以“管資本”為主的國(guó)資監(jiān)管體制改革邁出關(guān)鍵一步

鄭凱平

2019年上半年倏然而過(guò)?；仡欉@半年，國(guó)資國(guó)企改革最大的亮點(diǎn)或者說(shuō)進(jìn)展，是以“管資本”為主的國(guó)資監(jiān)管體制改革向前邁進(jìn)了一大步。有三個(gè)標(biāo)志：一是2018年12月28日，國(guó)務(wù)院國(guó)資委推出第三批共10家國(guó)有資本投資公司試點(diǎn)，至此在央企層面，國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司試點(diǎn)達(dá)到21家，占到全國(guó)央企總數(shù)的20%以上;二是2019年4月28日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制方案》，這是國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革的綱領(lǐng)性文件;三是2019年6月3日，國(guó)務(wù)院國(guó)資委印發(fā)《授權(quán)放權(quán)清單（2019年版）》，給出了“很解渴”的授權(quán)放權(quán)具體事項(xiàng)。

縱觀過(guò)去四十多年的中國(guó)國(guó)企改革，產(chǎn)權(quán)制度改革始終是其主線，主要包括所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)等權(quán)利制度以及相互之間關(guān)系的改革。在中國(guó)，國(guó)有資產(chǎn)屬于全體中國(guó)人民，由各級(jí)政府部門(mén)作為產(chǎn)權(quán)所有人持有。改革開(kāi)放以前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府直接介入企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，政企不分、權(quán)責(zé)不明的現(xiàn)象導(dǎo)致生產(chǎn)效率低下以及資源嚴(yán)重錯(cuò)配和浪費(fèi)。

改革開(kāi)放以后，政府部門(mén)逐步放松對(duì)國(guó)有資產(chǎn)和企業(yè)的管制，陸續(xù)實(shí)行了放權(quán)讓利、承包經(jīng)營(yíng)等制度。到1993年十四屆三中全會(huì)提出，國(guó)有企業(yè)的改革方向是建立“適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)化大生產(chǎn)要求的、產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)和管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度，使企業(yè)成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的法人實(shí)體和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體。此后抓大放小、股份制改革、公司制改革、混合所有制改革被接連推出并持續(xù)推進(jìn)。

2003年，以國(guó)務(wù)院國(guó)資委成立為標(biāo)志，中國(guó)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管改變了部門(mén)分割行使國(guó)有資產(chǎn)所有者職能的現(xiàn)象，統(tǒng)一了管人、管事和管資產(chǎn)的權(quán)力。在國(guó)資監(jiān)管部門(mén)的強(qiáng)力推動(dòng)下，中國(guó)國(guó)有企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)進(jìn)入快車(chē)道，國(guó)有企業(yè)效益明顯轉(zhuǎn)好，國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模持續(xù)提升，成為了中國(guó)特色社會(huì)主義重要的物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)。

但在這一階段，一個(gè)不容回避的事實(shí)是，按照現(xiàn)代企業(yè)制度的標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)國(guó)有企業(yè)距離成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的法人實(shí)體和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，還有較大距離。特別是“管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合”的背景下，出資企業(yè)的戰(zhàn)略規(guī)劃制定、重大經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)決策、企業(yè)重組與資產(chǎn)保值增值、重要人事安排、干部考核、薪酬管理、激勵(lì)約束措施等都要由國(guó)資監(jiān)管部門(mén)或上級(jí)國(guó)有企業(yè)批準(zhǔn)。這就拉長(zhǎng)了決策流程，遏制了企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主性，難以應(yīng)對(duì)激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

2013年，黨的十八屆三中全會(huì)拉開(kāi)全面深化改革的序幕，在國(guó)資國(guó)企改革領(lǐng)域提出，“完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，組建若干國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，支持有條件的國(guó)有企業(yè)改組為國(guó)有資本投資公司”。應(yīng)該講，從“管企業(yè)”轉(zhuǎn)向“管資本”，這是中國(guó)國(guó)資國(guó)企監(jiān)管理念的重大變化，也決定著這一輪國(guó)資國(guó)企改革的具體方案和舉措。

那么怎么才能實(shí)現(xiàn)“以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管”呢？就是設(shè)立國(guó)有資本投資和運(yùn)營(yíng)兩類(lèi)公司，然后再由國(guó)資監(jiān)管部門(mén)向兩類(lèi)公司授權(quán)和放權(quán)，這一過(guò)程借鑒參考了新加坡淡馬錫控股公司的模式。

上世紀(jì)70年代，新加坡由政府各部門(mén)出面興辦的企業(yè)越來(lái)越多，如何加強(qiáng)對(duì)這些企業(yè)的監(jiān)管，使他們能夠在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中不斷發(fā)展壯大，而不是處處依賴(lài)政府的保護(hù)和幫助，這是擺在當(dāng)時(shí)新加坡政府面前一個(gè)十分迫切而又艱巨的課題。為此，新加坡政府成立了淡馬錫控股公司，該公司由新加坡財(cái)政部全資控股，董事會(huì)成員由總統(tǒng)任命。新加坡政府對(duì)淡馬錫公司的監(jiān)管主要通過(guò)“抓班子”（監(jiān)管淡馬錫公司的領(lǐng)導(dǎo)班子）、立指標(biāo)（制定考核經(jīng)濟(jì)指標(biāo)）、定范圍（審批子公司的經(jīng)營(yíng)方向）和看效益（分析和調(diào)查子公司的財(cái)務(wù)狀況）等手段，以此實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值和增值，擴(kuò)大國(guó)有經(jīng)濟(jì)的控制力，并培育和造就一批國(guó)際水平的現(xiàn)代企業(yè)。淡馬錫公司對(duì)旗下企業(yè)的管理主要以參加股東大會(huì)投票的方式參與決策，而不直接參與管理。同時(shí)，對(duì)于不同類(lèi)型的企業(yè)，淡馬錫公司的持股也有差異，對(duì)涉及國(guó)家重要資源和公用事業(yè)的企業(yè)實(shí)行全資或控股，對(duì)具有良好發(fā)展前景或新興產(chǎn)業(yè)的龍頭企業(yè)，持有部分股份，對(duì)經(jīng)營(yíng)不善或與淡馬錫公司投資戰(zhàn)略不再相符的企業(yè)，則逐步退出。

相比新加坡來(lái)說(shuō)，中國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)體量更為龐大、涉及國(guó)民經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)域更為寬泛，所以在中國(guó)國(guó)資監(jiān)管制度設(shè)計(jì)中，“淡馬錫”不可能只有一家，而是一方面將現(xiàn)有央企集團(tuán)進(jìn)行合并重組，另一方面陸續(xù)將央企集團(tuán)改組為國(guó)有資本投資或運(yùn)營(yíng)公司。有了承載平臺(tái)，接下來(lái)就是向這些平臺(tái)授權(quán)放權(quán)，讓他們成為真正的法人實(shí)體和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體。

2019年的4月和6月，先是國(guó)務(wù)院出臺(tái)《改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制方案》（下稱(chēng)“《方案》”），后是國(guó)資委印發(fā)《授權(quán)放權(quán)清單（2019年版）》（下稱(chēng)“《清單》”）。無(wú)論是《方案》還是《清單》，都是面向全部中央企業(yè)的，但《清單》中的授權(quán)事項(xiàng)，又分為通用類(lèi)和試點(diǎn)類(lèi)，“兩類(lèi)公司”是承載最多的，也是最能代表國(guó)資監(jiān)管體制和國(guó)資國(guó)企改革方向的。

《方案》是國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革的綱領(lǐng)性文件。一是優(yōu)化履職方式，明確“誰(shuí)來(lái)授、怎么授”。明確國(guó)資委、財(cái)政部及其他部門(mén)和機(jī)構(gòu)作為授權(quán)主體，依據(jù)職責(zé)定位和股權(quán)關(guān)系對(duì)國(guó)家出資企業(yè)開(kāi)展授權(quán)放權(quán)。授權(quán)方式主要包括實(shí)行清單管理、強(qiáng)化章程約束、發(fā)揮董事會(huì)作用和創(chuàng)新監(jiān)管方式等;二是分類(lèi)開(kāi)展授權(quán)放權(quán)，明確“授什么”，確?！笆诘脺?zhǔn)”。對(duì)“兩類(lèi)公司”，在戰(zhàn)略規(guī)劃和主業(yè)管理、選人用人和股權(quán)激勵(lì)、工資總額和重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)管理等方面采取一企一策方針，有側(cè)重、分先后地向符合條件的企業(yè)賦予更多自主權(quán);對(duì)其他商業(yè)類(lèi)企業(yè)和公益類(lèi)企業(yè)，要充分落實(shí)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，逐步落實(shí)董事會(huì)職權(quán);三是加強(qiáng)企業(yè)行權(quán)能力建設(shè)，確?！敖拥米　?。主要從完善公司治理體系，強(qiáng)化基礎(chǔ)管理，優(yōu)化集團(tuán)管控、提升資本運(yùn)作能力四方面落實(shí);四是完善監(jiān)督管理體系，實(shí)現(xiàn)“管得好”。重點(diǎn)提出搭建實(shí)時(shí)在線的國(guó)資監(jiān)管平臺(tái)、統(tǒng)籌協(xié)同各類(lèi)監(jiān)督力量、健全國(guó)有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)、投資責(zé)任、追究制度等三大措施;五是堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，確保“黨建強(qiáng)”。提出要加強(qiáng)對(duì)授權(quán)放權(quán)工作的領(lǐng)導(dǎo)、改進(jìn)對(duì)企業(yè)黨建工作的領(lǐng)導(dǎo)指導(dǎo)和督導(dǎo)、充分發(fā)揮企業(yè)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用。

隨后發(fā)布的《清單》共5大類(lèi)35項(xiàng)，給外界的一致感覺(jué)是“力度大”、“很解渴”。在混改方面，提出由央企集團(tuán)審批所屬企業(yè)的混改方案。在工資和激勵(lì)機(jī)制方面，央企控股上市公司股權(quán)激勵(lì)計(jì)劃分期實(shí)施方案由央企集團(tuán)審批;央企所屬企業(yè)開(kāi)展股權(quán)激勵(lì)的實(shí)際收益水平不納入工資總額基數(shù);對(duì)商業(yè)一類(lèi)和部分商業(yè)二類(lèi)央企實(shí)行工資總額預(yù)算備案制管理;由央企集團(tuán)審批所屬科技型子企業(yè)股權(quán)和分紅激勵(lì)方案，企業(yè)實(shí)施分紅激勵(lì)所需支出計(jì)入工資總額，但不受當(dāng)年本單位工資總額限制，不納入本單位工資總額基數(shù)。在董事會(huì)職權(quán)方面，授權(quán)國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司董事會(huì)在已批準(zhǔn)的主業(yè)范圍以外，根據(jù)落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略需要、國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)調(diào)整方向、中央企業(yè)中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃、企業(yè)五年發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，研究提出擬培育發(fā)展的1-3個(gè)新業(yè)務(wù)領(lǐng)域，報(bào)國(guó)資委同意后，視同主業(yè)管理。在上市公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓方面，由央企集團(tuán)審批未導(dǎo)致上市公司控股權(quán)轉(zhuǎn)移的國(guó)有股東通過(guò)證券交易系統(tǒng)增持、協(xié)議受讓、認(rèn)購(gòu)上市公司發(fā)行股票等事項(xiàng)，審批未觸及證監(jiān)會(huì)規(guī)定的重大資產(chǎn)重組標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)有股東與所控股上市公司進(jìn)行資產(chǎn)重組事項(xiàng)等等。

長(zhǎng)期以來(lái)，以上的混改審批、工資總額限制、董事會(huì)職權(quán)落實(shí)、股權(quán)激勵(lì)等中長(zhǎng)期激勵(lì)制度等，被各界視為國(guó)企改革中亟需破題的“卡脖子”問(wèn)題，此次清單一攬子解決，將明顯加快國(guó)資國(guó)企改革進(jìn)程。更為重要的是，這次的授權(quán)放權(quán)力度，或?qū)⒊蔀橹醒肴嫱七M(jìn)央企市場(chǎng)化的一種政策導(dǎo)向，未來(lái)的授權(quán)放權(quán)還會(huì)有更大操作空間。

綜合來(lái)看，2019年的上半年必將成為新一輪國(guó)資國(guó)企改革的重要時(shí)間點(diǎn)，隨著越來(lái)越多的央企集團(tuán)改組為“兩類(lèi)公司”，隨著國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制的繼續(xù)深化，中國(guó)國(guó)有企業(yè)也必然在未來(lái)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中實(shí)現(xiàn)做強(qiáng)做優(yōu)做大的目標(biāo)，也必然在中華民族偉大復(fù)興的征程中，扮演更為重要的角色，發(fā)揮更為重要的作用。

（本文為北京產(chǎn)權(quán)交易所推出的財(cái)經(jīng)時(shí)事評(píng)論系列之七）