夯實生態(tài)文明之基

李倩

近日，自然資源部、財政部、生態(tài)環(huán)境部、水利部、國家林業(yè)和草原局聯(lián)合印發(fā)《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域、無居民海島以及探明儲量的礦產(chǎn)資源等自然資源的所有權(quán)和所有自然生態(tài)空間統(tǒng)一進行確權(quán)登記。這標志著我國開始全面實行自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度，自然資源確權(quán)登記邁入法治化軌道。

《辦法》出臺的背景是什么？在制度設(shè)計上明確了哪些主要內(nèi)容？未來自然資源確權(quán)登記成果將如何應用？圍繞這些問題，記者采訪了自然資源部自然資源確權(quán)登記局負責人。

記者：請問《辦法》出臺的背景是什么？

負責人：自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記是中央生態(tài)文明體制改革的重要決策部署，是加強自然資源資產(chǎn)管理的現(xiàn)實需要，是履行自然資源管理“兩統(tǒng)一”職責的基礎(chǔ)支撐。2016年12月，按照中央改革要求，原國土資源部等部委聯(lián)合印發(fā)了《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》，明確在12個試點省份先行實施。經(jīng)過1年多的試點，探索出一套行之有效的自然資源確權(quán)登記工作流程、技術(shù)方法、標準規(guī)范，驗證了自然資源確權(quán)登記的現(xiàn)實可操作性。試點的另一個重要成果是發(fā)現(xiàn)了在資源類型劃分、登記單元確定、登記管轄和權(quán)利主體確定等方面的問題和困難。隨著生態(tài)文明體制改革的深入推進，特別是機構(gòu)改革逐步到位，原來不具備條件、未作規(guī)定的登記管轄和所有權(quán)主體等內(nèi)容需要予以明確，試點中發(fā)現(xiàn)的一些重大問題，需要作出回應，以增強該辦法的時代性、指導性和可操作性。

為貫徹落實黨中央、國務院關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)決策部署，建立和實施自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度，推進自然資源確權(quán)登記法治化，推動建立歸屬清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，實現(xiàn)山水林田湖草整體保護、系統(tǒng)修復、綜合治理，我們在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，堅持以下原則對原辦法進行了修訂：一是鞏固已有制度成果。堅持以不動產(chǎn)登記為基礎(chǔ)開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，在物權(quán)登記不重不漏的前提下，實現(xiàn)全部國土空間內(nèi)自然資源所有權(quán)和所有自然生態(tài)空間登記的全覆蓋。二是強化改革協(xié)同。與自然資源資產(chǎn)管理體制改革、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革、國家公園體制改革以及統(tǒng)一調(diào)查、統(tǒng)一規(guī)劃等改革相銜接，充分利用已有成果，提高自然資源確權(quán)登記效率。三是突出整體保護。落實山水林田湖草“生命共同體”理念，按照生態(tài)功能重要性確定登記單元，劃定優(yōu)先級。根據(jù)地表、地上、地下空間完整性，推進土地與自然資源立體空間整體登記。四是增強適用性。對于試點反映的問題，有共識的盡量明確，做到有章可循，對于一時難以統(tǒng)一規(guī)定的事項，明確方向和原則，為地方創(chuàng)新預留接口。

經(jīng)過1年多的修訂完善，自然資源部聯(lián)合財政部、生態(tài)環(huán)境部、水利部、國家林草局制定印發(fā)了新的《辦法》。

記者：《辦法》在制度設(shè)計上，明確了哪些主要內(nèi)容？

負責人：《辦法》重點針對試點中發(fā)現(xiàn)的登記管轄、資源類型劃分、權(quán)利主體確定和登記單元劃分等方面存在的問題，進行了修改完善和明確規(guī)定。

一是根據(jù)機構(gòu)改革要求和實際工作需要，建立分級負責、分工明確的確權(quán)登記工作機制?？紤]到國家公園等自然保護地、大江大河大湖和跨境河流、重點國有林區(qū)、海域、無居民海島、生態(tài)功能重要的濕地和草原、石油天然氣、貴重稀有礦產(chǎn)資源等自然資源對國家生態(tài)、經(jīng)濟、國防等方面意義重大，且一般范圍廣、面積大，很多是跨省級行政區(qū)的，為更好地履行全民所有自然資源所有者職責，確保自然資源確權(quán)登記體現(xiàn)山水林田湖草生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，防止在登記單元劃定過程中產(chǎn)生利益沖突和矛盾，此次修訂，明確了由中央政府直接行使所有權(quán)的自然資源和生態(tài)空間的統(tǒng)一確權(quán)登記工作，由國家登記機構(gòu)負責辦理;由中央委托地方政府代理行使所有權(quán)的自然資源和生態(tài)空間的統(tǒng)一確權(quán)登記工作，由省級及省級以下登記機構(gòu)負責辦理。

二是與國土調(diào)查、不動產(chǎn)登記等工作相銜接。明確自然資源類型邊界通過充分利用全國國土調(diào)查成果、自然資源專項調(diào)查成果等自然資源調(diào)查成果獲取，避免重復調(diào)查產(chǎn)生自然資源類型劃分交叉重疊。明確已辦理登記的不動產(chǎn)權(quán)利，通過不動產(chǎn)單元號、權(quán)利主體實現(xiàn)自然資源登記簿與不動產(chǎn)登記簿的關(guān)聯(lián)。對于國家公園、自然保護區(qū)等各類自然保護地管理或保護范圍內(nèi)存在集體所有自然資源的，一并劃入登記單元，予以標注和記載。

三是明確登記簿上予以記載的三類主體。根據(jù)《憲法》《物權(quán)法》等法律和《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》《關(guān)于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導意見》《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》等中央決策部署，按照自然資源確權(quán)登記要立足于服務管理需要的要求，明確在登記簿上對所有權(quán)主體、所有權(quán)代表行使主體、所有權(quán)代理行使主體三類主體予以記載：其中，全民所有自然資源和生態(tài)空間的所有權(quán)人均登記為全民;所有權(quán)代表行使主體均登記為自然資源部。在具體行使所有權(quán)方式上，分中央直接行使和委托代理行使。中央委托相關(guān)部門、地方政府代理行使所有權(quán)的，所有權(quán)代理行使主體登記為相關(guān)部門、地方人民政府。

四是細化自然資源登記單元劃定規(guī)則。明確國家批準的國家公園、自然保護區(qū)等各類自然保護地按照管理或保護范圍優(yōu)先劃定登記單元;水流以河流、湖泊管理范圍為基礎(chǔ)，結(jié)合堤防、水域岸線劃定登記單元;濕地按照自然資源邊界劃定登記單元;森林、草原、荒地按照國有土地所有權(quán)權(quán)屬界線封閉的空間劃定登記單元;海域登記范圍為我國的內(nèi)水和領(lǐng)海，依據(jù)沿?？h市行政管轄界線，自海岸線起至領(lǐng)海外部界線劃定登記單元;無居民海島按照“一島一登”的原則，單獨劃定登記單元，進行整島登記;探明儲量的礦產(chǎn)資源，固體礦產(chǎn)以礦區(qū)、油氣以油氣田劃分登記單元;山嶺和灘涂資源在森林、濕地等登記單元中已體現(xiàn)，因此，不再單獨劃定自然資源登記單元。對于已納入國家公園、自然保護區(qū)、自然公園等自然保護地登記單元內(nèi)的森林、草原、荒地、水流、濕地等不再單獨劃定登記單元，作為國家公園、自然保護區(qū)、自然公園等自然保護地登記單元內(nèi)的資源類型予以調(diào)查、記載。

五是明確自然資源確權(quán)制度。在確權(quán)方面，充分利用集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證、國有土地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證等不動產(chǎn)登記成果，開展自然資源權(quán)籍調(diào)查，采取疊加的方式劃清全民所有和集體所有的邊界以及不同集體所有者的邊界。為確保權(quán)屬界線清晰明確，規(guī)定登記單元的重要界址點應現(xiàn)場指界，必要時可設(shè)立明顯界標。同時規(guī)定，在國土調(diào)查、專項調(diào)查、權(quán)籍調(diào)查、土地勘測定界等工作中對重要界址點已經(jīng)指界確認的，不需要重復指界。在權(quán)屬爭議處理方面，按有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定處理。

記者：未來將如何應用自然資源確權(quán)登記成果？

負責人：自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記立足于保護產(chǎn)權(quán)、服務自然資源管理的需要，其成果要建立涵蓋自然狀況、權(quán)屬狀況和公共管制要求等內(nèi)容的自然資源登記“一個簿”、產(chǎn)權(quán)管理“一張圖”和信息“一張網(wǎng)”，為落實黨中央、國務院關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)決策部署，加強自然資源管理提供基礎(chǔ)支撐。

一是建立登記“一個簿”，銜接自然資源管理上下游。自然資源確權(quán)登記在自然資源管理整體工作鏈條中起著業(yè)務承上啟下、成果“瞻前顧后”的銜接作用。一方面，自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記充分利用自然資源調(diào)查、開發(fā)利用及權(quán)利配置結(jié)果，再通過確權(quán)登記予以確認公示;另一方面，通過自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，明晰自然資源權(quán)屬狀況和自然狀況，為所有者權(quán)益的保護和行使、實施自然資源有償使用和生態(tài)補償制度等提供產(chǎn)權(quán)依據(jù)。

二是形成產(chǎn)權(quán)“一張圖”，支撐部“兩統(tǒng)一”職責履行。通過開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，清晰界定自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體、產(chǎn)權(quán)邊界，全面摸清各類自然資源的空間范圍、面積、質(zhì)量和數(shù)量，明確體現(xiàn)自然資源用途管制、生態(tài)保護紅線、公共管制等監(jiān)管要求，形成自然資源產(chǎn)權(quán)管理“一張圖”，為統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責、統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責提供產(chǎn)權(quán)保障。

三是構(gòu)建信息“一張網(wǎng)”，提升生態(tài)保護監(jiān)管和公共服務能力。自然資源信息不對稱是自然資源監(jiān)管難的一個重要原因?！掇k法》規(guī)定，加強自然資源確權(quán)登記信息化建設(shè)，在不動產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺上，開發(fā)、擴展全國統(tǒng)一的自然資源登記信息系統(tǒng)，實行全國四級登記機構(gòu)自然資源登記信息統(tǒng)一管理、實時共享，與生態(tài)環(huán)境、水利、林草等相關(guān)部門信息互通，與不動產(chǎn)登記、公共管制信息相互關(guān)聯(lián)，向相關(guān)監(jiān)管部門及時共享自然資源權(quán)屬動態(tài)變化信息，有效提高自然資源監(jiān)督管理的效能。（摘自《中國自然資源報》2019年7月24日一版）