黃河金三角：晉陜豫三省抱團的艱難試驗

楊智杰

三省合作打造一所大學，應該叫什么名字？

今年5月，山西、陜西、河南三省聯(lián)合印發(fā)《切實加快晉陜豫黃河金三角區(qū)域合作工作實施意見》，文件提出，三省要合作發(fā)展教育，“聯(lián)合港澳臺及國內外名校共同打造一所綜合性大學”。

一旦建成，必會開中國高等教育之先河。這個消息在網(wǎng)上引發(fā)了大量“圍觀”，網(wǎng)友們最關心兩個問題：這所大學會叫什么名字？將來具體落地在哪？很多人獻計獻策，在“晉陜豫大學”“黃河大學”“黃河金三角大學”“中原大學”“華夏大學”等名字中，“黃河大學”的呼聲最高。

建一所大學，也是王樹民一直以來的心愿。他的身份是“金三角辦”主任，這個部門的全稱是晉陜豫黃河金三角區(qū)域協(xié)調發(fā)展試驗區(qū)辦公室，是山西省運城市的直屬事業(yè)單位。

2014年3月，國務院批復《晉陜豫黃河金三角區(qū)域合作規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），設立我國第一個省際交界地區(qū)協(xié)調發(fā)展試驗區(qū)，覆蓋了山西的臨汾、運城，河南三門峽和陜西渭南四個城市，旨在探索省際交界地區(qū)合作發(fā)展新途徑和新模式。

合辦大學，是三省四市“抱團發(fā)展”的一個新思路?！霸蹅冞@個名字叫起來，從哪個角度都很吸引眼球?！蓖鯓涿裾f。但他預感，這個計劃會有很多困難：“先不說誰拿錢，光學校的選址，（四個市）一兩年也爭不下來，會吵得不可開交?！?/p>

對于這個“試驗區(qū)”的親歷者們來說，大學選址和取名的難題，只是三省抱團合作眾多困境的一個縮影。

黃河最后一個大拐彎處，聚集著四個城市。

山西省最南部的運城位于黃河以北，西與陜西省渭南接壤，南與河南省三門峽隔河相望，北邊挨著省內的臨汾。以運城為中心，乘坐高鐵或者開車可以1小時通達其他三地，當?shù)厝私o這片區(qū)域取了一個響亮的名字：黃河金三角。

同處黃河流域，四市的民間交往有悠久的歷史。如今走在街頭，仍然可以感受到地緣相交帶來的融合。在運城的街上，可以很容易找到“河南逍遙鎮(zhèn)胡辣湯”“老孫家羊肉泡饃”的館子。渭南人跨過省界走到三門峽的靈寶市，從口音到生活方式，都是熟悉的陜西味。對于生活在運城“南大門”平陸縣的人來說，周末乘車只要十幾分鐘就可以到對岸的三門峽逛街消費，甚至就在當?shù)厣习嗪妥x書。

除了民間交往，區(qū)域政府間的合作始于1986年，最初的合作動機是為了解決交通問題。此前，平陸縣到三門峽只能坐船，來回要花一整天時間，在兩地之間建設一座黃河大橋的想法被提上日程。

在國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經濟研究所原所長肖金成看來，受到黃河的阻擋，這幾個城市的市場受到天然分割。這些交界地區(qū)過去產生過一些矛盾，但也非常希望加強合作，實現(xiàn)交通、公共服務和市場的一體化。

1991年，三門峽黃河大橋破土動工，1993年正式通車。為了修建這座大橋，當時還未設市的山西運城、河南三門峽連同陜西渭南成立了“晉陜豫黃河金三角經濟協(xié)作區(qū)”，“黃河金三角”的叫法也由此傳開。

但是由于行政區(qū)劃的限制，三市的經濟協(xié)作體一度中斷。二度合作在2008年重啟，這次不像20年前解決具體問題，而是緣于一群人看上去“不切實際”的想法。

2006年，國務院印發(fā)了《關于促進中部地區(qū)崛起的若干意見》。時任運城市常務副市長的張建合敏銳地發(fā)現(xiàn)，這對地處中部的運城是一個重要機遇。運城市在山西省內并不弱，2006年GDP排名全省第三。不過和山西北部其他城市不同，運城遠離省會城市太原，煤炭資源不多。2003年以后，山西煤炭產業(yè)進入快速發(fā)展期，省政府頒布了不少相關政策，運城都無法享受到。

為了爭取更多政策資源，張建合專門從其他部門抽調了陸世生等三人，研究政策，論證并商議向國家爭取在運城設立“東中西經濟互動試驗區(qū)”，并多次前往北京找門路。

張建合至今仍然清楚地記得一個日期，2007年3月13日。這天，他在北京見到時任國家發(fā)改委地區(qū)經濟司司長范恒山，兩個人就此事長談了40分鐘。范恒山對張建合說：“咱們想到一起了！”

此前，張建合對爭取國家政策還尚有懷疑，這次談話給了張建合極大的信心。他很興奮，“這條路走對了！”

但要申報國家試驗區(qū)，運城體量太小了。

在范恒山的建議下，張建合等人提出，在黃河金三角經濟協(xié)作區(qū)的基礎上，增加臨汾市，建設國家晉陜豫黃河金三角區(qū)域協(xié)調發(fā)展綜合試驗區(qū)（以下簡稱“試驗區(qū)”）。

這個當時有些“不切實際”的想法，其實有著“切實”的基礎。除了地緣接近，這四個市在人口、經濟體量上也較為相近，產業(yè)結構趨同，主要都是依靠煤炭冶金、裝備制造、能源化工、紡織服裝、農產品加工等二產發(fā)展帶動，科技含量不高，資源消耗量大，缺乏特色優(yōu)勢產業(yè)。

張建合告訴記者，過去四個市的交往多停留在朋友往來、突發(fā)事件或者公路鐵路等基礎項目的銜接，在跨省區(qū)域合作上一直沒有突破。

從北京回來一星期后，張建合就帶著運城市十幾個部門的負責人，走訪了三門峽、渭南，同時也與臨汾溝通合作，一番考察后，張建合信心倍增。

“大家都很積極，思想一致。而且，我們看了相似的產業(yè)結構，區(qū)域合作的潛力很大?！睆埥ê蠈τ浾呋貞?，他當時提出，四地至少可以有五個合作亮點：四市的蘋果產量占全國的25%，濃縮果汁產能占75%；黃河金三角的鋁、鎂、金、銅、鉬、芒硝等礦產資源豐富；文化旅游資源富集；基礎設施合作潛力大；四市同在黃河沿岸，有利于黃河中游的綜合治理，為全國大江大河跨區(qū)域綜合治理積累經驗。

經過國家發(fā)改委國土所的多次調研，2008年4月2日，“爭取建設國家晉陜豫黃河金三角區(qū)域協(xié)調發(fā)展綜合試驗區(qū)第一次聯(lián)席會議”在運城召開，會議確立試驗區(qū)實行聯(lián)席會議制度等合作機制。

3個月后，由運城牽頭，四個市聯(lián)合向國家發(fā)改委遞交了《關于將晉陜豫黃河金三角設立為國家區(qū)域協(xié)調發(fā)展綜合試驗區(qū)的請示》的申報材料。

肖金成很早就參與進來，但他最初并不看好?！拔覀冄芯窟@個問題很多年，三省交界處，要推動合作會遇到很多問題。”肖金成對記者坦言，但他最終被一個人打動，改變了態(tài)度。

讓他改變態(tài)度的人，就是陸世生。肖金成回憶，陸世生目標明確，希望此事能夠成功，能夠得到國家的重視和支持，這種推進區(qū)域合作的精神讓他感動。

2012年5 月，國家發(fā)改委正式批復設立“晉陜豫黃河金三角承接產業(yè)轉移示范區(qū)”，要求把這一地區(qū)建設成為中西部地區(qū)重要的能源原材料與裝備制造基地、區(qū)域性物流中心、區(qū)域合作發(fā)展先行區(qū)和新的經濟增長極。

更讓四個市沒想到的是，2014年3月，國務院正式批復了《晉陜豫黃河金三角區(qū)域合作規(guī)劃》，將其定位為“全國省際交界地區(qū)協(xié)調發(fā)展試驗區(qū)”?！爱敃r勢頭非常好，我們希望通過規(guī)劃，在省際交界處能夠探索出一個模式，可以在全國推廣。”肖金成對記者說。

“黃河金三角是國家第一個跨省級合作的經濟區(qū)，與其他合作區(qū)域不同?！标懯郎硎荆兑?guī)劃》中鼓勵支持三省建立高層協(xié)調機制，“如無突破，廢紙一張?！?/p>

但這句話被他不幸言中。

2014年國務院批復《規(guī)劃》后，首先擺在面前的是如何建立合作協(xié)調機制。當時，四市延續(xù)之前的機制，建立市長聯(lián)席會議制度，在聯(lián)席會議下設黃河金三角區(qū)域合作辦公室，相當于秘書處，是具體辦事機構。

當時國家發(fā)改委提議，一直以來的工作由運城牽頭，其他三市配合，這個辦公室建議常設在運城，但是遭到了其他三市的反對。運城提供的2017年資料匯編中記載，當時國家發(fā)改委一位負責人與運城市領導談話時透露，“其他三個市是怕辦公室常設在運城，運城又派人擔任辦公室的主任，是不是你運城一家獨大？”

“四個市的經濟實力差不多，誰來牽頭，大家都認為它牽不起來?！币晃划敃r參與此事的地方官員對記者說。

在肖金成看來，省際交界地區(qū)不可能有一個很大的城市，這是和長三角、珠三角等區(qū)域合作的不同之處，“在（黃河金三角）區(qū)域合作中，不存在誰領導誰。我們當時對機制問題做了重點探索，這里不是一個特區(qū)，否則動靜太大?！?/p>

當時在國家發(fā)改委看來，三省四市的合作機制應該是市長聯(lián)席會議制度。四市的領導定期聚在一起，解決合作問題。同時需要有一個辦公室，辦公室設在哪個市，不是重點?！笆虚L聯(lián)席會議可以四市輪值，但是辦公室要固定在一個城市，人員要相對穩(wěn)定，是辦事機構。這就像聯(lián)合國的總部在美國，但不是由美國說了算，重大事項大家共同決定，由辦事機構來實施落實。”肖金成對記者說。

四個市在區(qū)域合作協(xié)調機制上始終未能達成共識，在2014年底召開的機制方案協(xié)調會議上，有幾位市長曾爭執(zhí)不下，不歡而散。

此后近兩年的時間，四市分管區(qū)域合作的工作陷入“冰凍期”，相關領導再無往來，更沒有部門來落實《規(guī)劃》中項目和政策。

轉機出現(xiàn)在2016年。這一年9月，在運城新任市委書記王宇燕的推進下，運城成立了運城促進晉陜豫黃河金三角承接產業(yè)轉移示范區(qū)發(fā)展中心（簡稱“市金三角中心”），并掛晉陜豫黃河金三角區(qū)域協(xié)調發(fā)展試驗區(qū)辦公室（簡稱“金三角辦”）的牌子，為市政府直屬正處級全額事業(yè)單位，分配了16個事業(yè)編制。

王樹民被調任金三角辦主任，他此前是運城市經濟技術開發(fā)區(qū)管委會副主任。陸世生已經退休，因病于2018年去世。

四市之間的核心問題依然沒有解決。在國家發(fā)改委的促成下，2016年12月25日，三省四市在運城召開了市長聯(lián)席會議和省級協(xié)調領導小組會議。在會議上，其他三市仍然不同意將常駐辦公室設在運城。王樹民回憶，時任國家發(fā)改委地區(qū)經濟司副司長于和軍最終同意，將異議部分刪掉，宣讀了黃河金三角區(qū)域合作協(xié)調機制方案。

王樹民把這次會議看作是三省四市的“破冰”會議，此后四個市的關系才開始回暖。

2018年4月，三省政府聯(lián)合印發(fā)《晉陜豫黃河金三角區(qū)域合作協(xié)調機制方案》，區(qū)域協(xié)調機制才正式建立。方案提到，三省建立高層協(xié)調領導小組，四市建立聯(lián)席會議，下設秘書處作為日常辦事機構，并未提及常駐某市。設秘書長，由分管副市長輪流擔任，按照運城-渭南-三門峽-臨汾的順序輪值，任期一年。

三門峽市發(fā)改委區(qū)域辦副主任張曉明告訴記者，這次文件印發(fā)后，三省四市機制開始理順，很多事情變得好辦了。

而運城市金三角辦處境卻變得尷尬起來。王樹明自稱，這個金三角辦公室“上沒有爹，下沒有孩子”，其他三市不認可它作為金三角辦的地位。在運城市內部，作為獨立市級服務機構，也很難協(xié)調同級的其他職能部門。

相比之下，其他三市分管黃河金三角事務被安排在了市發(fā)改委區(qū)域辦。距離運城50多公里以外的黃河南岸，三門峽市發(fā)改委區(qū)域辦正忙得焦頭爛額。上世紀90年代建的老樓里，四人擠在一間辦公室，“晉陜豫黃河金三角區(qū)域合作市級聯(lián)席會議秘書處”的金色牌子被放置在高高的柜子上，一半被文件擋住。

盡管過程一波三折，但合作項目正在摸索中逐步推開。

運城南部的平陸縣與運城有一山之隔，冬天下雪封路，平陸縣沒有三甲醫(yī)院，當?shù)氐闹夭〔∪撕茈y送到運城市醫(yī)院救治。三門峽黃河大橋開通以后，平陸縣到三門峽市離得更近，只需要十幾分鐘車程，但是跨省涉及異地就醫(yī)，需要在運城當?shù)蒯t(yī)保部門備案，出院后還要帶著出院的相關手續(xù)到運城市醫(yī)保部門報銷。

2014年5月，三門峽和運城市實現(xiàn)跨省就醫(yī)異地直報。此前兩地醫(yī)保報銷比例不同，兩地多次協(xié)商后，分別于2014年5月和2015年1月實現(xiàn)了運城地區(qū)職工、運城市城鎮(zhèn)居民在三門峽市中心醫(yī)院享受山西省內市級醫(yī)院統(tǒng)一報銷標準，辦理出院手續(xù)時“即時報銷”。

但2018年，合作又出現(xiàn)了新問題。山西省醫(yī)保系統(tǒng)調整，山西省的患者在三門峽市中心醫(yī)院住院，仍需回當?shù)蒯t(yī)保中心辦理轉診手續(xù)，并且只能享受省外三級醫(yī)院的報銷政策，患者仍然要不停地往返奔波。三門峽方面建議，還需要進一步加快對接，在省級層面從制度上實現(xiàn)對三門峽市中心醫(yī)院開通點對點直報系統(tǒng)。

王樹民介紹，在修建公路、鐵路、航空綜合網(wǎng)絡等基礎設施上，四市推進得比較積極。三門峽和運城市交通運輸局和公交公司曾多次召開會議，成立工作小組，并與平陸縣對接協(xié)商，研究公交線路布局、站點設置、運營管理等問題，同時協(xié)調財政、公安、交警等部門，在2017年3月30日，三門峽市區(qū)到平陸縣城的城際公交車正式互通，單程時間35分鐘，票價僅3元。

在旅游、果業(yè)和警務聯(lián)防上，四市的合作更為成熟。2009年1月， 四市的旅游局共同推出 “一證游”，在四市58個景點實行，四市常住居民和在讀學生持證可門票減半。在最新的計劃中，四市會整合旅游資源，打造以黃河文化和尋根問祖為主題的特色旅游線路，共同拓展旅游市場。

農業(yè)合作也卓有成效。運城、臨汾、渭南和三門峽地理位置相近，氣候適合蘋果生產，據(jù)稱，這一區(qū)域是世界蘋果主產區(qū)中“唯一符合蘋果七項生態(tài)指標的最佳優(yōu)生區(qū)”。四市的蘋果產量占全國的25%，濃縮果汁產能占75%。

早期，四地因缺少協(xié)調，蘋果及濃縮蘋果汁的價格大起大落，優(yōu)質蘋果標準不一，果農和企業(yè)利益受到損害。2009年，四市成立了晉陜豫黃河金三角果業(yè)發(fā)展聯(lián)席會，啟動了果業(yè)服務體系建設、出口基地建設、加工果品基地建設等五大工程，并在區(qū)域內聯(lián)合推廣果園管理技術。效果立竿見影，當年蘋果總產量同比上升8.6%，為果農增收23.8億元。

而難度最大的，是產業(yè)合作。運城、渭南等方面都認為，四市同為欠發(fā)達地區(qū)，產業(yè)結構雷同，很難實現(xiàn)分工合理的產業(yè)體系。

豫靈鎮(zhèn)是河南的西大門，與陜西潼關縣接壤。幾年前，豫靈鎮(zhèn)和潼關縣的省界區(qū)域，除了個別有色金屬工廠外，還是荒蕪一片。2014年，兩地簽訂靈潼一體化合作協(xié)議。兩地在省界附近，建立了30平方公里的豫陜合作先行試驗區(qū)，豫靈產業(yè)園占地20平方公里，潼關工業(yè)園占地10平方公里。豫靈產業(yè)園黨總支書記吳鵬鈺介紹，園區(qū)建設已經突破了行政壁壘，潼關縣工業(yè)園區(qū)污水可以接入豫靈產業(yè)園的污水廠進行處理，兩個園區(qū)主干道打通，實現(xiàn)燃氣共用。

不過兩個工業(yè)園區(qū)的合作，仍然有很大難度。黃河金三角處于七大“國字號”政策疊加區(qū)，包括西部大開發(fā)戰(zhàn)略、中部崛起戰(zhàn)略、山西轉型綜合改革示范區(qū)、關天經濟區(qū)、中原城市群、關中平原城市群、晉陜豫黃河金三角承接產業(yè)轉移示范區(qū)，但是目前這些政策四市無法共享。

這個特點在豫陜合作先行示范區(qū)被集中放大。豫靈鎮(zhèn)所在的靈寶市發(fā)改委相關負責人介紹，豫靈產業(yè)園緊鄰潼關縣工業(yè)園區(qū)，卻分別享受中部政策和西部大開發(fā)政策，以110千伏大工業(yè)用電為例，位于豫靈的產業(yè)園要比潼關的電價高出0.11—0.23元/度。天然氣價格上，豫靈產業(yè)園天然氣價格也要高于潼關。對于工廠來講，這是一筆不小的開支。負責人一臉無奈地告訴記者，在招商時，很多高新企業(yè)會更傾向于去潼關工業(yè)園區(qū)。

“大家產業(yè)結構相似，發(fā)展水平相當，互補性差?！痹谥袊鐣茖W院工業(yè)經濟研究所研究員陳耀看來，因為地處邊緣區(qū)，各城市的中心地位都不突出，因此合作難度大，效率不高，但越是這樣，越應該加強合作，“要認同并堅持下去，通過合作進行要素資源交流，打破地域分割，這對各地都有利?！?/p>

到今年，試驗區(qū)《規(guī)劃》已經批復了5年，明年將迎來中期評估。

回顧過去十多年的合作歷程，作為黃河金三角協(xié)作最早的發(fā)起者，張建合非常感慨：“事情重大，道路曲折，有收獲、有成效，但是實施效果還沒有落實好。”

對于未來，四市都希望，合作能夠更加務實和落地。今年8月，四市共同印發(fā)次區(qū)域合作實施意見，希望通過節(jié)點縣區(qū)來先行先試。

三省共建綜合性大學引起廣泛關注，內容正是出自2019年4月三省共同印發(fā)的《切實加快晉陜豫黃河金三角區(qū)域合作工作實施意見》。

但這個文件的出臺，本身也歷經艱難。王樹民介紹，這個三省文件在四個市政府起草、修改，再遞交各省審批，前前后后耗時三年多，期間只要有一方修改，就要打回去重新走流程。

跨區(qū)域的項目申報也面臨同樣的困難。比如，某市希望修一條通往另一個市的公路，如果不是國家的項目，在制定規(guī)劃時，仍然需要往市、省報批。雖然有三省協(xié)調機制，但申報過程仍然和過去沒有太大差異，效率很低。

王樹民在工作中也發(fā)現(xiàn)，四個市平級，三個省平級，金三角區(qū)域發(fā)展缺乏一個高于三省四市的機構來領導。

但肖金成卻不贊同這種想法。在他看來，黃河金三角并非行政區(qū)，而是合作區(qū)，是國務院給四市提供坐下來商討合作、共同推進一體化的契機，需要四個市充分重視，一把手溝通推進，不可能由國務院來推動。

“區(qū)域合作不能寄希望于自上而下，更不能寄希望于用一個規(guī)劃來解決所有問題，這是不切實際的?！毙そ鸪烧f，更重要的是，四個市能夠坐下來，面對難題，共同提出解決方案。

但這恰恰是當前合作困境的癥結所在。目前，四市實行輪值機制。王樹民認為，輪值機制有可能會造成金三角工作缺乏長期性。在渭南市區(qū)域合作中心主任王斌看來，輪值機構也會遇到一些問題。四市也曾共同出資委托國家智庫，制定產業(yè)協(xié)同規(guī)劃。但王斌擔心，規(guī)劃編出來后，難以落地，因為目前的輪值制度由四市政府來做，缺乏監(jiān)督者，“盡管我們覺得這個（規(guī)劃）非常需要，但是更需要有一定層級的協(xié)調機構，統(tǒng)籌區(qū)域重大產業(yè)布局和資源要素配置，構建分工合理、相互支撐的產業(yè)發(fā)展體系?！?/p>

從2006年提出設想，張建合完整地見證了這14年間種種的波折、艱難和風風雨雨，“根本的經驗是，需要有一個穩(wěn)定的辦公室推動，長遠的發(fā)展規(guī)劃，還有可行的政策?！?/p>

肖金成也一直在關注這個試驗區(qū)。對于現(xiàn)狀，他有些失望。他發(fā)現(xiàn)，從2014年到2017年，黃河金三角區(qū)域合作基本沒有太大動作，“市長聯(lián)席會議機制確立后，四個市輪流坐莊，每年開個會，搞個論壇，看上去熱熱鬧鬧，會議結束后，后面就沒有了。”

他認為關鍵的問題在于，四個市的合作基金沒有做起來，“規(guī)劃需要經費，基礎設施建設需要經費。要先把合作基金建立起來，四個市拿出錢，才能上心，而不是可管可不管，置身事外?！?/p>

近期，黃河流域治理再次引發(fā)關注。9月18日，國家主席習近平在黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展座談會上提到，“黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展是重大國家戰(zhàn)略”。

對于“黃河金三角”區(qū)域的四市來說，如何抓住新一輪政策紅利期，為曲折中的區(qū)域合作再次破局，新的考驗接踵而至。