改革開放40年我國減負政策的回顧與評析

方媛 姚佳勝

摘要：改革開放40年以來，我國減負政策大致分為以減輕高考制度恢復以來的升學壓力為導向，以推進素質(zhì)教育和基礎教育課程改革為導向，以貫徹落實《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》為導向三個階段。我國減負政策建設取得了一定的成就，但也存在著減負政策本身的能力限度問題明顯、減負政策執(zhí)行失真、減負政策監(jiān)督的形式化等問題。因此，在推進減負政策執(zhí)行的過程中，應適當把握減負政策的能力限度，提高政策制定的科學性;加強對減負政策執(zhí)行人員理論與能力的培訓;完善地方執(zhí)行機關政策執(zhí)行措施的審核機制;健全政策執(zhí)行的監(jiān)督體制。

關鍵詞：改革開放40年;減負政策;回顧與評析

改革開放以來，中小學生課業(yè)負擔問題得到了一定的緩解，但仍然存在許多問題。本文旨在對改革開放40年減負政策歷程回顧的基礎上，總結(jié)成就，分析問題，探討完善減負政策的思路，提出相關政策建議。

縱觀改革開放40年以來我國減負政策的發(fā)展，以政策目標的價值取向為標準，可以大致分為三個階段。

（一）第一階段：以減輕高考制度恢復以來的升學壓力為導向（1979—1999年）

隨著改革開放政策的實施以及1977年8月教育部召開全國高等學校招生工作會議決定恢復高考制度，各級各類學校狠抓學生基礎文化，忽視學生體育與智育的發(fā)展，導致學生的課業(yè)負擔過重。1978年，鄧小平同志指出：“學生負擔太重是不好的，今后要采取有效措施來防止和糾正?！?983年12月，國家教育部頒發(fā)的《關于全日制普通中學全面貫徹黨的教育方針、糾正片面追求升學率傾向的十項規(guī)定（試行）》指出：要減輕學生過重的學習負擔;要保證學生的睡眠、休息和課外體育、文娛、科技活動時間;要加強平時對學生學習情況的了解，不要頻繁地進行考試。

（二）第二階段：以推進素質(zhì)教育和基礎教育課程改革為導向（2000—2010年）

為適應新世紀對人才的需求，國家在21世紀初開始推行新一輪基礎教育課程改革，教育領域掀起了素質(zhì)教育的浪潮。之后，國家相繼出臺了一系列規(guī)章制度，各地也進行了積極的探索和實踐。但一些地方和學校仍然存在辦學行為不規(guī)范的問題，違背了素質(zhì)教育的理念，阻礙了教育改革的進程?；诖?，2000年1月，教育部發(fā)布《關于在小學減輕學生過重負擔的緊急通知》，在全民推進素質(zhì)教育改革的同時，就切實減輕中小學生課業(yè)負擔提出了系列的舉措。2001年，國務院頒發(fā)了《基礎教育課程改革綱要（試行）》，明確提出減輕學生課業(yè)負擔過重的問題。2009年4月，《關于當前加強中小學管理規(guī)范辦學行為的指導意見》中提出：各地根據(jù)實際情況，減輕學生課業(yè)負擔。

（三）第三階段：以貫徹落實《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》為導向（2010—至今）

2010年5月，國務院審議并通過了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》（以下簡稱《綱要》）?！毒V要》中提出：堅持以人為本，推進素質(zhì)教育是教育改革發(fā)展的戰(zhàn)略主題。因此，為貫徹落實《綱要》精神，改變應試教育給學生帶來的沉重負擔，國家相繼出臺一系列政策鞏固推進減負建設。為積極發(fā)揮家庭教育在青少年成長過程中的重要作用，教育部2015年1月出臺的《關于加強家庭教育工作的指導意見》中指出：切實消除學校減負、家長增負，不問興趣、盲目報班的情況。2018年2月22日，教育部辦公廳出臺的《關于規(guī)范管理面向基礎教育領域開展的競賽掛牌命名表彰等活動的公告》中指出，規(guī)范基礎教育領域競賽等活動是切實減輕學生和家長負擔的重要舉措。同日，教育部辦公廳等四部門聯(lián)合發(fā)文《教育部辦公廳等四部門關于切實減輕中小學生課外負擔開展校外培訓機構(gòu)專項治理行動的通知》，四部門分階段組織實施校外培訓機構(gòu)整治活動。

（一）積極的影響

改革開放40年來，我國減負工作形勢雖依然嚴峻，但不可否認，在近幾十年的探索道路上，我國的減負工作取得了巨大的進步。一方面，國家積極倡導，減負理念深入人心;另一方面，為實現(xiàn)減負目標，政策措施方面也愈發(fā)完善、具體。

1. 減負理念影響廣泛

減負是一項復雜的系統(tǒng)工程，倡導減負理念，需要政府、社會、學校、家長的共同努力。近年來，教育部接連頒布減負政策，減負成為社會熱議話題。巨額的課外培訓費用，增加了家庭的經(jīng)濟負擔，也迫使家長開始正視孩子課業(yè)負擔問題。

2. 減負措施具體、嚴謹

政策措施是政策執(zhí)行的基本要素之一。恰當?shù)膱?zhí)行計劃和切實措施是實現(xiàn)政策目標的根本手段和途徑，也是達到目標的切實保證。從政策執(zhí)行主體角度進行分類，主要表現(xiàn)為以下幾個層面。

政府層面：積極推動招生考試制度的改革;對基礎教育領域開展的競賽、掛牌、命名及表彰活動進行規(guī)范化管理;加強監(jiān)督檢查力度，完善減輕學生過重負擔的專項督導機制;深化中小學教師培訓改革，定期舉行教師培訓工作等。

學校層面：培訓教師更新教育教學理念，嚴格按照教學計劃、教材等進行教學，不得任意增減課程;控制作業(yè)量，分類分層次設計作業(yè);豐富學生課外活動，完善基礎設施，培養(yǎng)學生多方面的興趣愛好等。

社會層面：積極爭取社會力量的支持，通過輿論宣傳、倡導，吸引社會關注，接受社會監(jiān)督。

（二）嚴峻的態(tài)勢

縱觀改革開放40年來，中央及各地教育行政部門為減負問題已經(jīng)做了很多工作，出臺了各種的減負令。但令人遺憾的是，有關研究發(fā)現(xiàn)，減負的態(tài)勢卻愈加嚴峻，主要表現(xiàn)在以下幾方面。

1. 減負政策本身的能力限度問題明顯

教育政策的能力限度是指教育政策力所能及的范圍和解決教育問題所能達到的程度。對于減負政策，由于其特殊性，減負政策的能力限度也存在特殊性。

（1）減負問題的社會性

減負問題不僅是教育系統(tǒng)內(nèi)部的問題，更是一個社會問題。在已有探究減負癥結(jié)的研究中，主要的觀點有教師素質(zhì)說、課程難度說、應試教育說、教育評價說和教育觀念說等。對于減負產(chǎn)生的社會性原因是多方面的，主要包括人們普遍將“高考”作為改變命運的重要節(jié)點，并通過教育提升社會階層;教育資源的分配不均衡，導致家長競相追逐優(yōu)異的資源;隨著中國經(jīng)濟的發(fā)展，知識型社會對人才提出了更高的要求，有限的工作崗位帶來的就業(yè)壓力更是加劇了人才之間的競爭等。

（2）觸及本質(zhì)原因的政策方案措施的缺失

任何政策都以實現(xiàn)預期的政策目標為指向，政策的制定和政策的實施都是圍繞政策目標進行的。因為減負問題有社會性、復雜性的屬性，針對政策目標制定的解決方案具有其局限性。從已采取的措施來看，主要是從考試、競賽、作業(yè)、作息時間、課程等方面來調(diào)整，而高考制度、教育資源分配、就業(yè)等本質(zhì)方面并沒有提出有效的解決方案。

2. 減負政策執(zhí)行失真

教育政策失真是指教育政策在實際執(zhí)行過程中出現(xiàn)的執(zhí)行活動及結(jié)果偏離政策目標的不良現(xiàn)象。教育政策執(zhí)行失真一般分為執(zhí)行表面化、執(zhí)行擴大化、執(zhí)行缺損、執(zhí)行替換四類。

執(zhí)行表面化：一些地方、學校在執(zhí)行上并沒有將減負政策方案轉(zhuǎn)換為具體的政策措施，表面上迎合減負宣傳，而實際上仍然按照原有理念。

執(zhí)行擴大化：某些地方在沒有全面、正確理解減負理念的前提下，執(zhí)行政策過程中盲目采取“一刀切”的態(tài)度，簡單粗暴地削減文化課時數(shù)，減少學生在校時間等。

執(zhí)行缺損：地方政策執(zhí)行人員在理解減負指令時，以自己的利益為衡量標準，對不損害自身利益或?qū)ψ陨碛欣拇胧e極貫徹執(zhí)行，反之則遺棄。

執(zhí)行替換：某些地區(qū)或?qū)W校在調(diào)整課程結(jié)構(gòu)時，只是簡單地將課程的名稱等稍作修改，超前、超綱的課程內(nèi)容依舊存在。

3. 減負政策監(jiān)督的形式化

在減負政策執(zhí)行上，存在嚴重的監(jiān)督檢查不力現(xiàn)象。監(jiān)督者監(jiān)督意識薄弱，履行職責上持敷衍態(tài)度;在檢查減負政策落實實情上，缺乏具體、明確的檢查方案;科學的信息反饋機制不健全，不能及時、準確地向上層反映下層政策執(zhí)行狀況等。

（一）適當把握減負政策的能力限度以提高政策制定的科學性

正確認識和把握減負政策的能力限度，對于減負政策的制定和選擇具有十分重要的意義。減負問題有著復雜的社會因素，僅從教育系統(tǒng)內(nèi)部著手，其結(jié)果肯定是片面、局部的。對于“學業(yè)負擔”這樣一個植根于我國社會特殊的教育文化之下的典型本土議題，改革者似乎不應急著為之“下判書”，而是應將其還原到真實的生活和實踐情境中理解，將不同的取向與價值納入一個更積極而有效的政策目標框架中。因此，國家應逐步探索高考制度、教育資源分配制度、就業(yè)體制的改革等，循序漸進地形成系統(tǒng)的減負制度體系，保障減負工程的持續(xù)、有效發(fā)展。

（二）加強對減負政策執(zhí)行人員理論與能力的培訓

政策執(zhí)行者應該秉承一切為了學生，尊重學生的成長規(guī)律的原則，從思想源頭上樹立減負理念。為減少政策執(zhí)行失真現(xiàn)象的產(chǎn)生，滿足政策執(zhí)行對人員素質(zhì)的需求，彌補各級各類教育人員的知識缺陷，應完善相應培訓制度，提高相關人員理論水平、政策水平、專業(yè)知識和能力水平。

（三）完善地方執(zhí)行機關政策執(zhí)行措施的審核機制

地方的政策機關是政策執(zhí)行的重要主體，推動著政策的有效執(zhí)行，在政策執(zhí)行中發(fā)揮著主導作用。中央應在充分了解地方復雜的政策情景特性的前提下，完善對地方具體執(zhí)行措施的審核機制，幫助地方執(zhí)行機關采取適當?shù)恼叽胧?/p>

（四）健全政策執(zhí)行的監(jiān)督體制

各級教育督導部門應把減負作為其工作的重點，健全減負監(jiān)督評估體制。根據(jù)本地區(qū)實際情況，建立與本地區(qū)相適應的監(jiān)督檢查計劃和措施，經(jīng)常、及時地進行監(jiān)督檢查。建立系統(tǒng)的信息反饋體系，保證及時進行信息處理。提高監(jiān)督檢查的權(quán)威性，對執(zhí)行人員實施明確的獎罰制度，獎勵、宣傳“減負”成功典型，嚴肅處理政策執(zhí)行違紀現(xiàn)象，保證監(jiān)督效力，促進執(zhí)行者崗位責任意識的形成。

參考文獻：

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（責任編輯：趙靜）