宣布國家緊急狀態(tài)，特朗普會否打破美國權(quán)力制衡

雷墨

當?shù)貢r間2月15日，特朗普在白宮宣布美國進入國家緊急狀態(tài)，以繞過國會獲得修建美墨邊境墻所需的額外資金。民主黨迅速回應，眾議院議長佩洛西與參議院少數(shù)黨領(lǐng)袖舒默發(fā)表聯(lián)合聲明，譴責特朗普宣布緊急狀態(tài)“嚴重損害”美國憲法。

對于他這項命令可能在較低層級法院被暫時叫停，特朗普心知肚明，但堅稱他有權(quán)從政府的其他部門撥出資金來修建邊境墻。“（國家緊急狀態(tài)）這項命令之前已簽署過多次。自1977年以來，其他總統(tǒng)們都簽署過，賦予了總統(tǒng)這項權(quán)力，這沒有任何問題?！睂嶋H上，總統(tǒng)具體援引哪項法定緊急權(quán)力，需要法理支撐;若參眾兩院通過聯(lián)合決議，國會有權(quán)否決總統(tǒng)使用其法定緊急權(quán)力。

總統(tǒng)可以繞過國會調(diào)撥資金，這一特例如果常態(tài)化，無疑將侵蝕美國權(quán)力制衡的根基。不過，結(jié)合歷史和現(xiàn)實細究美國政治制度的設(shè)計，對權(quán)力制衡就會另眼相看一一不是因為它的強大，而是因為它的脆弱。

先賢的遠見

美國政治制度的架構(gòu)，來源于美國憲法。探究美國的權(quán)力制衡，首要的考慮是美國憲法誕生的背景。

歷史地看，美國憲法天然帶有制約權(quán)力的基因。從1607年英國人在弗吉尼亞建立第一個殖民據(jù)點，到1776年北美13個殖民地宣布獨立，這期間本土的政治精英已經(jīng)積累了足夠的“治理國家”經(jīng)驗。也就是說，在美國誕生前，基層權(quán)力運作的問題已獲解決。英國殖民統(tǒng)治這個上層建筑撤出后，美國的建國先賢們需要解決的是最高權(quán)力如何分配的問題。

由于美國是在與大英帝國血與火的較量中誕生的，建國先賢們本能地會從最高權(quán)力聯(lián)想到暴力和殖民壓迫。當時美國的政治主流是，美國不能出現(xiàn)擁有絕對權(quán)力的最高統(tǒng)治者。根據(jù)相關(guān)資料，首任總統(tǒng)華盛頓所能號令的美國軍力，僅僅是十幾門大炮和718名士兵。因為獨立戰(zhàn)爭期間的主力軍“大陸軍”，絕大部分都在戰(zhàn)后被解散了。顯然，這種對行政權(quán)力尤其是軍權(quán)的強勢制約，杜絕了“美國皇帝”產(chǎn)生的可能。

這種強勢制約的主要思想來源之一，是孟德斯鳩在《論法的精神》中所描述的“三權(quán)分立”。但美國憲法中體現(xiàn)的“三權(quán)分立”，并沒有刻意追求“理想狀態(tài)”。從憲法文本來看，立法、行政、司法的權(quán)力分配，在國會、白宮、最高法之間不是均衡的。而且，這三大政府機構(gòu)中，一方對另兩方權(quán)力制衡的力度，也是不均衡的。

以司法權(quán)為例，根據(jù)美國憲法，最高法享有終審權(quán)，但憲法同樣也規(guī)定，國會可以根據(jù)需要設(shè)立獨立于最高法的特別法庭，而總統(tǒng)和最高法都沒有這個權(quán)力。雖然終審權(quán)依然在最高法，但國會可以通過這項權(quán)力介入司法的運作。類似地，行政權(quán)屬于總統(tǒng)，但最高法可以通過對爭議政策的裁決，事實上影響總統(tǒng)的行政決策。而國會的財政預算決定權(quán)，對總統(tǒng)施政行為的影響更為明顯。

如果說，這種模糊的界限是“權(quán)力相互制衡”的客觀需要，那么美國憲法中對國會權(quán)力的界定，某種程度上體現(xiàn)了建國先賢們的政治遠見——把國會定位為約束權(quán)力的中樞。憲法前三條內(nèi)容的排序，事實上也是國會、總統(tǒng)與最高法權(quán)力的排序。作為立法機關(guān)的國會，能在行政、司法上隱性介入與硬性約束，但反之則不然。國會有權(quán)罷免總統(tǒng)和最高法的大法官，但總統(tǒng)無權(quán)解散國會，總統(tǒng)與最高法都無權(quán)罷免任何——位國會議員。

美國憲法中對國會權(quán)力的界定，某種程度上體現(xiàn)了建國先賢們的政治遠見一把國會定位為約束權(quán)力的中樞。

最高法既無財權(quán)、事權(quán)，也無兵權(quán)，唯一的權(quán)力是司法終審權(quán)。所以，相對于總統(tǒng)和國會來說，最高法作為實體機構(gòu)的存在是最弱勢的。但最弱勢的最高法，從憲法文本上看其約束作用，可以說只針對總統(tǒng)。

比如，總統(tǒng)與國會把爭議提交到最高法，如果最高法作出傾向于國會的判決，總統(tǒng)無權(quán)推翻;如果作出傾向于總統(tǒng)的判決，國會可以在不違憲的前提下，通過立法“否決”最高法的判決（國會的立法只針對未來類似的爭議，不可用于已判案例，也不能溯及既往）。

這樣一來，美國的“三權(quán)分立”就可以簡化成“約束總統(tǒng)權(quán)力”。

弄權(quán)的空間

不過，憲法文本是靜態(tài)的，歷史卻是動態(tài)的。美國建國先賢們的遠見，一直在經(jīng)受歷史變遷的考驗。美國獨立兩百多年來，總統(tǒng)的權(quán)力有擴張有收縮，但總體上呈不斷擴張的趨勢，而且更多地反映了權(quán)力集中的客觀需要。換句話說，僅從憲法文本，是無法解讀現(xiàn)代美國總統(tǒng)權(quán)力的。

根據(jù)美國憲法，總統(tǒng)可以統(tǒng)領(lǐng)三軍，但宣戰(zhàn)權(quán)屬于國會?！氨?，國之大事。生死之地，存亡之道，不可不察也?！睉椃ò研麘?zhàn)權(quán)賦予國會，既是出于謹慎，也可以說是基于當時的現(xiàn)實考慮。美國憲法誕生的時代，軍事行動還處于戰(zhàn)馬、帆船主導的時代，在戰(zhàn)事降臨前，議員們有足夠的時間辯論是否用兵。但歷史的演變，讓憲法的這項條款越來越成為現(xiàn)實的羈絆。總統(tǒng)的對外用兵權(quán)，成為一種客觀需要。

美國國會1964年通過的《東京灣決議案》，賦予了當時的約翰遜總統(tǒng)幾乎是無限制的對外用兵權(quán)。尼克松任總統(tǒng)時，1973年國會通過的《戰(zhàn)爭權(quán)力決議案》，很大程度上收回了總統(tǒng)的對外用兵權(quán)。不過，法律的條文與現(xiàn)實執(zhí)行之間存在“灰色地帶”，縱容了總統(tǒng)在戰(zhàn)爭問題上擴張權(quán)力。

1986年的里根政府時期，在白宮把轟炸利比亞首都的決定告知國會時，美軍戰(zhàn)機已經(jīng)升空。1990年的海灣戰(zhàn)爭前夕，老布什對美軍的調(diào)動、部署，在取得國會授權(quán)之前己基本完成。1994年的克林頓政府時期，國會要求克林頓從索馬里撤軍，但眾所周知，克林頓下令撤軍的真實原因不是忌憚國會的權(quán)威，而是在乎“黑鷹墜落”。

總統(tǒng)有權(quán)不經(jīng)國會批準就調(diào)動軍隊，由此制造出“箭在弦上”的態(tài)勢，給國會的不放行構(gòu)成政治壓力。這是目前美國總統(tǒng)而非國會擁有“事實上的宣戰(zhàn)權(quán)”的重要原因。

對聯(lián)邦政府高官的任命權(quán)，是國會的另一項重要權(quán)力。根據(jù)美國憲法第一條，總統(tǒng)任命的高官，必須得到參議院簡單多數(shù)通過才具有法律效力。但憲法第二條第二款規(guī)定，總統(tǒng)有“休會任命權(quán)”，即在國會休會期間，總統(tǒng)可以無需等待參議院的通過，單方面任命政府高官。

美國歷史上，單方面任命政府高官的“冠軍”是里根總統(tǒng)。他利用國會休會任命了232名政府官員，其中包括駐聯(lián)合國大使、中情局局長、美聯(lián)儲主席這樣的高官。克林頓總統(tǒng)的類似舉措，導致國會在1998年通過了《聯(lián)邦政府職位空缺法案》，對總統(tǒng)的“休會任命權(quán)”作了更加嚴格的限制。但這項法案也留下了“灰色空間”，即允許總統(tǒng)指定代理官員，前提是這位官員在該部門工作滿3個月。后來的小布什總統(tǒng)，仍然依據(jù)“休會任命權(quán)”做了171項任命。

國會對總統(tǒng)行政權(quán)的約束，不僅體現(xiàn)在人事任命權(quán)上。根據(jù)美國憲法，不經(jīng)國會同意，作為聯(lián)邦政府最高長官的總統(tǒng)，無權(quán)設(shè)立新的聯(lián)邦政府機構(gòu)。2002年新設(shè)的國土安全部，就是小布什總統(tǒng)在國會授權(quán)后成立的。不過，聯(lián)邦政府機構(gòu)的擴編一直沒有止步。有數(shù)據(jù)顯示，1900年美國聯(lián)邦政府雇員只有23萬，2018年這個數(shù)字已高達410萬。

財政預算權(quán)是國會對總統(tǒng)的硬性約束，但這個約束也并非無懈可擊。特朗普可以通過宣布國家緊急狀態(tài)、繞開國會挪用其他預算資金，來建設(shè)隔離墻。但就建墻資金而言，特朗普其實還有其他渠道——國會所掌控的預算主要來源是稅收，但美國行政部門的收費、罰款等資金，并不納入國會的財政預算。

有統(tǒng)計顯示，2017年這類資金的總額是5160億美元。這些資金都在行政部門內(nèi)部運作，幾乎不受國會的監(jiān)管。所以，特朗普因57億美元與國會鬧得不可開交，其實不是為了錢的問題，而是為了獲得“名分”（權(quán)力）。

制衡會否失效

最高法是平衡總統(tǒng)與國會權(quán)力的重要砝碼，可美國憲法并沒有規(guī)定大法官的數(shù)量，也沒有規(guī)定其任職資格。如今9位大法官格局的形成，可以說是權(quán)力博弈的產(chǎn)物。

作為首任總統(tǒng)，華盛頓在1790年任命了6位大法官;南北戰(zhàn)爭結(jié)束后的1866年，大法官增加到歷史上最多的10位。正是在那一年，國會出于限制時任總統(tǒng)安德魯·約翰遜（他是首位遭國會彈劾的美國總統(tǒng)，最終以一票之差免于下臺）權(quán)力的考慮，立法將大法官數(shù)量限定為7位，3年后又規(guī)定為9位。

特朗普因57億美元與國會鬧得不可開交，其實不是為了錢的問題，而是為了獲得“名分”（權(quán)力）。

這個規(guī)定延續(xù)至今，像羅斯福這樣的強勢總統(tǒng)，也未能撼動這一規(guī)定（他曾提議把大法官數(shù)量增加到15位，遭到國會否決）。由于最高法的大法官是終身制，對美國政治的影響深遠，所以總統(tǒng)對最高法大法官的提名，往往成為國會參議院民主、共和兩黨之間斗爭的焦點。

“權(quán)力分立、制衡只是一個比喻，并非一個機制?！泵绹洞笪餮笤驴焚Y深編輯大衛(wèi)·弗洛姆在2017年3月《通往獨裁之路》中這樣寫道。他認為，美國的政治制度有容易被攻破的脆弱性，“這些弱點中最高危的是對掌握巨大權(quán)力的總統(tǒng)私德的依賴”。他的判斷或許有點悲觀，但分析卻不無道理。

從美國政治史可以看出，沒有所謂的完美制度能徹底消除執(zhí)行過程中的“灰色地帶”。無論是出于個人私利還是所屬政黨的利益，總統(tǒng)在權(quán)力上是否自我克制，決定了美國政治制度脆弱性的后果有多大。特朗普之所以最能激發(fā)對美國民主制度的擔憂，是因為他在自我克制上最不讓人放心。

奧巴馬政府時期的總統(tǒng)顧問鮑勃·鮑爾近日撰文稱，1976年國會通過的《國家緊急狀態(tài)法》賦予總統(tǒng)宣布國家緊急狀態(tài)的權(quán)力，當時之所以沒有對何為“緊急狀態(tài)”作界定，是基于這種狀態(tài)是“人所共知的事實存在”的考慮。在他看來，總統(tǒng)在這個問題上的權(quán)力只是認定危機的存在，而不是制造出危機的“事實”。但在以“后真相時代”為特點的特朗普時代，各方就“事實”都難以達成共識，權(quán)力的約束能不被架空？

客觀地說，特朗普并不是唯一一位能像鏡子那樣照出美國制度脆弱性的總統(tǒng)。憲法賦予總統(tǒng)“休會任命權(quán)”，初衷是為了讓行政機構(gòu)不因國會的休會而影響正常運轉(zhuǎn);憲法賦予總統(tǒng)否決國會決議案的權(quán)力，本意是為了讓決議案回到國會進行修改，以便行政部門更順利地實施;國會立法賦予總統(tǒng)宣布國家緊急狀態(tài)的權(quán)力，以便其更高效地維護國家安全……但所有這些賦權(quán)，都為總統(tǒng)侵蝕國會的權(quán)力打開了方便之門。

制衡是常態(tài)，失衡是趨勢。美國憲政制度框架初定時，還沒有現(xiàn)代意義上的政黨政治（民主黨成立于1791年，共和黨成立于1854年）。即便國會對總統(tǒng)曾經(jīng)有過“理想”的制衡，隨著政黨政治的發(fā)展、成熟，這種制衡也變得不那么可靠。如果總統(tǒng)所屬政黨掌控國會參眾兩院，權(quán)力制衡就有形同虛設(shè)的可能，尤其是在政治極化的狀態(tài)下。

（摘自《南風窗》2019年第4期）