“頭雁”高飛“雁陣”跟隨

靈驄

當前，中國的對外開放進入了制度型開放新階段。2018年11月，中央經(jīng)濟工作會議提出要推動由商品和要素流動型開放向規(guī)則等制度型開放轉(zhuǎn)變，這是在中央文件中首次出現(xiàn)“制度型開放”。2019年4月，習(xí)近平總書記在第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式的發(fā)言中指出，要“加強制度性、結(jié)構(gòu)性安排，促進更高水平對外開放”。在第二屆進博會上，習(xí)近平總書記指出：“中國將在關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要領(lǐng)域加快改革步伐，以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為高水平開放、高質(zhì)量發(fā)展提供制度保障?！?/p>

作為改革開放的試驗田，自貿(mào)區(qū)已經(jīng)形成了一批可復(fù)制可推廣的先進經(jīng)驗。自2013年9月中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)正式建立以來的短短5年間，自貿(mào)試驗區(qū)由上海拓展到了天津、福建、廣東，以及湖北、重慶、陜西、河南、江蘇等多個新區(qū)域。以開放創(chuàng)新為目標的中國自貿(mào)區(qū)建設(shè)，由2013年的上海自貿(mào)區(qū)“一枝獨秀”，發(fā)展到了2015年的滬、津、閩、粵四架馬車“并駕齊驅(qū)”，再到現(xiàn)在18家自貿(mào)區(qū)“多點開花”，自貿(mào)區(qū)的改革和復(fù)制正以加速度在中國大地上鋪展開來。

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中國的制度型開放，仍然采取了中央頂層設(shè)計與地方先行先試相結(jié)合的路徑。而自貿(mào)區(qū)就是最重要的制度型開放的“試驗田”和“測試場”，為中國全面深化改革和進一步擴大開放探索新路徑、積累新經(jīng)驗。

2013年9月29日，中國第一個自貿(mào)試驗區(qū)——上海自貿(mào)區(qū)掛牌運行。上海自貿(mào)區(qū)以制度創(chuàng)新為核心，為制度型開放開展了一系列的先行探索工作，形成了一批可復(fù)制可推廣的制度創(chuàng)新成果，為全國的制度型開放打下了扎實的基礎(chǔ)。五年多來，上海自貿(mào)區(qū)在投資便利化、貿(mào)易便利化、金融開放與創(chuàng)新、政府放管服改革等領(lǐng)域推出了127項制度創(chuàng)新成果，已經(jīng)在全國范圍以及其他17個自貿(mào)試驗區(qū)進行了分類復(fù)制推廣。上海自貿(mào)區(qū)探索形成了以負面清單管理為核心的投資管理制度，這是對長期以來中國實行的“正面清單+準入后國民待遇”管理模式的革命性變革。2019年3月全國人大通過《外商投資法》，自2020年1月1日起將在全國范圍內(nèi)實施負面清單管理模式，取代原先的“外資三法”。不斷探索以貿(mào)易便利化為重點的貿(mào)易監(jiān)管制度創(chuàng)新，先后推出了“批次進出、集中申報”“十檢十放”等近百項便利化措施和創(chuàng)新舉措;在金融改革和創(chuàng)新方面，推出多項金融改革開放的重要舉措，開設(shè)自由貿(mào)易賬戶，提供專門的外幣服務(wù)，目前已經(jīng)有四十二家機構(gòu)接入了分賬管理系統(tǒng)。

作為全國改革開放的前沿，廣東自由貿(mào)易試驗區(qū)承擔著“一帶一路”倡議落地、打造粵港澳深度合作示范區(qū)的重要角色。自貿(mào)試驗區(qū)在外商投資制度、貿(mào)易監(jiān)管制度、金融開放制度、事中事后監(jiān)管制度、自貿(mào)區(qū)法制等方面進行了一系列改革創(chuàng)新，取得了顯著的制度創(chuàng)新成效。主要包括：負面清單制度的落實;商事登記制度的改革;金融服務(wù)方面，開展支付機構(gòu)跨境外匯支付業(yè)務(wù)試點，為跨境電子商務(wù)的資金結(jié)算提供支撐;在貿(mào)易便利化方面，推出了“互聯(lián)網(wǎng)+易通關(guān)”、“智檢口岸”和“智慧海事”等創(chuàng)新舉措，取得了良好的效果。

天津自由貿(mào)易試驗區(qū)以京津冀協(xié)同發(fā)展為主要戰(zhàn)略定位，積極嘗試京津冀一體化海關(guān)改革。貿(mào)易投資便利化方面，設(shè)立無水港，實現(xiàn)了京津冀跨區(qū)域“通報、通檢、通放”和“進口直通、出口直放”的一體化，通關(guān)的物流成本降低了30%以上。在京津翼協(xié)同發(fā)展方面，發(fā)起眾創(chuàng)聯(lián)盟、跨境電商聯(lián)盟，打造合作共享自貿(mào)成果的區(qū)域協(xié)同模式。

福建自貿(mào)試驗區(qū)定位于打造對臺合作的示范區(qū)，深化兩岸經(jīng)濟合作的示范區(qū)，實行了多項創(chuàng)新舉措。其中，“多證合一、一照一碼”、國際貿(mào)易“單一窗口”、投資體制改革“四個一”等創(chuàng)新成果在全國范圍內(nèi)被借鑒學(xué)習(xí)或復(fù)制推廣。同時，福建自貿(mào)試驗區(qū)調(diào)整了近50條行政法規(guī)，擴大了外商準入的范圍，外商在自貿(mào)區(qū)范圍內(nèi)可以從事鹽業(yè)，可以獨資設(shè)立鋼鐵廠，可以獨資經(jīng)營加油站。這些領(lǐng)域都是傳統(tǒng)的外商投資保留領(lǐng)域，福建自貿(mào)試驗區(qū)在這方面作出了先行探索。

河南自貿(mào)試驗區(qū)以加快建設(shè)貫通南北、連接?xùn)|西的現(xiàn)代立體交通體系和現(xiàn)代物流體系，將自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)成為服務(wù)于“一帶一路”建設(shè)的現(xiàn)代綜合交通樞紐、全面改革開放試驗田和內(nèi)陸開放型經(jīng)濟示范區(qū)為戰(zhàn)略定位，圍繞完善交通物流體系、促進多式聯(lián)運發(fā)展和服務(wù)“一帶一路”建設(shè)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，暢通國際交通物流通道，完善國內(nèi)陸空集疏網(wǎng)絡(luò)，開展多式聯(lián)運先行示范，擴大航空服務(wù)開放，推進內(nèi)陸口岸經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展。

我國自由貿(mào)易試驗區(qū)的制度改革產(chǎn)生了明顯的效果，形成了一大批可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗，逐步釋放出制度紅利，在有效拉動經(jīng)濟發(fā)展的同時深化了對內(nèi)體制改革，主要有以下經(jīng)驗：

（一）政府主導(dǎo)，采取從點到面的路徑推廣方式。自貿(mào)區(qū)改革以政府為主導(dǎo)，對自貿(mào)區(qū)內(nèi)制度進行強制性安排，同時根據(jù)實踐中不同的效果，逐步推廣到其他地區(qū)。從推廣的進程來看，先在經(jīng)濟發(fā)展水平較高的上海自貿(mào)區(qū)先行試驗，再沿著“一帶一路”的發(fā)展路徑，向廣東、天津、福建等自貿(mào)區(qū)推廣。這種政府主導(dǎo)的由點到面的推廣方式能夠最大限度降低制度改革所產(chǎn)生的風險和震蕩，同時由于政策限定在自貿(mào)試驗區(qū)范圍之內(nèi)，風險也能夠得到有效的控制。

（二）制度創(chuàng)新遵循相對一致又兼顧地方特色的原則。當前，自貿(mào)區(qū)制度改革大方向上具有普適性，上海自貿(mào)區(qū)的大多數(shù)政策都推廣到其他自貿(mào)區(qū)，體現(xiàn)出自貿(mào)試驗區(qū)改革在總體方向上的一致性，也起到多點多處試驗的效果，在不同地區(qū)比對同一制度改革的效果。其中，擴大服務(wù)業(yè)開放的制度安排在各試驗區(qū)采納率較高，證明這項措施適合在各自貿(mào)區(qū)內(nèi)復(fù)制和推廣。在一致性的基礎(chǔ)上，各自貿(mào)試驗區(qū)為避免同質(zhì)化競爭，也有著兼顧地方特色的制度安排，以發(fā)揮不同戰(zhàn)略定位下自貿(mào)試驗區(qū)的輻射效果。

（三）政府對企業(yè)形成的創(chuàng)新型制度進行確認與推廣。以上海自貿(mào)試驗區(qū)為代表，針對自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)企業(yè)對接政府制度改革的措施，選取其中效果較好的案例進行了確認與推廣，以進一步增強企業(yè)制度創(chuàng)新的效果和力度。這一措施使得政府與企業(yè)之間形成良性互動，雙方以制度的合力，共同推動自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新的進程，同時，充分發(fā)揮企業(yè)作為市場主體的示范引領(lǐng)作用，也是對創(chuàng)新企業(yè)的一種鼓勵和支持。

自貿(mào)試驗區(qū)從設(shè)立之初就肩負著明確的歷史使命：既是對內(nèi)改革、對外開放的制度試驗田，也是新一輪改革開放的重要支點。隨著自貿(mào)試驗區(qū)“1+3+7+1+6”模式的成型，我國全方位開放的試點布局基本形成。在這樣的環(huán)境下，自貿(mào)試驗區(qū)未來的制度創(chuàng)新應(yīng)重點關(guān)注如下幾個方面：

（一）加快推進開放，實現(xiàn)從政策型開放向制度型開放的轉(zhuǎn)變。當今互聯(lián)網(wǎng)的高速發(fā)展提高了獲取信息的速度。擴大的開放可以發(fā)揮一個國家的比較優(yōu)勢，提高資源配置效率，帶來世界范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和價值鏈整合，推動知識與人才的自由流動。環(huán)顧全球卓越城市和國際資源配置中心，無一不是制度型開放高地。下一步，自貿(mào)區(qū)應(yīng)探索實現(xiàn)更深層次的開放，從政策型開放向系統(tǒng)集成的制度型開放的轉(zhuǎn)變，打通部門間的“蜂窩煤”壁壘，大力推進與投資高度便利化甚至自由化有關(guān)的稅收、市場準入、事中事后監(jiān)管等制度和規(guī)則體系的建設(shè)。

（二）將制度創(chuàng)新的“珍珠”串成制度性公共產(chǎn)品的“項鏈”。制度創(chuàng)新帶來的制度型開放既包括加快國內(nèi)的制度、規(guī)則與國際通行規(guī)則或先進標準接軌，也包括更積極地參與制定和完善國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則和國際經(jīng)濟治理。在持續(xù)探索貿(mào)易與投資便利化自由化的同時，及時將經(jīng)驗和措施加以總結(jié)和提煉，將制度創(chuàng)新的“珍珠”串成制度性公共產(chǎn)品的“項鏈”，為“一帶一路”建設(shè)在高標準自由貿(mào)易協(xié)定、高標準投資協(xié)議、技術(shù)標準、融資合作原則性協(xié)議等方面的政策溝通提供諸如議題、文本、標準和規(guī)則等制度性貢獻。在中國的一些優(yōu)勢領(lǐng)域，比如跨境電商、移動支付等，有條件的自貿(mào)區(qū)應(yīng)盡快總結(jié)經(jīng)驗，參與制定上述優(yōu)勢領(lǐng)域的國際經(jīng)貿(mào)合作新規(guī)則或產(chǎn)業(yè)發(fā)展新標準，貢獻“中國智慧”，提出“中國議題”和“中國方案”。

（三）探索建設(shè)內(nèi)陸地區(qū)自由貿(mào)易港，形成全方位漸進式的開放格局。自由貿(mào)易港作為當今世界開放程度最高的特殊經(jīng)濟區(qū)，經(jīng)歷了從航運中轉(zhuǎn)到加工制造，再到資源配置和城市聯(lián)盟升級轉(zhuǎn)型的過程。作為自由貿(mào)易試驗區(qū)的升級版本，自由貿(mào)易港與“一帶一路”相結(jié)合，將有效推動中國新一輪改革開放進程。當前，海南自由貿(mào)易港的設(shè)立顯現(xiàn)出自由貿(mào)易試驗區(qū)發(fā)展的新方向。下一步，還將繼續(xù)探索設(shè)立內(nèi)陸地區(qū)自由貿(mào)易港和自由貿(mào)易港城市聯(lián)盟，以提升我國在國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則中的話語權(quán)，推動國際分工產(chǎn)業(yè)鏈中位置的前移，助力推動國內(nèi)企業(yè)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。

責任編輯：包詠菲