國際發(fā)展援助體系改革和中國的作用

摘要：本文首先概述國際發(fā)展援助體系的發(fā)展現(xiàn)狀和中國開展的國際發(fā)展援助，接著指出了國際發(fā)展援助體系面臨的問題和改革的方向，最后討論中國在構(gòu)建新的國際發(fā)展援助體系可以發(fā)揮的作用。本文指出，中國應努力構(gòu)建與“人類命運共同體”理念相適應的倫理體系，充分結(jié)合和運用現(xiàn)有的國際發(fā)展話語體系和積極參與三方援助合作。

關(guān)鍵詞：國際發(fā)展援助三方合作人類命運共同體

作者簡介：

黃永富，國家發(fā)展改革委國際合作中心研究員。

隨著世界范圍內(nèi)民粹主義和保護主義的不斷抬頭，美國避開世界貿(mào)易組織規(guī)則挑起貿(mào)易和科技爭端，幾次退出全球多邊體系，使全球多邊體系面臨失序的風險，包括國際發(fā)展援助體系。國際發(fā)展援助體系是全球治理的重要組成部分，是維護全球多邊體系和增強全球合作的主要機制。而且，國際發(fā)展援助合作以提供全球公共產(chǎn)品為己任，致力于服務全球公共利益，與對外投資貿(mào)易合作不同，相對而言利益沖突較少。這一特點使越來越多的全球多邊體制改革正著眼于國際發(fā)展合作，發(fā)展新的知識和話語體系。國際發(fā)展援助體系改革的方向在哪里？中國應該發(fā)揮怎樣的作用？

一、國際發(fā)展援助體系綜述

國際發(fā)展援助體系是維護全球多邊主義的重要組成部分，一直致力于提升發(fā)展中國家的經(jīng)濟社會發(fā)展水平。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，國際發(fā)展援助體系已逐步形成了完善的體系，包括發(fā)達國家的官方發(fā)展援助、多邊開發(fā)銀行的發(fā)展援助（比如世界銀行、地區(qū)性發(fā)展銀行如亞洲發(fā)展銀行等）、南南合作（包括三方合作）、混合金融等。本文主要概括官方發(fā)展援助、南南合作和三方合作的發(fā)展情況。

（一）官方發(fā)展援助

從二戰(zhàn)后到21世紀初，國際發(fā)展援助體系一直是發(fā)達國家主導的南北結(jié)構(gòu)性關(guān)系，其中發(fā)達國家既是雙邊也是多邊發(fā)展援助的主要貢獻者。聯(lián)合國對發(fā)達國家的對外援助有明確的要求和規(guī)定。20個世紀60年代，聯(lián)合國發(fā)展大會提出了一個衡量發(fā)達國家履行國際發(fā)展援助義務的標準，即發(fā)達國家需要拿出0.7%的國民總收入（GNI）的官方發(fā)展援助用于支持發(fā)展中國家，這一標準被2002年召開的聯(lián)合國發(fā)展融資國際會議再次強調(diào)。1961年經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）設(shè)立發(fā)展援助委員會（DAC，或稱作“援助國俱樂部”）。DAC是國際社會負責協(xié)調(diào)發(fā)達國家向發(fā)展中國家提供官方發(fā)展援助（ODA）的核心機構(gòu)，目前擁有29個成員，包括28個發(fā)達國家成員國和歐盟。OECD對官方發(fā)展援助有具體規(guī)定，即優(yōu)惠貸款必須要有25%的贈款成分才能被稱為是官方發(fā)展援助。

根據(jù)OECD的統(tǒng)計資料和其最新的《2018年發(fā)展合作報告》，傳統(tǒng)的OECDDAC成員國中，只有丹麥、盧森堡、挪威、瑞典、英國2013年以來保持在0.7%以上。近年來，德國提高了對外援助占國民總收入的比重，2016年達到了0.7%的水平;比利時和瑞士保持在0.5%左右的水平;美國一直保持在0.18%至0.2%。2013年以來，28個傳統(tǒng)發(fā)達國家的官方發(fā)展援助總額僅占國民總收入平均比重為0.3%～0.32%（如表1所示），遠低于聯(lián)合國提出的0.7%門檻，尚需要巨大的努力。

（二）南南合作的發(fā)展現(xiàn)狀

南南合作可以追溯到1955年的萬隆會議，以及1961年發(fā)起的不結(jié)盟運動和1964年成立的77國集團。1978年聯(lián)合國在阿根廷首都布宜諾斯艾利斯召開發(fā)展中國家技術(shù)合作會議，并通過

《布宜諾斯艾利斯促進和實施發(fā)展中國家間技術(shù)合作行動計劃》（BAPA），南南合作在國際發(fā)展領(lǐng)域成為正式概念和框架。40多年來，在聯(lián)合國的支持、引導下，以技術(shù)和經(jīng)驗分享為主要特征的南南合作得到蓬勃發(fā)展，南方國家之間的貿(mào)易和投資往來不斷深入。近年來，以中國、俄羅斯、印度、南非、巴西等為代表的南方國家積極為其他發(fā)展中國家提供援助，其強勁發(fā)展正在重塑國際發(fā)展援助的大格局，改變南北國家之間、南南國家之間在政治、經(jīng)濟和文化等領(lǐng)域的國際關(guān)系。根據(jù)OECD最新的《2018年發(fā)展合作報告》，截至2017年，除了13個非OECDDAC成員國向其報告援助規(guī)模和投向等相關(guān)的數(shù)據(jù)（包括阿塞拜疆、保加利亞、愛沙尼亞、以色列、哈薩克斯坦、科威特、拉脫維亞、立陶宛、羅馬尼亞、俄羅斯、泰國、土耳其、阿聯(lián)酋），還有10個非OECDDAC成員國估計也向其他發(fā)展中國家提供了發(fā)展援助（包括巴西、智利、中國、哥倫比亞、哥斯達黎加、印度、印度尼西亞、墨西哥、卡塔爾、南非）。

國際發(fā)展“南方化”的提法悄然出現(xiàn)。這一方面反映了南方國家在國際發(fā)展援助領(lǐng)域的積極作為和重要性的上升，以及南南合作的經(jīng)驗不斷得到國際社會的重視，并影響北方國家的國際發(fā)展實踐（比如北方國家趨于減少贈款比例、注重合作雙贏等），另一方面則反映了北方國家的別有用心，他們呼吁新興國家承擔更多全球責任的呼聲日益強烈（北方國家一方面呼吁南方國家多承擔責任，另一方面指責國際發(fā)展“南方化”是所謂的“逐底競爭”，必然降低環(huán)境保護、勞工保護等標準，損蝕現(xiàn)行全球發(fā)展援助體系）。由于南方國家整體經(jīng)濟發(fā)展程度處于較低水平，南南合作在國際發(fā)展援助總量中的占比仍然較低，10%左右。就中國的情況而言，中國其實是在自身財力緊張、物資相當匱乏的情況下，始終致力于承擔相應的國際義務，向經(jīng)濟困難的國家提供力所能及的經(jīng)濟技術(shù)援助，并逐步擴大援助范圍。自2000年以來，中國免除最不發(fā)達國家所欠債務至少80筆。2019年3月20—22日，在阿根廷首都布宜諾斯艾利斯召開的第二屆聯(lián)合國南南合作高級別會議上，聯(lián)合國秘書長強調(diào)，南南合作不能取代發(fā)達國家所提供的官方發(fā)展援助及其相應的國際責任，盡管南南合作對于緩解全球不平等、應對氣候變化、推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進社會性別平等、豐富多邊機制等五個方面都具有突出貢獻。

（三）三方合作的發(fā)展現(xiàn)狀

三方合作通常指北方援助國和南方援助國共同向發(fā)展中國家提供援助，但也泛指政府、國際組織、社團、企業(yè)、慈善家（比如梅琳達及比爾·蓋茨基金會）等共同參與提供發(fā)展援助的合作形式。隨著新興經(jīng)濟體在國際發(fā)展援助領(lǐng)域的積極作為，西方發(fā)達國家開始重新審視新興經(jīng)濟體作為“發(fā)展伙伴”或“發(fā)展行動者”在國際發(fā)展合作體系中的角色和貢獻，聯(lián)合國等國際多邊機構(gòu)對這一新動向也表現(xiàn)出極高的熱情和關(guān)注，紛紛將南南合作和三方合作納入各自機構(gòu)的發(fā)展戰(zhàn)略。比如2012年，聯(lián)合國大會正式通過了設(shè)立“聯(lián)合國南南合作辦公室”的決議，替代原有的“南南合作專門單元”，專門負責協(xié)調(diào)全球南南合作和三方合作事務。很多國際多邊機構(gòu)，包括國際勞工組織、聯(lián)合國教科文組織、聯(lián)合國糧農(nóng)組織等多邊機構(gòu)也制定各自的三方合作戰(zhàn)略，通過提供資金、培訓和管理技術(shù)等形式支持南南合作和三方合作。

符合三方的述求。對于北方國家來說，開展三方援助合作，既有利于將南南合作納入國際發(fā)展援助體系，起到緩解國際發(fā)展融資的壓力和彌補援助資金缺口的作用，以及學習南南合作中互利共贏的經(jīng)驗和做法，也有利于更好地了解南方國家的援助需要，以提供更適合發(fā)展中國家需求的援助支持。對于南方援助國來說，與北方國家開展援助合作可以與北方國家建立起有效的交流和合作網(wǎng)絡(luò)，學習他們多年積累的國際化經(jīng)驗，并彌補南南合作在資金、管理和技術(shù)等方面存在的不足。對于南方受益國，因為三方合作意味著援助資源的多元化，他們能夠獲得更多的資金、管理和技術(shù)等方面支持，更快縮小與國際水平的差距，他們對于北方國家參與三方合作持歡迎和開放的態(tài)度。

三方合作也存在弊端。比如，由于發(fā)達國家和發(fā)展中國家援助方具有非常不同的資源、優(yōu)勢和習俗等，角色定位和責任分工的協(xié)調(diào)并不容易。于是，談判成本大幅增加，管理和監(jiān)督程序變得復雜，執(zhí)行和運作效率反而低下。

根據(jù)OECD的《2018年發(fā)展合作報告》，到2017年，大多數(shù)OECDDAC成員國都參與了三方合作，覆蓋了農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、教育、林業(yè)、治理、健康、工業(yè)等不同領(lǐng)域，另外，非OECDDAC成員國包括阿根廷、阿聯(lián)酋、以色列、塔吉克斯坦、土耳其、智利、中國、哥倫比亞、哥斯達黎加、印度、印度尼西亞、墨西哥、南非等也非常積極地和北方國家一道提供三方合作援助，并將參加三方合作作為提升本國在各自所在區(qū)域影響力的重要途徑。

二、中國的國際發(fā)展援助概述

中國于2018年初成立國家國際發(fā)展合作署，旨在從政策、規(guī)劃、協(xié)調(diào)、管理和資源配置等方面充分整合和完善中國對外援助和國際發(fā)展合作工作，改變以往對外援助的項目碎片化、管理條塊化等狀況。

（一）南南合作

南南合作是中國對外援助和國際發(fā)展合作中的重要組成部分。在過去40年里，中國一直是南南合作堅定的支持者、有力的貢獻者和積極的參與者。作為最大的發(fā)展中國家，中國在努力克服自身發(fā)展問題的同時，仍本著“量力而行、盡力而為”的原則，在如下幾方面不斷促進南南合作的深化發(fā)展，大大增強了發(fā)展中國家的國際影響力和話語權(quán)。

大膽引領(lǐng)國際發(fā)展援助領(lǐng)域的話語權(quán)。中國陸續(xù)提出“構(gòu)建人類命運共同體”和互惠共贏等理念，突出強調(diào)政治上不干預、尊重國家需求導向等原則，為全球包容性發(fā)展提供公共產(chǎn)品、提供中國方案、貢獻中國力量。

勇于開展制度創(chuàng)新和實踐探索。中國獨資或合資倡議設(shè)立新的發(fā)展金融機構(gòu)，比如亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、金磚國家新開發(fā)銀行、絲路基金和南南合作援助基金等，拓展了發(fā)展中國家的發(fā)展融資渠道，豐富和增強了南南合作的內(nèi)涵和生命力。在新金融機構(gòu)的支持下，通過“一帶一路”倡議助力發(fā)展中國家在經(jīng)濟、政治、社會和文化等領(lǐng)域的共商、共建、共享，在基礎(chǔ)設(shè)施、公共衛(wèi)生、教育、農(nóng)業(yè)和環(huán)境等領(lǐng)域與其他發(fā)展中國家開展大型南南合作項目，積極實踐“構(gòu)建人類命運共同體”和互惠共贏等理念。

大力支持理論和實務的研究。中國政府積極引導和支持國內(nèi)高?；蜓芯恐菐欤绫本┐髮W南南合作與發(fā)展學院、中國農(nóng)業(yè)大學南南農(nóng)業(yè)合作學院（“一帶一路”農(nóng)業(yè)合作學院）等，參與“一帶一路”南南合作農(nóng)業(yè)教育科技創(chuàng)新聯(lián)盟和南方智庫聯(lián)盟，與其他北方和南方國家的研究機構(gòu)和人員一道，共同深入探討南南合作的內(nèi)涵、特點、公共知識、合作機制、監(jiān)測機制和評估機制等。

積極鼓勵多元參與。中國政府大力支持和鼓勵國內(nèi)的私營部門和企業(yè)、社會組織、志愿者等“走出去”，積極參與中國在亞非拉開展的南南合作項目，為構(gòu)建新型南南國家關(guān)系不斷發(fā)揮積極作用。中國正有越來越多的老中青企業(yè)高層管理人員，高科技專家、礦業(yè)或農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域的高級技術(shù)專家，還有技術(shù)員、工人和私營企業(yè)家等正頻繁來往于非洲等發(fā)展中國家和地區(qū)，覆蓋基礎(chǔ)設(shè)施、高新技術(shù)、礦業(yè)、農(nóng)業(yè)、教育、公共衛(wèi)生等領(lǐng)域。

（二）三方合作

與西方發(fā)達援助國開展項目式的三方合作。對于與西方發(fā)達國家的三方合作，中國一直持積極嘗試的態(tài)度，努力豐富和拓展對外援助形式。中國先后以發(fā)展伙伴的身份積極參加OECDDAC中國工作組的相關(guān)合作項目，比如農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的中國—英國—馬拉維水產(chǎn)發(fā)展項目、中國—英國—烏干達木薯發(fā)展項目、中國—美國—東帝汶農(nóng)業(yè)項目等。

與全球性和地區(qū)性多邊機構(gòu)開展三方合作。中國積極與全球性和地區(qū)性多邊機構(gòu)開展更加機制化、規(guī)范化和長期的三方合作，包括世界銀行和聯(lián)合國系統(tǒng)的聯(lián)合國開發(fā)計劃署、聯(lián)合國糧農(nóng)組織、世界糧食計劃署、國際農(nóng)發(fā)基金、聯(lián)合國教科文組織、世界衛(wèi)生組織，以及亞洲開發(fā)銀行、非洲開發(fā)銀行等。比如，根據(jù)《中國的對外援助（2014）》報告，截至2012年，中國向亞洲開發(fā)銀行、非洲開發(fā)銀行、泛美開發(fā)銀行、西非開發(fā)銀行、加勒比開發(fā)銀行等地區(qū)性金融機構(gòu)累計捐資約13億美元。2017年5月在首屆“一帶一路”國際合作高峰論壇上，習近平主席鄭重承諾在未來三年向有關(guān)國際組織提供10億美元落實一批惠及沿線國家的合作項目。

此外，中國還嘗試和私人部門開展三方合作，比如和著名慈善機構(gòu)比爾·蓋茨基金會在莫桑比克和贊比亞開展三方合作。

通過與北方援助國、多邊組織和私人部門等開展三方合作，中國對合作機構(gòu)的影響力大幅提升，對相應領(lǐng)域全球南南合作的影響力也大幅提升。隨著對三方合作認識的不斷深入，中國所發(fā)揮的作用也越來越大，不斷為對外援助實踐增添新的活力。

三、國際發(fā)展援助面臨的問題和改革的方向

（一）西方倫理體系遭受質(zhì)疑

西方的雙邊對外援助以及由西方主導的全球性或區(qū)域性多邊發(fā)展援助組織一直以來深受西方倫理體系的影響。不可否認，西方尤其是歐盟的對外援助對于推動受援發(fā)展中國家的脫貧、減排、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展功不可沒。但是，西方的對外發(fā)展援助政策一直不是簡單的經(jīng)濟利益和雙邊關(guān)系，而是帶有濃厚的政治色彩，旨在通過協(xié)調(diào)援助和合作方案，向受援國推行其資源、貿(mào)易等相關(guān)的政策綱領(lǐng)，或通過在援助中附帶政治條件，向受援國輸出“民主、自由、憲政”等價值觀。

21世紀以來，伴隨著金融危機的出現(xiàn)和全球政治經(jīng)濟格局的變化，以特朗普政府“美國優(yōu)先”戰(zhàn)略和英國脫歐為代表的民粹主義思潮在西方大國呈上升趨勢，基于利他和道義導向的援助理念逐步受到利己主義理念的侵蝕，西方發(fā)達國家一直面臨著援助有效性的挑戰(zhàn)，提供援助的意愿出現(xiàn)大幅下降。其中，加拿大、澳大利亞等國家甚至將其原本獨立的雙邊國際發(fā)展署撤除或并入了相關(guān)部委。

相比之下，作為世界最大的發(fā)展中經(jīng)濟體，中國一直在自身條件并不寬裕的情況下積極承擔國際援助義務，而且一直堅持“互相尊重、平等相待、重信守諾、互利共贏”的原則，和“不附帶任何政治條件、不干涉受援國內(nèi)政、充分尊重受援國自主選擇發(fā)展道路和模式的權(quán)利”的方針政策。這些原則和方針政策深受受援國歡迎，卻飽受西方的詬病，批評中國的援助助長了受援國的腐敗氣焰，抹黑中國的對外援助是新殖民主義，批評中國的對外援助是為了攫取資源，不遵循既有國際規(guī)則，不參與國際合作等等。中國大力推動的南南合作所體現(xiàn)的倫理體系和道德標準能否超越現(xiàn)行主導國際發(fā)展援助體系的西方倫理體系？

（二）保護主義和民粹主義的沖擊

在保護主義和逆全球化浪潮的壓力下，國際多邊援助體制面臨轉(zhuǎn)型、甚至失序的風險。比如，在美國和日本等發(fā)達國家的鼓動下，世界銀行將“發(fā)展中國家的標準”設(shè)定為人均GDP低于6895美元，并據(jù)此認定包括中國在內(nèi)的許多發(fā)展中國家不僅不再滿足獲得發(fā)展援助貸款的條件，而且還需承擔相應國際責任。2019年4月17日《日經(jīng)新聞》報道，日本政府已要求亞洲開發(fā)銀行停止對中國提供新融資。日本早在2008年就徹底終止對華日元貸款。巴西在WTO框架內(nèi)宣布放棄其“發(fā)展中國家”身份，這對廣大的新興經(jīng)濟體帶來強大的沖擊波。新形勢下，國際多邊援助體制應該如何改革？全球有效發(fā)展合作伙伴關(guān)系（GPEDC）應該如何構(gòu)建？新的國際發(fā)展援助體系包含哪些規(guī)則和架構(gòu)（包括一些具體領(lǐng)域的問題，比如如何更好地發(fā)揮發(fā)展合作中私有部門的作用？如何提升農(nóng)業(yè)領(lǐng)域、衛(wèi)生領(lǐng)域、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的合作水平以推動聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展議程的實現(xiàn)）？

（三）一些地區(qū)的發(fā)展援助正在成為潛在的沖突點

國際地緣政治格局正在發(fā)生變化，美國和歐盟都在調(diào)整對非援助政策，澳新兩國也開始重視在太平洋地區(qū)的發(fā)展援助等等，比如2018年12月13日美國國家安全顧問博爾頓在傳統(tǒng)基金會提出的美國“新非洲戰(zhàn)略”，即美國將優(yōu)先處理與非洲的經(jīng)濟聯(lián)系，增加經(jīng)濟投入以重新拉近與非洲的關(guān)系，為美國企業(yè)制造機會。美國等在發(fā)展與這些地區(qū)的援助合作時，不斷指責中國的“一帶一路”建設(shè)破壞環(huán)境、掠奪資源、造成債務危機和腐敗等，鼓吹西方的“公平”“透明”等商業(yè)原則。這些政策調(diào)整勢必影響我國在該地區(qū)的援助合作，并使該地區(qū)的對外援助出現(xiàn)持續(xù)競爭甚至沖突的局面。南北合作和南南合作是該融合還是獨立？三方合作和南南合作的新模式、新形態(tài)、未來走向如何？需要哪些新的架構(gòu)和規(guī)則予以規(guī)范？

四、中國的作用

（一）努力構(gòu)建與“人類命運共同體”理念相適應的倫理體系

當前的國際援助體系迫切需要一套適應新形勢的新規(guī)則和新倫理體系。中國對外援助是踐行“構(gòu)建人類命運共同體”理念的有效載體，尤其需要探索和建立一套與此理念相適應、超越現(xiàn)有的、又被全球所廣泛接受的新的發(fā)展援助倫理體系，即提出一套“中國體系”“中國標準”或“中國方案”。這一探索是完全有可行的。最近十多年，中國的對外援助深受受援國的歡迎和好評。很多北方援助國和包括世界銀行在內(nèi)的國際發(fā)展援助體系都在高度關(guān)注并積極研究中國對外援助的原則、方式和經(jīng)驗，并積極推動與中國的三方合作。受到了中國對外援助方式的影響，國際發(fā)展援助體系和援助框架發(fā)生了很大的變化，中國的一些原則、理念和經(jīng)驗已逐漸被接受，比如追求互利雙贏、提供優(yōu)惠貸款、支持發(fā)展中國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。

（二）充分結(jié)合和運用現(xiàn)有的國際發(fā)展話語體系

目前由西方主導的國際發(fā)展援助體系有一套與聯(lián)合國2030年全球可持續(xù)發(fā)展議程相適應的話語體系，包括綠色、包容、可持續(xù)、透明、公平、善治、能力建設(shè)、勞工保護、發(fā)展有效性、監(jiān)測評估等。中國需要深入領(lǐng)會現(xiàn)行的發(fā)展話語體系，在此基礎(chǔ)上探索提出的有中國特色的新的發(fā)展援助倫理體系才能被全球所廣泛接受。中國還需要充分結(jié)合這些發(fā)展話語體系著力增強規(guī)則制定、議程設(shè)置、輿論宣傳、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，提高參與全球治理的綜合能力，包括用這些發(fā)展話語體系做好輿論宣傳工作，講述中國發(fā)展歷程和南南合作故事，才能深入人心。

（三）積極參與三方援助合作

在新的全球地緣政治格局下，中國除了堅持以南南合作為基礎(chǔ)的對外援助戰(zhàn)略，還應積極尋求與國際多邊機構(gòu)以及發(fā)展援助委員會成員國的正式合作，這對于化解潛在沖突、構(gòu)建新的國際發(fā)展援助體系具有積極作用。雖然三方合作的實踐已有不少，但國家層面的三方合作行動計劃或戰(zhàn)略卻很少。中國需要在制度、政策、管理等層面不斷創(chuàng)新合作機制、提升合作的規(guī)模和范圍，不斷促進南南合作和南北合作在國際發(fā)展的話語體系和實踐層面發(fā)揮作用，從而推進構(gòu)建人類命運共同體和實現(xiàn)未來可持續(xù)發(fā)展目標。在具體實踐中，對標國際規(guī)則，既注重提高援助成效又積極防范腐敗滋生，既幫助受援國改進硬件建設(shè)又幫助受援國完善相關(guān)制度。

參考文獻：1.國務院新聞辦公室：《中國的對外援助（2014）》，國務院新聞辦公室網(wǎng)站，2014年7月10日。

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責任編輯：沈家文