理更加不易。可謂，形勢(shì)依然嚴(yán)峻。水土流失，對(duì)于農(nóng)民土地肥力的危害極大，而且容易使得下流河床不斷升高。容易阻塞河道、誘發(fā)水災(zāi)。由于近些年來(lái)西部地區(qū)的水土流失現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，“構(gòu)成了我國(guó)第二階梯和第三階梯地區(qū)區(qū)域性水患頻繁的重大隱患”[1]。西北地區(qū)草原生態(tài)系統(tǒng)很脆弱，草地退化嚴(yán)重、生產(chǎn)能力下降等嚴(yán)重問(wèn)題。其中尤以?xún)?nèi)蒙古草原的退化更為突出。隨著近些年，對(duì)草原生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)，草原系統(tǒng)惡化的趨勢(shì)已經(jīng)回轉(zhuǎn)，但無(wú)論是草原還是土壤等其他生態(tài)環(huán)境要素的生態(tài)治理都將是一個(gè)漫長(zhǎng)而艱辛的過(guò)程。這也充分顯示了我國(guó)西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境的多樣性和脆弱性。既有高山河谷、又有戈壁沙漠，這種自然環(huán)境的先天不足，充分說(shuō)明我國(guó)西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)具有獨(dú)特的性質(zhì)。在生態(tài)文明價(jià)值觀(guān)的指引下，對(duì)于生態(tài)環(huán)境治理的建設(shè)提出了更高的要求。一些籠統(tǒng)的法律規(guī)定已經(jīng)不能夠應(yīng)對(duì)動(dòng)態(tài)變化的區(qū)域環(huán)境特征。

二、西部生態(tài)環(huán)境治理中存在的問(wèn)題

（一）環(huán)境政策存在的問(wèn)題

近年來(lái)，我國(guó)西部生態(tài)環(huán)境政策有了很好的完善與發(fā)展。一些治理措施已經(jīng)體現(xiàn)出了科學(xué)化、合理化和綜合化的特點(diǎn)。有進(jìn)步之處，但也伴隨著不足。例如，政策分散，缺乏系統(tǒng)性。從設(shè)置的涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)的職能部門(mén)來(lái)看，有國(guó)土局、環(huán)保局、林業(yè)局等部門(mén)，地方還有設(shè)置專(zhuān)門(mén)自然保護(hù)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)，基本是圍繞這生態(tài)環(huán)境要素來(lái)劃分部門(mén)職能的。在管理當(dāng)中，也是按照行政區(qū)劃實(shí)施管理措施。在實(shí)踐中，多部門(mén)的規(guī)劃、管理辦法和政策都是有出入的，也會(huì)導(dǎo)致權(quán)責(zé)不清，互相推諉的現(xiàn)象發(fā)生。這必然會(huì)影響到西部生態(tài)環(huán)境整體治理的發(fā)展進(jìn)程。管理部門(mén)之間缺乏協(xié)調(diào)溝通，這往往也是零散的環(huán)境政策所導(dǎo)致的原因之一。

我國(guó)西部地區(qū)環(huán)境政策往往是制度缺陷造成的。西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境制度與能力有待提升。相較于東部和中部地區(qū)，西部所面臨的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)生態(tài)環(huán)境的壓力更大，生態(tài)環(huán)境治理任務(wù)更加艱巨。對(duì)生態(tài)環(huán)境檢測(cè)評(píng)估體系不夠健全，監(jiān)管隊(duì)伍的能力需要加強(qiáng)，對(duì)于政策的整合需要十分迫切。

（二）生態(tài)治理法治有待進(jìn)一步完善

當(dāng)前，我國(guó)西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境的立法質(zhì)量無(wú)法滿(mǎn)足生態(tài)治理的需求。立法質(zhì)量偏低，可操作性不強(qiáng)。西北部分地區(qū)存在環(huán)境保護(hù)制度流于形式，公眾的利益無(wú)法得到真正的維護(hù)。除了地方有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的立法存在空白，更突出的是現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)并不能切實(shí)地貫徹履行。在西部地區(qū)“有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)”的現(xiàn)象依舊比較嚴(yán)重。加快制定西部民族地區(qū)生態(tài)治理重大項(xiàng)目管理辦法、江河流域綜合管理辦法等法規(guī)。抓緊清理和修訂不符合西部民族地區(qū)生態(tài)治理要求的法律法規(guī)。如;2018年寧夏回族自治區(qū)于修訂了《寧夏回族自治區(qū)濕地保護(hù)條例》。新的修訂對(duì)于隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展出現(xiàn)的新變化給予了回應(yīng)。在環(huán)境保護(hù)、開(kāi)發(fā)利用方面更加具有針對(duì)性。

在生態(tài)環(huán)境治理中，缺乏公眾參與。一方面，是由于政府信息公開(kāi)不到位，很難保證公眾的知情權(quán)。另一方面，是由于我國(guó)并未確立“公域之治”的多元治理模式。在對(duì)公共事務(wù)治理上，公共治理理論提倡社會(huì)合作、社會(huì)參與的治理機(jī)制，是一個(gè)講究多元主體互動(dòng)的過(guò)程。本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，公共治理強(qiáng)調(diào)“社會(huì)合作”，不能僅靠政府或市場(chǎng)來(lái)獨(dú)立完成對(duì)生態(tài)環(huán)境的治理工作，需要社會(huì)公眾的參與。缺乏社會(huì)公眾的參與，往往會(huì)由于經(jīng)濟(jì)上的懸殊導(dǎo)致政治參與以及影響力的參差，會(huì)使得環(huán)境政策的制定不能從社會(huì)弱者的利益出發(fā)[2]。

三、加快西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理制度創(chuàng)新

（一）加快企業(yè)制度創(chuàng)新

加快企業(yè)制度創(chuàng)新，提高資源的利用效率。激發(fā)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)制度的創(chuàng)新，就需要形成競(jìng)爭(zhēng)模式。可以讓更多的民間資本進(jìn)入企業(yè)內(nèi)部，大力發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)是西部特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)互動(dòng)的主要力量[3]。如此一來(lái)，形成具有內(nèi)在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的互動(dòng)方式，可以促進(jìn)企業(yè)制度的創(chuàng)新。生態(tài)環(huán)境治理極具復(fù)雜，除了制度層面的構(gòu)建之外，還需要技術(shù)層面的支持。在工業(yè)領(lǐng)域，加強(qiáng)新型環(huán)保材料的研發(fā)，將資源利用率最大化。在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，采用先進(jìn)的種植技術(shù)，提高土地的承載能力。企業(yè)制度創(chuàng)新之下，可以帶動(dòng)技術(shù)的引進(jìn)與發(fā)展。

（二）推動(dòng)環(huán)境法律政策的整合

在人類(lèi)最初認(rèn)識(shí)到生態(tài)環(huán)境治理時(shí)，從定義中把生態(tài)環(huán)境按照環(huán)境要素進(jìn)行劃分。比如，《水污染防治法》、《土壤污染防治法》、《固體廢物污染防治法》。但是，生態(tài)環(huán)境本身是一個(gè)整體。“碎片化”的政策與生態(tài)環(huán)境的整體是不相適應(yīng)的。會(huì)陷入一種孤立看待問(wèn)題的局面之中，使得環(huán)境政策在落實(shí)過(guò)程中達(dá)不到所預(yù)期的效果。完全隔離開(kāi)的環(huán)境政策，還容易引發(fā)在恢復(fù)治理某一環(huán)境要素之時(shí)破壞其他環(huán)境要素。國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)環(huán)境政策對(duì)的整合已經(jīng)予以探索，因此推動(dòng)環(huán)境法律政策的整合將會(huì)是環(huán)境治理的一個(gè)研究趨勢(shì)。

（三）加快公眾參與的機(jī)制建設(shè)

實(shí)現(xiàn)環(huán)境善治，必須要求環(huán)境公眾參與的存在[4]。應(yīng)賦予社會(huì)公眾、環(huán)保組織能夠參與環(huán)境治理的權(quán)利，國(guó)外關(guān)于公眾參與環(huán)境決策的法理依據(jù)，基本上是基于“公共信托理論”或是“公民環(huán)境權(quán)理論”及其他理論的基礎(chǔ)上提出來(lái)的。

環(huán)境公共治理是一項(xiàng)社會(huì)公共事務(wù)，公眾參與環(huán)境治理，本就是實(shí)現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)的正當(dāng)程序。不僅有利于決策的科學(xué)與合理，且環(huán)境政策能更好地被貫徹執(zhí)行。環(huán)境治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到自然、生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等要素。治理主體的單一，不利于整個(gè)生態(tài)環(huán)境的治理。公眾能夠最真實(shí)地反應(yīng)政策落實(shí)情況，讓公眾參與其中，會(huì)形成政策“落實(shí)—反饋—再制定”的良性互動(dòng)。公眾及時(shí)提供環(huán)境信息、反應(yīng)利益訴求，可以更好地幫助決策者作出更為合理的判斷以及決策的作出。

（四）對(duì)市場(chǎng)化取向的制度創(chuàng)新

一般來(lái)說(shuō)，政府改革有市場(chǎng)化和社會(huì)化取向的趨勢(shì)。市場(chǎng)化的取向制度發(fā)展是基于政府在環(huán)境治理領(lǐng)域中指令性的治理方式所凸顯出的局限性的基礎(chǔ)之上的。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與環(huán)境治理方式的深入探討，市場(chǎng)化改革取向開(kāi)始轉(zhuǎn)入到環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域當(dāng)中。需要注意的是，市場(chǎng)化取向的制度并不是完全否定傳統(tǒng)治理模式中政府所發(fā)揮的作用。市場(chǎng)化與政府管控本就是同時(shí)存在的，對(duì)于片面夸大任何一方的作用的，都是不夠合理的。市場(chǎng)化取向的制度中，企業(yè)成為重要的參與環(huán)境治理的主體之一，擺脫了以往政府主導(dǎo)的傳統(tǒng)指令式治理模式。綜合性的環(huán)境問(wèn)題治理在內(nèi)在機(jī)制上隱含了多主體合作治理。

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基金項(xiàng)目：本文是北方民族大學(xué)2019-2020年研究生創(chuàng)新項(xiàng)目“ 西部民族地區(qū)環(huán)境公共治理的轉(zhuǎn)向及法律分析”（項(xiàng)目編號(hào)：YCX19052）的階段性成果之一。

作者簡(jiǎn)介：王海霞（1993-），女，寧夏人，北方民族大學(xué)2017級(jí)碩士研究生。

（作者單位：北方民族大學(xué) 法學(xué)院）