能源監(jiān)管方法在能源立法的應用

李夢瑤

摘要：能源監(jiān)管方法在能源立法中的運用對提升能源監(jiān)管效果具有重要的基礎(chǔ)性意義。本文通過分析我國能源立法對能源監(jiān)管方法的應用，厘清了當前我國在能源立法層面對監(jiān)管方法的運用存在的深層次問題。針對當前我國能源立法中存在的各種問題，提出了調(diào)整和優(yōu)化能源監(jiān)管領(lǐng)域、監(jiān)管思路與監(jiān)管政策取向的若干建議。

關(guān)鍵詞：能源立法;能源監(jiān)管;監(jiān)管方法

一、我國能源立法對能源監(jiān)管方法的運用及存在的問題

能源監(jiān)管指的是國家出于國家或者社會公共利益的需要，通過國家機關(guān)和被授權(quán)的組織或機構(gòu)對有關(guān)能源部門的活動進行規(guī)制、監(jiān)督和管理的活動。能源部門一般分為三個部分：上游勘探開發(fā)部分、中游輸送部分和下游終端消費部分。上游能源監(jiān)管以事前監(jiān)管為主;中游能源監(jiān)管分為兩類，一是對自然壟斷較強的領(lǐng)域同時進行事前和事后監(jiān)管，二是對市場化程度較高的領(lǐng)域進行事后監(jiān)管;下游能源監(jiān)管則主要是事后監(jiān)管。

一般而言，能源監(jiān)管的方法主要包括：企業(yè)拆分與價格控制;設立環(huán)境標準或者相關(guān)稅收政策;設立能源監(jiān)管標準并充分披露信息;對能源資源實行定價監(jiān)管措施;調(diào)配權(quán)利和利益等。目前，我國能源立法在實踐中對這些監(jiān)管方法的運用仍存在一些問題。

（一）能源立法對價格控制監(jiān)管方法的運用

對能源產(chǎn)品進行價格控制和定價監(jiān)管，既可以應對能源領(lǐng)域的道德風險問題，也可以促使能源產(chǎn)品或者服務的價格盡量符合競爭市場價格。以電力定價為例，在我國目前共有四部法律對電價做出了規(guī)定，分別是《電力法》、《可再生能源法》、《節(jié)約能源法》和《價格法》。其中，《電力法》第五章專章規(guī)定了電價與電費問題。根據(jù)《電力法》的規(guī)定，電價的組成包括合理成本，確定的收益和相關(guān)稅金?！秲r格法》屬于宏觀政策性的法律，沒有對電力定價進行明確具體的規(guī)定?！犊稍偕茉捶ā分饕獜娬{(diào)的是對可再生能源發(fā)電價格補貼的問題;《節(jié)約能源法》則主要是從促進節(jié)約能源的角度，規(guī)定了一定的電價激勵政策。

從上述四部法律對電力定價的規(guī)定可以看出，我國目前的能源立法對能源產(chǎn)品的價格控制和定價監(jiān)管有所涉及。但是，這些法律規(guī)定大多以宏觀政策性規(guī)定和基本原則性規(guī)定為主，缺乏具體可操作的價格立法。例如，我國《電力法》對上網(wǎng)電價、互供電價、電價管理等能源產(chǎn)品價格的制定和管理問題都規(guī)定具體辦法由國務院或者物價行政主管部門制定。也就是說，我國目前的電力定價立法缺位嚴重。因此，想要完善電價制度，形成價格上的競爭機制，必須在能源立法中對電力定價進行細致規(guī)定。

（二）能源立法對設立環(huán)境標準監(jiān)管方法的運用

通過設立環(huán)境標準對能源領(lǐng)域進行監(jiān)管是解決由環(huán)境污染引發(fā)的內(nèi)部成本外部化的重要措施之一。我國《環(huán)境保護法》和《礦產(chǎn)資源法》分別對勘探和開采能源資源時的環(huán)境保護問題作出了規(guī)定。其中，《環(huán)境保護法》規(guī)定開發(fā)自然資源應當保證生態(tài)安全免遭破壞，自然資源開發(fā)主體須制定并實施有關(guān)生態(tài)保護和恢復治理的方案。同時，《環(huán)境保護法》還規(guī)定排放污染的企業(yè)應單間里環(huán)境保護責任制度，并采取措施防治排放污染物對環(huán)境造成的污染和損害。《礦產(chǎn)資源法》對開采礦產(chǎn)資源的環(huán)境標準作出了原則性的規(guī)定，例如要求開采礦產(chǎn)資源必須統(tǒng)一規(guī)劃、合理開采、節(jié)約用地、遵守有關(guān)環(huán)境保護的法律法規(guī)等。

無論是《環(huán)境保護法》還是《礦產(chǎn)資源法》在運用設立環(huán)境標準這一方法對能源領(lǐng)域上游環(huán)節(jié)的生產(chǎn)經(jīng)營活動進行監(jiān)管時，都沒有明確環(huán)境標準的具體內(nèi)容，僅從原則上概括了能源資源開采活動要符合哪些環(huán)境要求。由于立法層面缺乏具有可操作性的環(huán)境標準，為改善由環(huán)境污染引發(fā)的內(nèi)部成本外部化現(xiàn)象增加了困難。

（三）能源立法對設立能源監(jiān)管標準并充分披露信息監(jiān)管方法的運用

我國《核安全法》與《環(huán)境保護法》分別專章規(guī)定了信息公開與公眾參與問題，在立法中有效利用了設立能源監(jiān)管標準并充分披露信息這一監(jiān)管方法。

其中，《環(huán)境保護法》首先規(guī)定公民、法人和其他組織有權(quán)獲取環(huán)境信息，其次國務院以及各級人民政府環(huán)境保護主管部門具有公開環(huán)境信息的義務。此外，根據(jù)法律規(guī)定，許多能源企業(yè)作為重點排污單位，要如實向社會公布其主要排放污染物的具體信息。

《核安全法》規(guī)定國務院核安全監(jiān)督管理部門有向社會公眾披露與核安全有關(guān)的行政許可，以及核安全有關(guān)活動的安全監(jiān)督檢查報告、總體安全狀況、輻射環(huán)境質(zhì)量和核事故等信息。《核安全法》還要求核設施運營單位依法披露本單位核安全管理制度和相關(guān)文件、核設施安全狀況以及流出物和周圍環(huán)境輻射監(jiān)測數(shù)據(jù)等。

上述法律規(guī)定說明我國正在從能源立法層面設立監(jiān)管標準，要求各方全面、客觀且充分地披露信息，以達到解決能源領(lǐng)域信息不對稱問題的目的。

（四）能源立法對調(diào)配權(quán)利和利益監(jiān)管方法的運用

在能源領(lǐng)域，針對能源資源短缺進行權(quán)利和利益調(diào)配的主要監(jiān)管措施就是建立能源普遍服務制度。以電力普遍服務為例，監(jiān)管落實到具體措施上應當包括三個方面：第一，電力普遍服務需要對工程實施情況進行監(jiān)管;第二，須對電力普遍服務的相關(guān)負責人實施監(jiān)督，嚴格要求負責人依照法律、法規(guī)和國家相關(guān)政策辦事，防止出現(xiàn)徇私舞弊、濫用職權(quán)的情形;第三，需要對電力普遍服務工程進行財務上的監(jiān)管，主要包括對普遍服務的成本水平、價格執(zhí)行和經(jīng)營結(jié)果進行監(jiān)管。

我國《電力法》第八條明確規(guī)定了國家應當幫助和扶持少數(shù)民族地區(qū)、邊遠地區(qū)和貧困地區(qū)發(fā)展電力事業(yè)。該條款可以看作是對我國電力普遍服務制度的原則性規(guī)定。但是，《電力法》中對電力普遍服務制度的規(guī)定仍不足以確保能夠很好的實現(xiàn)電力普遍服務。

二、完善我國能源立法監(jiān)管方法的相關(guān)建議

（一）完善電力價格監(jiān)管機制

2015年，《中共中央國務院關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》（下稱9號文）發(fā)布，文中指出，新一輪電力體制改革的重要任務之一就是有序推進電價改革，厘清電價形成機制。完善價格監(jiān)管機制是對自然壟斷的能源行業(yè)十分有效的監(jiān)管措施。

在制定相關(guān)價格監(jiān)管規(guī)則時，我們可以借鑒國外的監(jiān)管經(jīng)驗，結(jié)合我國電力發(fā)展實際探索出符合我國國情的電力價格監(jiān)管機制。具體而言，我們可以借鑒英國的最高限價監(jiān)管模式。最高限價監(jiān)管模式的原理是政府在一定的周期內(nèi)根據(jù)能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實際情況，用模型計算出一個合理的價格。該價格監(jiān)管模式的優(yōu)勢在于其監(jiān)管控制的是能源企業(yè)的收入而非利潤，這樣就會激勵企業(yè)提高生產(chǎn)效率，降低生產(chǎn)成本，從而增加能源產(chǎn)品單位產(chǎn)量的利潤。我國采用這一價格監(jiān)管模式既能夠提高電力企業(yè)的生產(chǎn)效率，又符合9號文按成本加合理收益確定電力價格的規(guī)定。

（二）細化能源立法中的環(huán)境標準

為了解決由能源企業(yè)勘探開采自然資源污染環(huán)境引發(fā)的內(nèi)部成本外部化問題，必須在立法層面將環(huán)境標準明確、細化，使其具有實際可操作性?！董h(huán)境保護法》規(guī)定了自然資源開發(fā)主體須制定并實施有關(guān)生態(tài)保護和恢復治理的方案?！兜V產(chǎn)資源法》可以有效銜接《環(huán)境保護法》的這一原則性規(guī)定，增設條款對如何制定并實施生態(tài)保護和環(huán)境治理方案予以明確。同時，《礦產(chǎn)資源法》可以規(guī)定自然資源開發(fā)主體勘探開發(fā)自然資源時向自然環(huán)境中排放污染物的最高限度，以及自然資源開采過程中保證周圍環(huán)境質(zhì)量至少符合最低標準。

（三）明確市場準入與退出等監(jiān)管標準

我國許多能源產(chǎn)業(yè)屬于自然壟斷產(chǎn)業(yè)，對于市場準入的門檻要求較高。我國《行政法許可法》明確賦予了監(jiān)管部門依法對企業(yè)進入市場的行政許可權(quán)，并且《行政法許可法》還規(guī)定了行政監(jiān)督機制以事前監(jiān)督與事后監(jiān)督相結(jié)合。根據(jù)《行政法許可法》以及我國能源產(chǎn)業(yè)的特點和實際需要，應當在《電力法》、《煤炭法》等能源法律法規(guī)中明確市場主體的準入與退出機制。只有立法先行，監(jiān)管機構(gòu)才能依法對能源產(chǎn)業(yè)市場秩序進行監(jiān)管，以達到優(yōu)化資源配置，提高生產(chǎn)效率的目的。

（四）完善電力普遍服務法律法規(guī)

發(fā)展和完善電力普遍服務制度需要完備的能源法律體系作支撐。我國在1996年頒布實施了《電力法》，并在2018年進行了進一步的修訂。但是，如前文所述我國現(xiàn)行《電力法》仍沒有對電力普遍服務做出具體規(guī)定。因此，電力普遍服務的實施必然需要對《電力法》的相關(guān)內(nèi)容進行修改。具體來說，應當從立法層面明確電力普遍服務的職責、目標以及具體施行辦法。在《電力法》中增設電力普遍服務條款，明文規(guī)定：國家保障公民的用電權(quán)益，并通過電力普遍服務基金等方式達到普遍服務目標。對于電力普遍服務的執(zhí)行規(guī)則可以由行政法規(guī)或者國務院的條例來專門加以規(guī)定。

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（作者單位：華北電力大學 人文與社會科學學院）