城市生活垃圾分類難點(diǎn)與對策

宋國君

“推進(jìn)生產(chǎn)和生活系統(tǒng)循環(huán)鏈接，加快廢棄物資源化利用”寫入了“十三五”規(guī)劃，標(biāo)志著生活垃圾分類已成為國家戰(zhàn)略。2019年2月，住建部要求所有地級及以上城市要全面啟動生活垃圾分類工作?？梢?，生活垃圾分類應(yīng)當(dāng)是我國當(dāng)前生活垃圾管理的重要任務(wù)。

城市生活垃圾分類、資源回收利用的條件與管理模式

城市生活垃圾分類和資源回收是生活垃圾管理的關(guān)鍵點(diǎn)，其完整和全面的表述包括：生活垃圾在家庭和辦公室實(shí)施基本分類，例如分為廚余垃圾、可回收物和其他垃圾。廚余垃圾得到合適利用；可回收物要作為再生原料進(jìn)入商品回到消費(fèi)者手中；其他垃圾實(shí)施安全填埋或焚燒處置，對環(huán)境的影響符合排污許可證的要求。

為清楚地分析問題的難點(diǎn)，還是要對上述基本描述展開說明。第一，源頭分類。不在生活垃圾產(chǎn)生之初即家庭和辦公室實(shí)施基本分類，混合后的垃圾再分類，效果大減，成本大增。源頭分類涉及每個人，普遍的經(jīng)驗(yàn)是強(qiáng)制源頭分類。第二，廚余垃圾得到合適利用。廚余垃圾富含有機(jī)質(zhì)，普遍綜合處理后作為肥料。可回收物作為再生資源進(jìn)入產(chǎn)品回到消費(fèi)者手中?？稍偕现瞥傻纳唐?，要使經(jīng)營者正常盈利。第三，其他垃圾安全處置，直到符合排污許可證的要求。其他垃圾是指不具備再生利用價值的垃圾。其他垃圾處置的主要方式是填埋和焚燒，其主要任務(wù)是控制空氣污染、水污染和衛(wèi)生狀況。但至今，我國還沒有對生活垃圾焚燒廠、填埋場實(shí)施排污許可證管理，因此，實(shí)施排污許可證后，由于排放要求的嚴(yán)格和規(guī)范，填埋廠、焚燒廠污染控制的成本肯定會提高。

城市生活垃圾管理是典型的公共管理，需符合公共管理的理論和原則，這無疑是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，分類和回收、處理和處置都是其中至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。源頭分類只是一個開始，分類收集、分類運(yùn)輸、分類處理是提升生活垃圾管理水平的有效手段。城市生活垃圾管理的根本問題或難點(diǎn)在于處理和處置。填埋廠和焚燒廠的運(yùn)行代價太高，如果處理不好，會成為典型的重大空氣污染源和水污染源，甚至還會污染土壤和地下水；危險空氣污染物，如二噁英類，是持久性有機(jī)污染物；可回收物焚燒和填埋是浪費(fèi)自然資源，廚余垃圾富含有機(jī)質(zhì)，應(yīng)當(dāng)回到土地。這些問題已經(jīng)是代際污染問題。政府負(fù)責(zé)，將是利用市場將外部性內(nèi)部化、采取有效率的政策手段和管理模式的基本理論依據(jù)。

城市生活垃圾管理是典型的全生命周期管理。從生活垃圾的生產(chǎn)、消費(fèi)、清運(yùn)、轉(zhuǎn)運(yùn)、處理、處置、排放管理直至再生品生產(chǎn)和消費(fèi)，不僅強(qiáng)調(diào)以物質(zhì)流的循環(huán)為主線，還包含資金流、信息流。只有全部鏈條完整才能實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的正常運(yùn)行。

城市生活垃圾分類面臨監(jiān)管難、信息公開差、政策手段粗糙等難點(diǎn)

城市生活垃圾分類是先進(jìn)的城市生活垃圾管理方式，是“新時尚”。目前還沒有確立獨(dú)立而有效的政府監(jiān)管部門，難以制定出符合國家要求的城市生活垃圾管理方案。生活垃圾管理涉及多個政府部門，需要部門間協(xié)調(diào)和配合，但核心部門是監(jiān)管部門。監(jiān)管一定是生活垃圾分類和資源回收的核心內(nèi)容，即強(qiáng)制源頭分類、信息公開和填埋廠、焚燒廠的排放監(jiān)管等。按照管理的一般原則，監(jiān)管部門不能負(fù)責(zé)執(zhí)行，更不能參與經(jīng)營。按照這樣的理解，排放監(jiān)管的部門是生態(tài)環(huán)境主管部門；城建部門通常都是直接管理填埋廠、焚燒廠及清運(yùn)工作，也負(fù)責(zé)這些方面的監(jiān)管。而生活垃圾分類的規(guī)劃、監(jiān)管、執(zhí)行也安排城建部門牽頭，可能產(chǎn)生多頭管理、職能交叉。生活垃圾分類方案不設(shè)定垃圾分類實(shí)效性指標(biāo)，物質(zhì)流、資金流缺乏統(tǒng)計(jì)、約束、信息公開。在各級各市的省會垃圾管理方案中，很難看到這些指標(biāo)，至多提到“生活垃圾回收利用率”。根據(jù)《城市生活垃圾分類工作考核暫行辦法》（2019），加減分項(xiàng)為體制機(jī)制建設(shè)、示范片區(qū)建設(shè)、設(shè)施建設(shè)等，完全避開了垃圾分類的實(shí)效性指標(biāo)。

信息公開差，市場和社會難以形成促進(jìn)生活垃圾分類和資源回收的有效力量。信息公開對于管理鏈條如此之長、涉及每個市民、眾多廠商的生活垃圾分類與資源回收事業(yè)至關(guān)重要。主要信息包括：填埋廠、焚燒廠的全部空氣、水、固體廢物、衛(wèi)生等排放達(dá)標(biāo)信息；填埋廠、焚燒廠、廚余垃圾處理廠的處理量、收費(fèi)、售電收入、減免稅費(fèi)等信息；清運(yùn)的效果和成本信息；排放者，尤其是大學(xué)等機(jī)構(gòu)的其他垃圾排放、繳費(fèi)信息；回收商的可回收物處理量、產(chǎn)品產(chǎn)量等補(bǔ)貼信息；再生產(chǎn)品的銷售信息。信息的顆粒度最好是日尺度。城市政府應(yīng)負(fù)責(zé)強(qiáng)制信息公開的責(zé)任。只有信息公開，才能破解現(xiàn)在的僵局。

政策手段粗糙、不系統(tǒng)，難以持續(xù)。首先是生活垃圾統(tǒng)計(jì)制度落后，不能提供系統(tǒng)的信息。需要重新基于生活垃圾分類和資源回收的要求設(shè)計(jì)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系。其次是缺乏收費(fèi)和補(bǔ)貼的資金機(jī)制。除對排放者強(qiáng)制分類外，還需要對排放者的其他垃圾收費(fèi)，這既是排污者應(yīng)盡的責(zé)任，也對排污者有一定的經(jīng)濟(jì)刺激。比較可行的方式包括居民排放的其他垃圾需要專用垃圾袋，通過防偽的其他垃圾袋收費(fèi)；機(jī)構(gòu)排放者需要按日按量收費(fèi)，一般采取標(biāo)準(zhǔn)的其他垃圾桶計(jì)量的方式。政府只負(fù)責(zé)監(jiān)管資金的運(yùn)行，去除直接財(cái)政撥款等不專業(yè)、不公開等弊端，當(dāng)然，也需要有法規(guī)予以授權(quán)和規(guī)定。又次，開放資源回收市場，取締所有資源回收利用的全部限制，充分發(fā)揮市場、社會、居民回收資源等活動。

填埋廠、焚燒廠沒有實(shí)施排污許可證管理，難以形成有力刺激。雖然生活垃圾填埋廠、焚燒廠是治理廢物的，但治理廢物也是排放污染物的，不能因?yàn)樘幚韽U物而不受排污許可證的管理，因?yàn)橹卫韽U物是有合同的，也是付費(fèi)的。填埋廠和焚燒廠都是重大污染源，是污染控制的重點(diǎn)對象。填埋廠產(chǎn)生滲濾液，需要處理和達(dá)標(biāo)排放，也需要治理廢氣，包括氣味、溫室氣體等；滲濾液滲漏風(fēng)險也需要管控，一直需要管理到封廠20—30年以后。焚燒廠排放廢氣包括常規(guī)空氣污染物和危險空氣污染物，是最重要的空氣污染源，除常規(guī)空氣污染物排放達(dá)標(biāo)外，危險空氣污染物的健康風(fēng)險需要控制在百萬分之一的水平；焚燒廠也有滲濾液需要處理和達(dá)標(biāo)排放；焚燒廠的飛灰、廢渣也需要安全處置。建議生態(tài)環(huán)境部門加快焚燒廠、填埋廠的排污許可證管理。

中央政府的督查和評估嚴(yán)重不足。中央政府需進(jìn)一步完善城市生活垃圾管理績效年度評估制度，每年公布城市生活垃圾管理績效評估結(jié)果?？梢晕械谌皆u估機(jī)構(gòu)開展評估。評估服務(wù)購買按照《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》實(shí)施，列入中央政府有關(guān)部門的工作計(jì)劃。評估內(nèi)容包括無害化、減量化、資源化和低成本化，應(yīng)用已有的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、城市調(diào)查、數(shù)據(jù)質(zhì)量評估等評估和公布城市生活垃圾管理現(xiàn)狀，促進(jìn)城市政府提高城市生活垃圾管理績效。除評估結(jié)果目標(biāo)外，還要對城市政府的績效，尤其是城市生活垃圾管理的社會成本進(jìn)行評估。通過評估和信息公開，促進(jìn)城市生活垃圾源頭分類和資源回收，降低城市生活垃圾管理的社會成本。

按照行政管理決策的程序和重要性，逐步破解實(shí)質(zhì)性進(jìn)展緩慢的僵局

實(shí)質(zhì)性、示范性試點(diǎn)是辦法之一。北京等城市的試點(diǎn)都十幾年了，還是原地踏步，可能還是低估了難度。試點(diǎn)城市至今沒有認(rèn)真地規(guī)劃，也沒有詳細(xì)地論證，預(yù)計(jì)也是進(jìn)展緩慢和低效的。按照行政管理決策的程序和重要性，建議如下：一是真正的試點(diǎn)。試點(diǎn)城市需要黨政一把手真抓實(shí)干，需要細(xì)致和科學(xué)的規(guī)劃，需要幾年的堅(jiān)持，需要地方立法等。總之，需要干預(yù)真抓真試的試點(diǎn)。試點(diǎn)城市需要數(shù)個，允許不同的方式，試點(diǎn)城市一定要信息公開。二是城市政府監(jiān)管部門和執(zhí)行部門分開。這是最重要和最緊迫的改革。只有這樣，才能打破僵局，才能獲得真實(shí)的信息、具體的問題、正確的解決辦法等。三是中央政府監(jiān)管部門的績效評估和督查。對城市生活垃圾分類的信息公開開展績效評估，包括效果和社會成本評估。切實(shí)圍繞減量分類，確保分類的方向正確。對于不作為的城市，通過國務(wù)院生活垃圾分類督查予以促進(jìn)。四是信息公開和公眾參與。國家通過法規(guī)強(qiáng)制修改統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系、信息采集、存儲和網(wǎng)上公開等系統(tǒng)和詳細(xì)信息的公開。

（摘自《人民論壇》2019年4月下。作者為中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院教授）