河長(zhǎng)制建設(shè)中存在問(wèn)題及對(duì)策研究

扎西才讓

摘 要：河長(zhǎng)制不僅在頂層設(shè)計(jì)上提出了河流治理的總體目標(biāo)，而且在具體操作上堅(jiān)持以問(wèn)題為導(dǎo)向，考慮河流湖泊具體狀況提出有針對(duì)性的治水措施，因地制宜實(shí)行一河一策，統(tǒng)籌上游與下游關(guān)系，解決河湖管理中“多龍治水”效率低下的突出問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：河長(zhǎng)制建設(shè)；問(wèn)題；對(duì)策

前言

近年來(lái)，黨中央提出“綠水青山就是金山銀山”的理念，讓全社會(huì)范圍內(nèi)越來(lái)越多的人認(rèn)識(shí)到：水是生命之源，生產(chǎn)之要，生態(tài)之基，科學(xué)合理地保護(hù)河流生態(tài)和水環(huán)境，不僅關(guān)系到人民群眾的幸福生活，更關(guān)系到民族未來(lái)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。因此，“河長(zhǎng)制”這一制度被各地積極采納、實(shí)施。此項(xiàng)制度的產(chǎn)生，被認(rèn)為是催生一種能使河清水綠的可行制度，為河道管護(hù)制度和方法帶來(lái)了較大的創(chuàng)新與改變，也為我國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)注入了新的活力。

1 河長(zhǎng)制的背景

河長(zhǎng)制最早由江蘇無(wú)錫提出，用于治理無(wú)錫太湖水域的藍(lán)藻。隨著河長(zhǎng)制的推行，治水效果立竿見(jiàn)影，太湖及周圍河流流域的水質(zhì)觀感、河湖沿岸生態(tài)都得到了較大改觀與恢復(fù)。江蘇無(wú)錫的這一創(chuàng)舉給其它地區(qū)的水污染治理事業(yè)提供了一個(gè)可借鑒的范例，被多個(gè)省、市所效仿?！昂娱L(zhǎng)制”主要是由各級(jí)政府的主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任轄區(qū)內(nèi)重要河流的河長(zhǎng)，以負(fù)責(zé)河道、水源地的水環(huán)境、水資源的治理與保護(hù)的體制，具有責(zé)任明確、任務(wù)具體、考核剛性的特征。2016年，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》。自此，一個(gè)具有鮮明特色的河湖管理機(jī)制在全國(guó)范圍內(nèi)被確立了。

2 河長(zhǎng)制主要內(nèi)容與亮點(diǎn)

《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》內(nèi)容豐富，亮點(diǎn)突出，簡(jiǎn)要分析主要集中在以下三個(gè)方面：責(zé)任更明確。意見(jiàn)要求建立健全以黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制為核心的責(zé)任體系，做到職責(zé)的明確，措施的強(qiáng)化，力量的協(xié)調(diào)，突出層級(jí)傳導(dǎo)工作格局。意見(jiàn)要求從不同實(shí)際出發(fā)，做好上下游與左右岸的統(tǒng)籌，落實(shí)一河一策、一湖一策，做好突出問(wèn)題的解決。并在資源保護(hù)方面、岸線管理保護(hù)方面、污染防治方面、環(huán)境治理方面、生態(tài)修復(fù)方面、執(zhí)法監(jiān)管方面提出了針對(duì)性的措施，以制度保障河湖健康生命的維護(hù)與功能的利用。時(shí)間更具體。意見(jiàn)提出把推行河長(zhǎng)制作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措，并強(qiáng)調(diào)2018年底前全面建立。就前期試點(diǎn)工作而言北京、江蘇、浙江等8省市河長(zhǎng)制已在全境推行，

3 全面推行河長(zhǎng)制面臨的主要困境

中國(guó)在30多年的法制建設(shè)過(guò)程中制訂了一系列的水資源管理和水污染治理的法律法規(guī)，但是河流管理過(guò)程中存在的多頭無(wú)序、沖突交叉等問(wèn)題依然不能有效解決。河長(zhǎng)制的出現(xiàn)迎合了人民群眾對(duì)良好水環(huán)境和水安全的緊迫需求，“反映了實(shí)務(wù)界在現(xiàn)實(shí)法律供應(yīng)不足情況下的一種務(wù)實(shí)的現(xiàn)實(shí)智慧，是避免水污染出現(xiàn)環(huán)境困局的一種積極作為”。但河長(zhǎng)制也并非一項(xiàng)成熟的制度，存在內(nèi)生性動(dòng)力不足以及體制外參與力量匱乏等問(wèn)題

4 實(shí)施河長(zhǎng)制的對(duì)策

4.1 利益誘導(dǎo)激生內(nèi)在動(dòng)力

缺少制約機(jī)制導(dǎo)致了水治理過(guò)程中的搭便車現(xiàn)象，河流治理的外部性阻礙了地方政府行動(dòng)的積極性。在地方政府追求自身利益最大化的過(guò)程中，地方政府的特殊利益目標(biāo)會(huì)與中央政府的目標(biāo)之間產(chǎn)生偏差乃至沖突。中央政府的簡(jiǎn)政放權(quán)在釋放地方政府治理的積極性的同時(shí)，也相應(yīng)地降低了對(duì)地方政府的控制能力。在這些因素中，環(huán)境稟賦、治理能力以及執(zhí)行力在一定時(shí)間內(nèi)是一種常態(tài)存在，其不可能在短時(shí)間內(nèi)獲得極大提升，而地方政府的環(huán)境治理意愿則是可以在短時(shí)間內(nèi)獲得較大提升的?！斑^(guò)去中央之所以沒(méi)能有效推動(dòng)地方政府積極開(kāi)展水環(huán)境管理行動(dòng)，關(guān)鍵在于沒(méi)有影響地方政府競(jìng)爭(zhēng)目標(biāo)，從而沒(méi)有觸動(dòng)地方政府的工作重心。

4.2 多媒介綜合治理

環(huán)境污染很多時(shí)候是多種自然媒介的污染，包括了水、空氣、土壤、海洋等多個(gè)方面。河長(zhǎng)治河固然可以取得成效，但對(duì)其他自然媒介產(chǎn)生的污染可能會(huì)因無(wú)力管制造成漏洞?，F(xiàn)實(shí)的問(wèn)題是，不可能為每一種自然媒介都設(shè)置一個(gè)“長(zhǎng)，將其他自然媒介的治理問(wèn)題以合并同類項(xiàng)的方式一起綜合治理。這既是最簡(jiǎn)潔的方法，也是最現(xiàn)實(shí)的方法。合并管理不僅有利于社會(huì)資源和行政資源的效益最大化，也更能保障環(huán)境治理的綜合性、穩(wěn)定性和可持續(xù)性。否則，頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳的事后應(yīng)對(duì)，終究無(wú)助于整個(gè)環(huán)境質(zhì)量的改善。

4.3 中央主導(dǎo)府際聯(lián)動(dòng)河長(zhǎng)制

以省級(jí)區(qū)域?yàn)閱挝挥兄谥行×饔蚩缬蛑卫韱?wèn)題的解決，但對(duì)于跨省市級(jí)的流域未必能夠產(chǎn)生直接的影響。第一，中央政府需要進(jìn)一步明確環(huán)境治理的目標(biāo)和決心，加大中央對(duì)于地方政府環(huán)境治理的力度；第二，進(jìn)一步增大七大流域管理機(jī)構(gòu)的職權(quán)，明確其在流域治理過(guò)程中的主導(dǎo)作用；第三，在中央主導(dǎo)，流域管理機(jī)構(gòu)的直接參與下，加強(qiáng)地方政府尤其是省級(jí)政府的聯(lián)動(dòng)；第四，選擇時(shí)機(jī)，積極推動(dòng)流域管理機(jī)構(gòu)的改革，改變流域管理機(jī)構(gòu)作為水行政管理部門的派出機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，使流域管理機(jī)構(gòu)成為由中央政府、環(huán)境保護(hù)職能部門、地方政府以及相關(guān)利益主體多方參與的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。

4.4 多元主體參與共治

治理河流湖泊不僅需要政府將發(fā)展的注意力轉(zhuǎn)向，更需要社會(huì)公眾的積極參與。作為環(huán)境保護(hù)的主體，無(wú)論是個(gè)人、法人、NPO組織還是企業(yè)組織都發(fā)揮著重要的作用，很有必要整合社會(huì)資源，發(fā)揮合力，促進(jìn)各種環(huán)境保護(hù)主體的聯(lián)合協(xié)作。第一，培養(yǎng)公民的理性環(huán)保意識(shí)，充分發(fā)揮公眾人數(shù)眾多的人力資源優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)公民個(gè)體參與到環(huán)境保護(hù)制度的程序中來(lái)；第二，非盈利環(huán)保組織和團(tuán)體參與決策、監(jiān)督和執(zhí)行的全過(guò)程，要發(fā)揮環(huán)保組織在公益訴訟中的重要作用；第三，強(qiáng)化企業(yè)環(huán)保責(zé)任倫理，堅(jiān)持綠色發(fā)展理念。

結(jié)束語(yǔ)

河長(zhǎng)制管理越來(lái)越受到人們的關(guān)注，未來(lái)需更加注重河長(zhǎng)制工作，需在組織領(lǐng)導(dǎo)上做到切實(shí)加強(qiáng)，在監(jiān)督考核上做到嚴(yán)格，在工作方法上做到創(chuàng)新，在工作機(jī)制上做到健全，在宣傳上進(jìn)一步加大力度，在公眾參與方面做好引導(dǎo)，切實(shí)促進(jìn)水環(huán)境整治提升。

參考文獻(xiàn)

[1]李成艾，孟祥霞.水環(huán)境治理模式創(chuàng)新向長(zhǎng)效機(jī)制演化的路徑研究-基于“河長(zhǎng)制”的思考[J].城市環(huán)境與城市生態(tài)，2015，28（6）：34-38.

[2]李新貴，孫亞月，黃美榮.城市水環(huán)境的修復(fù)與綜合治理[J].上海城市管理，2017，26（4）：12-18.