深化體制機制改革 構(gòu)建堅強有效的內(nèi)部審計監(jiān)督體系

馮睿

延長石油集團歷來重視內(nèi)部審計業(yè)務(wù)，從樸素的內(nèi)控理念到建立健全內(nèi)審組織機構(gòu)體系，內(nèi)審機構(gòu)和人員不斷壯大，內(nèi)審職能不斷完善，從簡單加強企業(yè)財務(wù)監(jiān)督的手段發(fā)展到對企業(yè)各項經(jīng)營活動的監(jiān)督、評價，再到對企業(yè)各項業(yè)務(wù)活動的監(jiān)督、評價、確認(rèn)和咨詢。隨著企業(yè)的發(fā)展，延長石油的內(nèi)審業(yè)務(wù)不斷擴展和深化，經(jīng)歷了不平凡的發(fā)展歷程。

一、審計機構(gòu)基本情況和歷史沿革

1987年12月，延長油礦管理局（延長石油集團前身）設(shè)立了審計科，1997年設(shè)立審計處，2005年延長石油集團重組后，在集團總部設(shè)立審計部，獨立開展各項內(nèi)部審計業(yè)務(wù)。

現(xiàn)階段，延長石油集團董事會下設(shè)審計與風(fēng)險控制委員會，負(fù)責(zé)全集團審計業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃和重大審計事項決策，集團公司設(shè)立審計部，下設(shè)西安、延安兩個審計中心，二級單位設(shè)立審計機構(gòu)16個，三級單位設(shè)立審計機構(gòu)12個（將在年內(nèi)撤銷）。集團現(xiàn)有審計從業(yè)人員248名，其中集團總部56人（含兩個中心50人），二級機構(gòu)122人，三級機構(gòu)70人，基本構(gòu)建起上下協(xié)同、功能完善的審計機構(gòu)組織體系，初步形成一支協(xié)同作戰(zhàn)、能打硬仗的審計隊伍。集團公司連續(xù)3年被省國資委授予省屬企業(yè)內(nèi)部審計工作先進單位，所屬延長油田股份公司兩次榮獲全國內(nèi)部審計工作先進單位。

二、審計工作開展情況

近年來，延長石油集團高度重視審計業(yè)務(wù)改革和發(fā)展，不斷挖掘和釋放內(nèi)部審計活力，做好審計資源存量重組、增量優(yōu)化，重視審計質(zhì)量和效率提升，做好“七個堅持”。

堅持抓好頂層設(shè)計。2014年7月，在借鑒中央企業(yè)先進經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合集團實際，改革“三級機構(gòu)、分級管理”的內(nèi)審機構(gòu)體制，實施“審計部+審計中心+板塊單位審計部”的管理模式，改變?nèi)藛T與業(yè)務(wù)不匹配、審計資源下沉的局面，加強集團公司審計力量配置，成立西安、延安兩個審計中心，兩個中心總體定員編制72人，隸屬集團公司審計部管理，分區(qū)域負(fù)責(zé)集團公司的具體審計業(yè)務(wù)和未設(shè)審計機構(gòu)單位的審計監(jiān)督，構(gòu)建了綜合審計業(yè)務(wù)統(tǒng)一計劃管理、工程結(jié)算兩級以上審核把關(guān)的業(yè)務(wù)體系。

堅持維護內(nèi)審獨立。強化審計機構(gòu)組織領(lǐng)導(dǎo)，集團公司審計業(yè)務(wù)由集團公司董事長（黨委書記）直接分管，要求所屬單位審計部門的主管領(lǐng)導(dǎo)一律調(diào)整為單位主要領(lǐng)導(dǎo)，審計業(yè)務(wù)直接向主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)并匯報，基層單位審計部門負(fù)責(zé)人的任免必須報經(jīng)集團公司審計部同意。不斷提高審計監(jiān)督層級，2017年撤銷5家三級審計機構(gòu)，2019年制定了12家三級審計機構(gòu)撤銷方案，充分實施“上審下”，進一步提高審計獨立性、權(quán)威性和監(jiān)督力度。在增強機構(gòu)獨立性的基礎(chǔ)上，不斷優(yōu)化審計管理職能，將限價審核、采購詢價、合同審核等非審計職能進行分離，使審計部門更加獨立地專注于審計監(jiān)督，充分發(fā)揮審計職能。

堅持轉(zhuǎn)變審計方式。2015年以前，延長石油集團主要依靠購買社會中介機構(gòu)服務(wù)，開展工程結(jié)算、經(jīng)濟責(zé)任、財務(wù)收支等傳統(tǒng)審計項目，審計監(jiān)督力度不強，審計費用支出較大（年均支出3000萬元以上），內(nèi)審人員分散，內(nèi)審資源優(yōu)勢和主體職能作用未得到有效發(fā)揮。2015年后，通過充分挖掘內(nèi)部審計資源力量，綜合應(yīng)用交叉、委托、聯(lián)合等多種手段，不斷提升審計組織效率，審計項目主要依靠內(nèi)部審計力量完成（占比超過90%），專業(yè)性較強的項目與資質(zhì)信譽高、業(yè)績突出、專業(yè)水平強的中介機構(gòu)合作，通過內(nèi)外結(jié)合的方式實施，相互取長補短，提升審計整體質(zhì)量。

堅持嚴(yán)格審計程序。在審計項目實施過程中，嚴(yán)格審計計劃、審計方案、審計實施和審計報告四個階段質(zhì)量控制，實行審計底稿三級復(fù)核制，保證審計質(zhì)量。在結(jié)算審計項目中堅持召開項目交底會、溝通推進會和審計總結(jié)會，明確各級審計部門結(jié)算審計時限和責(zé)任主體，協(xié)調(diào)推進解決審計重點和難點問題，確保審計時間和效率;注重結(jié)算審計“三審一查”，即注重對項目建設(shè)前期手續(xù)審查、注重工程結(jié)算量審查、注重工程變更審查，加大工程現(xiàn)場勘查力度，做好工程項目內(nèi)容的實查、實測、實量。特別是近兩年，審計中心利用內(nèi)部審計人員熟悉項目建設(shè)程序、裝置單元結(jié)構(gòu)、項目建設(shè)環(huán)境等情況的優(yōu)勢，加大對隱蔽工程、土方工程、項目簽證的審核力度，通過實地勘察發(fā)現(xiàn)簽證不實、材料不符、工程量不足、驗收不規(guī)范等問題，審減工程造價超過2.5億元，占工程結(jié)算審減總量的47%。嚴(yán)格執(zhí)行工程項目未經(jīng)審計不予結(jié)算付款的規(guī)定，有效避免項目投資無序擴大、資金支付控制不嚴(yán)的局面。

堅持?jǐn)U大審計覆蓋面。在干部“離任必審”的基礎(chǔ)上，對任職兩年以上的干部開展任中審計，實現(xiàn)經(jīng)濟責(zé)任“應(yīng)審盡審”，關(guān)注經(jīng)濟運行關(guān)鍵領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點崗位，準(zhǔn)確鑒定經(jīng)濟責(zé)任;制定管理審計項目三年全覆蓋目標(biāo)，有步驟、有針對性地開展管理審計，2018年組織對三年以上未開展審計項目的21家單位開展管理審計，管理審計覆蓋面達(dá)到40%，促進企業(yè)經(jīng)營管理水平的提升;不斷深化投資項目審計，2016—2018年組織內(nèi)部審計人員對投資總額454億元的144項重點建設(shè)項目開展竣工決算審計，對項目預(yù)算執(zhí)行、工程招投標(biāo)、資金使用管理等重點環(huán)節(jié)進行審計，促進項目全過程管控水平提升，為項目后評價奠定基礎(chǔ)。

堅持完善基礎(chǔ)管理。集團公司從基本綱領(lǐng)、流程控制、業(yè)務(wù)執(zhí)行、質(zhì)量保證四個方面建立完善審計管理制度11項，同時狠抓宣貫檢查，確保執(zhí)行效果;所屬各單位嚴(yán)格落實、因地制宜，從過程管理、質(zhì)量控制、考核評價、結(jié)果運用等方面修訂建設(shè)審計管理制度27項，基本構(gòu)建起業(yè)務(wù)環(huán)環(huán)相扣、流程緊密銜接的審計制度體系，進一步夯實審計業(yè)務(wù)基礎(chǔ)管理。

堅持優(yōu)化審計資源。2014年以前，延長石油集團雖擁有近200人的審計隊伍，但主要集中在基層單位，二級以下審計機構(gòu)人員占比達(dá)97%。近三年，按照“加強一級、壯大二級”的原則，通過內(nèi)培外引、內(nèi)部招聘、崗位交流等措施，增強并優(yōu)化審計人力資源配置，全集團專職審計人員由202名增加至248名，二級以上審計機構(gòu)人員占比超過70%。目前，全集團審計從業(yè)人員全部具有大專以上學(xué)歷，本科以上學(xué)歷人員占比87%，研究生學(xué)歷人員41名，占比16%，2名審計人員先后榮獲全國內(nèi)部審計工作先進個人，隊伍專業(yè)化能力逐步增強，為審計業(yè)務(wù)開展提供了堅強的智力保障。

三、審計工作取得成效

通過加大審計集中管理力度，使審計機構(gòu)設(shè)置更加科學(xué)合理、職責(zé)更加清晰明確、工作流程逐步規(guī)范，初步實現(xiàn)全集團審計項目統(tǒng)一規(guī)劃、審計資源統(tǒng)籌使用、審計結(jié)果共享的局面。在完善企業(yè)治理、保障企業(yè)健康發(fā)展等方面實現(xiàn)“四個提升”。

審計功能作用的提升。按照統(tǒng)籌使用審計資源，統(tǒng)領(lǐng)審計戰(zhàn)略、審計規(guī)劃、資源調(diào)配的思路，充分挖掘內(nèi)部審計資源潛力，適當(dāng)利用外部專家和中介機構(gòu)，提高審計工作組織和實施效率。近五年，延長石油集團各級審計部門圍繞重點工作，實施各類審計項目879項，其中經(jīng)濟責(zé)任審計190項，管理審計112項，財務(wù)收支審計97項，專項審計274項，竣工決算審計206項;工程結(jié)算審計796億元，審減40.6億元;提出管理意見和建議4300余條，促進企業(yè)建章立制123項，積極參與項目評審、績效評價等企業(yè)治理環(huán)節(jié)，審計功能作用充分發(fā)揮。

審計認(rèn)識水平的提升。通過審計方式的轉(zhuǎn)變，審計質(zhì)量不斷提升，審計費用逐步降低，被審計單位的審計理念從“要我審計”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙獙徲嫛保瑢徲嫷恼J(rèn)識、理解逐漸加深，主動要求審計的意愿逐年提高。尤其是集團公司審計中心成立后，實施綜合審計項目240余項，揭示被審計單位經(jīng)營管理中存在的問題和風(fēng)險點3400余處，提出管理改進意見和建議1200余條，采納率超過90%;審核工程造價325億元，審減9.74億元，審減率較委托中介機構(gòu)提高2個百分點以上，減少委托審計費用近1.1億元，為建設(shè)單位實實在在節(jié)約了投資支出，同時提出規(guī)范項目建設(shè)程序、提升項目管理水平的合理化建議，得到建設(shè)單位的普遍認(rèn)可和尊重。

企業(yè)管理水平的提升。通過不斷拓展審計業(yè)務(wù)實施的廣度和深度，對部分單位開展企業(yè)內(nèi)部控制系統(tǒng)檢查評價，對內(nèi)控制度的建立健全、權(quán)限設(shè)置、決策程序、流程控制等關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行檢查、梳理和評價，關(guān)注集團公司重大決策部署、重點目標(biāo)、考核任務(wù)等的推進和執(zhí)行，在審計項目中準(zhǔn)確反映企業(yè)投資決策、財務(wù)管控、風(fēng)險管理、轉(zhuǎn)型升級、廉政建設(shè)等方面的問題，促進集團公司戰(zhàn)略措施落實到位，推動所屬企業(yè)不斷健全和完善內(nèi)控體系，防范和降低經(jīng)營風(fēng)險，提高企業(yè)管控水平。

審計結(jié)果應(yīng)運的提升。堅持審計整改不動搖、后續(xù)審計不松懈。2018年對28家單位實施后續(xù)整改跟蹤審計，各單位對審計發(fā)現(xiàn)的計劃執(zhí)行、項目建設(shè)、招標(biāo)采購、資產(chǎn)資金等11類730多個問題建立清單、對賬銷號，整改問題640個，整改率超過85%。加大審計發(fā)現(xiàn)問題披露力度，與黨委組織、企管考核、人力資源、安全環(huán)保、督查巡視等部門形成聯(lián)動機制，加強審計結(jié)果在工作考核、薪酬兌現(xiàn)、干部任免等方面的應(yīng)用。注重“審紀(jì)聯(lián)動”，及時將違紀(jì)違法問題線索移交紀(jì)檢監(jiān)察部門，提升審計結(jié)果應(yīng)運，強化責(zé)任追究，促進反腐倡廉。

四、審計工作中存在問題

一是獨立性還不夠強，集團所屬部分單位還未建立審計機構(gòu)或與其他部門合署辦公，審計署提倡的在大中型國有企業(yè)建立總審計師的制度還未有效落實;二是結(jié)果應(yīng)用還不充分，部分被審計單位不重視審計結(jié)果，審計整改只做表面文章，管理提升效果有限;有關(guān)部門對責(zé)任人的追責(zé)問責(zé)力度不夠，審計震懾力和警示效果有限;三是審計信息化程度不高，由于受管理系統(tǒng)、業(yè)務(wù)系統(tǒng)信息化水平的制約，審計業(yè)務(wù)還不能充分借助互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)平臺等開展遠(yuǎn)程審計，工作效率受到影響;四是審計結(jié)果共享機制還不健全，內(nèi)審機構(gòu)與國家審計、外部監(jiān)督機構(gòu)之間的結(jié)果共享機制不健全，對內(nèi)審結(jié)果利用不夠充分，容易造成重復(fù)審計;五是隊伍素質(zhì)有待提升，內(nèi)審人員面臨資源少、待遇低、工作任務(wù)重、晉升渠道狹窄等問題，內(nèi)審隊伍獲得優(yōu)秀人才資源的機會少，不利于整體素質(zhì)提升。

五、審計工作思路和方向

近年來，延長石油集團的審計工作始終堅持圍繞中心、服務(wù)大局，在完善組織體系、拓展審計范圍、強化成果應(yīng)用、提高隊伍能力等方面進行了大量探索與實踐，審計業(yè)務(wù)水平和管理能力不斷提升。下一步，將繼續(xù)發(fā)揚延長石油“埋頭苦干、開拓創(chuàng)新”的企業(yè)精神，學(xué)習(xí)、吸收、借鑒其他兄弟單位內(nèi)審工作的先進理念、先進經(jīng)驗和做法，把握內(nèi)審工作新動態(tài)，關(guān)注內(nèi)審工作新發(fā)展，扎實推進審計機構(gòu)改革和業(yè)務(wù)創(chuàng)新，依法履行內(nèi)審職責(zé)，積極探索內(nèi)審工作新機制、新思路，不斷提高工作質(zhì)量和效率，做到“六個加強”，構(gòu)建內(nèi)部審計監(jiān)督體系和風(fēng)險防范堅強陣線。

加強審計資源統(tǒng)籌。深入推進審計體制改革，提高審計監(jiān)督層級，增強集團公司總部和二級單位審計力量配置，逐步消化三級審計機構(gòu)人員，提高審計資源統(tǒng)籌力度和審計人員利用效率;加強集團公司對審計的組織領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一審計發(fā)展和項目計劃，做到“項目統(tǒng)一規(guī)劃、人員統(tǒng)籌調(diào)配、業(yè)務(wù)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)果應(yīng)用共享”，發(fā)揮審計系統(tǒng)整體效能。

加強審計監(jiān)督力度。不斷改進審計工作方式方法，強化對法規(guī)政策制度的研究，分階段、分區(qū)域、分行業(yè)確定審計重點，關(guān)注企業(yè)經(jīng)營運行中的風(fēng)險隱患，對審計對象的重點、突出、關(guān)鍵事項審深審?fù)福?guī)范企業(yè)各項決策，促進領(lǐng)導(dǎo)干部依法用權(quán)、秉公用權(quán)、廉潔用權(quán)，發(fā)揮審計促進高質(zhì)量發(fā)展和反腐倡廉方面的功能作用。

加強審計工作標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。建立健全管理制度，完善工作流程，實現(xiàn)審計制度對項目管理、質(zhì)量控制、現(xiàn)場操作、人員考核、檔案管理、審計整改、結(jié)果應(yīng)用等審計關(guān)鍵環(huán)節(jié)的全面覆蓋，促進審計工作標(biāo)準(zhǔn)化，實現(xiàn)審計業(yè)務(wù)工作體系化、制度化、專業(yè)化管理。

加強審計結(jié)果應(yīng)用。對審計問題整改、審計處理意見和建議采納情況進行動態(tài)跟蹤督促，督促被審計單位逐項落實問題和整改措施，對重大問題對賬銷號、后續(xù)審計一管到底。加強對審計發(fā)現(xiàn)的普遍性、傾向性問題的系統(tǒng)梳理，分析問題根本原因，總結(jié)違規(guī)違紀(jì)違法問題特點與規(guī)律，從體制機制層面提出建設(shè)性意見建議，切實糾正問題，推動審計整改長效機制的建立和管理水平的提升。

加強審計信息化建設(shè)。充分整合、共享集團公司生產(chǎn)、財務(wù)、物資、人事等系統(tǒng)資源，逐步實現(xiàn)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)持續(xù)監(jiān)控，支持對各項業(yè)務(wù)實施審計分析，實現(xiàn)信息化環(huán)境下審計工作的集成化、增值化和連續(xù)化，提高審計發(fā)現(xiàn)問題、核查問題、分析問題、評價判斷和成果利用等能力，提升審計工作質(zhì)量和效率。

加強審計隊伍建設(shè)。要提高政治站位，不斷加強審計隊伍政治建設(shè)，牢固樹立“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”;切實加強素質(zhì)能力建設(shè)，強化培訓(xùn)、拓展視野，提高職業(yè)化水平;加強作風(fēng)建設(shè)和廉政建設(shè)，努力建設(shè)信念堅定、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)務(wù)實、清正廉潔的專業(yè)化審計隊伍。

在強化自身審計業(yè)務(wù)能力建設(shè)的同時，建議上級審計部門繼續(xù)加大對內(nèi)部審計的管理和支持力度，持續(xù)加強內(nèi)部審計的獨立性，出臺總審計師配置管理、內(nèi)審結(jié)果應(yīng)用、信息化建設(shè)、內(nèi)審人員管理等方面的制度或指導(dǎo)意見，促進內(nèi)審業(yè)務(wù)高質(zhì)量開展，推動國家內(nèi)審治理體系不斷向縱深發(fā)展。