借鑒德國經(jīng)驗 助推我國全域土地綜合整治

浙江大學(xué)土地與國家發(fā)展研究院

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大提出的重大任務(wù)。當(dāng)前，按照習(xí)近平總書記對“千村示范、萬村整治”工程的重要指示精神，全國上下正在開展全域土地綜合整治工作。

全域土地綜合整治是在現(xiàn)有農(nóng)村土地綜合整治的基礎(chǔ)上，對農(nóng)村生態(tài)、農(nóng)業(yè)、建設(shè)空間進(jìn)行全域優(yōu)化布局，對田水路林村進(jìn)行全要素綜合整治，對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田進(jìn)行連片提質(zhì)建設(shè)，對存量建設(shè)用地進(jìn)行集中盤活掛鉤，對新農(nóng)村和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地進(jìn)行集約精準(zhǔn)保障，對鄉(xiāng)村人居環(huán)境進(jìn)行統(tǒng)一治理修復(fù)，以進(jìn)一步發(fā)揮土地在農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中的基礎(chǔ)性、引導(dǎo)性、控制性作用，促進(jìn)土地利用方式和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

全域土地綜合整治在生態(tài)文明、空間規(guī)劃和效率變革三個方面提出了新的更高的要求。從生態(tài)文明角度看，要堅持系統(tǒng)思想、尊重自然，統(tǒng)籌推進(jìn)山水林田湖草整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理，打造人與自然和諧共生發(fā)展新格局;從空間規(guī)劃角度看，要堅持規(guī)劃引領(lǐng)、節(jié)約集約，強(qiáng)化“多規(guī)融合”和規(guī)劃引導(dǎo)，促進(jìn)土地資源要素有序流動，提升土地節(jié)約集約利用水平;從效率變革角度看，要堅持政府搭臺、農(nóng)民主體，建立健全政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、群眾參與的工作機(jī)制，形成工作合力，讓農(nóng)民共享全域土地綜合整治成果。

在德國，基于土地整理的鄉(xiāng)村整治已經(jīng)成為農(nóng)村發(fā)展大背景中的一個重要的組成部分，其潛在的作用已經(jīng)得到越來越多的認(rèn)可。在近二三十年，德國已經(jīng)將土地整理在農(nóng)用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化上的功能拓展到更多的公共服務(wù)功能，包括：提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（降低細(xì)碎化程度和擴(kuò)大農(nóng)場規(guī)模）;推進(jìn)自然和環(huán)境保護(hù)工程的實施（按照歐盟Natura 2000和水框架指令）;保障國家和地方性的基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)（高速公路、鐵路、農(nóng)村道路和耕作區(qū)域的通達(dá)等）;縮小城鄉(xiāng)之間的差距;提供更好的居住環(huán)境;增加就業(yè)、教育、醫(yī)療服務(wù);保護(hù)文化。

可以看出，德國的鄉(xiāng)村整治起步早、經(jīng)驗多，以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)（含景觀規(guī)劃），開展了土地整理的公私合作以提升治理效率，推動經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)三方面的協(xié)調(diào)發(fā)展，這些都與我國當(dāng)前全域土地綜合整治的目標(biāo)內(nèi)涵極為相似。為此，本文針對性地介紹德國在空間規(guī)劃、效率變革和生態(tài)占補(bǔ)三個方面的經(jīng)驗，以期能助推我國全域土地綜合整治工作有效開展，為加快建設(shè)安全、綠色、高效、法治、和諧的美麗國土提供參考。

規(guī)劃引領(lǐng)：空間規(guī)劃體系

德國的空間規(guī)劃是德國鄉(xiāng)村整治的基本依據(jù)，能夠有效引導(dǎo)各地因地制宜、科學(xué)開展鄉(xiāng)村整治。該規(guī)劃體系自身以及與中國規(guī)劃比，有以下突出特點。

1.頂層謀劃，基層為主。德國是聯(lián)邦制國家，涉及規(guī)劃分工的政府結(jié)構(gòu)主要分為聯(lián)邦政府、州政府、市政府，空間規(guī)劃的制定是聯(lián)邦政府和州政府的主要職責(zé)。聯(lián)邦政府空間規(guī)劃的目的是合理規(guī)劃和控制德國內(nèi)部土地利用，以適應(yīng)自然、經(jīng)濟(jì)、社會的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。聯(lián)邦政府的空間規(guī)劃是一種指導(dǎo)性的土地空間布局規(guī)劃，不涉及具體的土地利用。州政府空間規(guī)劃的目的是在聯(lián)邦政府的空間規(guī)劃框架下，制定州級的、總攬性的空間規(guī)劃和發(fā)展規(guī)劃。州級別的規(guī)劃也不涉及具體的土地利用。市政府根據(jù)市鎮(zhèn)（包括鄉(xiāng)村）的具體情況將聯(lián)邦、州的“空間布局規(guī)劃”、“州發(fā)展規(guī)劃”以及“區(qū)域發(fā)展規(guī)劃”等制定的發(fā)展目標(biāo)具體化和可操作化，因此市級規(guī)劃雖然必須符合聯(lián)邦和州空間規(guī)劃所設(shè)定好的指導(dǎo)性方案，卻最具影響力，是實際的約束。市級的規(guī)劃要能夠根據(jù)地方的自然和社會條件對土地利用和開發(fā)進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)劃設(shè)計（一定意義上與中國城市規(guī)劃中的總規(guī)和控規(guī)相似）。

2.法律保障，權(quán)威性強(qiáng)?！堵?lián)邦空間規(guī)劃法案》和《聯(lián)邦建設(shè)法典》是德國法律體系中構(gòu)成規(guī)劃和建設(shè)內(nèi)容的兩個基本法律，這兩個法律是德國整個規(guī)劃體系的法律基礎(chǔ)。其實，德國每個層次的空間規(guī)劃均有相應(yīng)的法律支持，從宏觀到微觀、自上而下地構(gòu)建了一個完整的規(guī)劃法律體系，為空間規(guī)劃的制定和落實提供了可靠的保障。德國空間規(guī)劃體系的權(quán)威性很強(qiáng)，空間規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，不論是地方政府還是中央政府都不能隨意修編，充分體現(xiàn)了規(guī)劃背后公權(quán)力的強(qiáng)制性和約束力。

3.公眾參與，決策科學(xué)。德國的空間規(guī)劃從編制伊始就強(qiáng)調(diào)公眾參與，并在有關(guān)法律中作出了明確規(guī)定，包括規(guī)劃編制和實施必須尊重公眾的知悉權(quán)和參與權(quán)、公眾可以參與空間規(guī)劃程序等。貫穿規(guī)劃全生命周期的公眾參與有利于集民智、聚民力，提高規(guī)劃的科學(xué)性、合理性，更好維護(hù)和實現(xiàn)群眾利益。

4.表面相似，實質(zhì)不同。中國和德國兩個國家的土地利用規(guī)劃表面上看非常相似：第一，土地規(guī)劃都有三個級別，即中央（聯(lián)邦）、省（州）和地方（市級）;第二，土地利用規(guī)劃都有法律基礎(chǔ)，即使中國的法律基礎(chǔ)相對薄弱;第三，三個級別的土地利用規(guī)劃都有明確的分工和合作。但是，兩個國家土地利用規(guī)劃更多的是本質(zhì)上的不同。第一個明顯的不同是土地利用規(guī)劃總體目標(biāo)的不同。德國土地規(guī)劃的目標(biāo)關(guān)注的是如何實現(xiàn)人類社會和自然環(huán)境之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)之間的統(tǒng)籌，以及如何進(jìn)一步提高土地規(guī)劃分權(quán)狀態(tài)下的土地利用效率。中國盡管規(guī)劃也追求類似的目標(biāo)，但當(dāng)前更緊要的任務(wù)是加強(qiáng)土地利用規(guī)劃的職能來實現(xiàn)土地（空間）用途管制。第二個明顯的不同是不同層次土地利用規(guī)劃之間的關(guān)系不同。德國的特征是上級規(guī)劃（州級或者聯(lián)邦級）要么是指導(dǎo)性規(guī)劃，要么是為了提供地方政府無法提供的公共設(shè)施而編制的規(guī)劃，地方政府實際上擁有非常明顯的優(yōu)勢來編制以地方發(fā)展目標(biāo)為導(dǎo)向的規(guī)劃;一旦土地規(guī)劃批準(zhǔn)了，無論是地方還是聯(lián)邦，都沒有隨意修改的權(quán)力。在中國，土地利用規(guī)劃更是一種配額規(guī)劃，而且是從上向下式的配額。配額由上級政府決定，然后在下級政府間分配和調(diào)配。

治理效率：土地整理的合作模式

德國的鄉(xiāng)村整治歷史悠久，且有其傳統(tǒng)的模式：主要是由各州政府自主推進(jìn)整個工程的進(jìn)展，為了防止農(nóng)村的蕭條，州政府有責(zé)任采取措施，使農(nóng)村地區(qū)保持作為居住區(qū)和就業(yè)區(qū)所應(yīng)具有的吸引力。近年來，隨著農(nóng)村發(fā)展中對村莊更新的需求逐漸增加，尤其在城市周邊村莊的更新要考慮農(nóng)村居民點和城市之間的連接關(guān)系，近年來德國在傳統(tǒng)的農(nóng)用地整理和市地整理之間的合作也逐漸受到關(guān)注。這種新的模式被稱作合作整治模式，具有以下主要特征。

1.于法有據(jù)，勢在必行?！锻恋卣矸ā泛汀堵?lián)邦建設(shè)法典》等法律是德國開展鄉(xiāng)村整治的法律基礎(chǔ)。一旦依法劃定土地整理項目區(qū)后，在整理范圍內(nèi)的土地所有者都必須參加這個項目。沒有任何人有權(quán)利拒絕參與，因為任何一個人的拒絕都將延緩整個項目的進(jìn)程，進(jìn)而損害公眾利益。

2.程序明晰，合理規(guī)范。當(dāng)一個詳細(xì)的整理規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃被制定了以后，市級政府就可以決定是否要開展土地整理的相關(guān)程序。整個項目的執(zhí)行者可以是一個指定的委員會，也可以是合適的地籍或整理的管理機(jī)構(gòu)。土地整理項目的首要工作就是劃定整理的范圍，接下來的工作就是考慮如何具體分配工作、開展土方工作和建設(shè)工作。這個環(huán)節(jié)主要包括通過現(xiàn)有的土地地籍和圖斑等來登記參與者的地塊、權(quán)屬和地上建筑物。到這個步驟時，基本上法律的程序就完成了。相關(guān)的公共設(shè)施的建設(shè)并沒有納入這個整理和建筑的綜合規(guī)劃，而是由市政府來承擔(dān)相應(yīng)的建設(shè)責(zé)任并根據(jù)實際開支來支付成本，其他土地將由原土地所有者根據(jù)新的土地規(guī)劃來分配并進(jìn)行后續(xù)的建設(shè)。

3.公私合作，互利共贏。在土地整理的合作模式下，政府主要發(fā)揮引導(dǎo)和組織的作用，即政府搭臺;作為土地產(chǎn)權(quán)人的農(nóng)戶是土地整理的主要參與者和具體實施者，即農(nóng)民主體。而促成政府與農(nóng)戶、農(nóng)戶與農(nóng)戶之間合作的關(guān)鍵則是土地整理的成本共擔(dān)、利益共享。待整理區(qū)域的所有的土地面積要進(jìn)行計算并且從中扣除掉用于道路、綠地和其他公共設(shè)施的用地。在剩下的土地上，每一個土地所有者將根據(jù)其原土地面積或者土地價值而分到一定比例的整理后的土地。如果還有剩余的土地，則將被市政府獲得，這樣就可以用于彌補(bǔ)市政府付出的成本。原則上，原土地所有者不能要求獲得高于原土地價值的補(bǔ)償。在經(jīng)過數(shù)次討論和修改后，土地區(qū)劃的邊界將被劃定，新的土地區(qū)塊將被界定，相關(guān)的補(bǔ)償或者債務(wù)也將被清算。

總體而言，德國的鄉(xiāng)村整治體現(xiàn)了一種有效的合作機(jī)制，市政府作為執(zhí)行者和成本分擔(dān)者，而原土地所有者可以表達(dá)自己的意見，并有權(quán)利將任何被認(rèn)為損害自己或他人利益的事情上訴至法院，但這些對土地整理項目本身沒有直接的影響。這個過程也為后續(xù)的建設(shè)規(guī)劃奠定了良好的基礎(chǔ)，同時也按照貢獻(xiàn)分配給每個土地所有者相應(yīng)土地。

生態(tài)價值：基于指標(biāo)交易的生態(tài)占補(bǔ)

德國在鄉(xiāng)村整治過程中高度重視生態(tài)環(huán)境的保護(hù)工作，以促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。2002年德國的國家自然保護(hù)法案頒布，這個法案要求對自然的任何影響都需要進(jìn)行補(bǔ)償。這個法案不僅要求對土壤進(jìn)行補(bǔ)償，還包括對生物多樣性和物種的損害進(jìn)行補(bǔ)償，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是由相應(yīng)的規(guī)劃管制者來負(fù)責(zé)。一般來說，所有的涉及到土地利用變化的項目都需要進(jìn)行環(huán)境補(bǔ)償，實現(xiàn)生態(tài)占補(bǔ)平衡。當(dāng)然，鄉(xiāng)村整治涉及的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、道路施工和住房建新拆舊也不例外?，F(xiàn)階段，生態(tài)賬戶體系是德國鄉(xiāng)村整治過程中實現(xiàn)生態(tài)占補(bǔ)的主要做法，具有以下特點。

1.生態(tài)指標(biāo)，市場交易。生態(tài)賬戶體系的核心是所渭的生態(tài)指標(biāo)（eco-points）的交易。根據(jù)國家自然保護(hù)法案，任何類型的開發(fā)商需要對自己的行為造成的生態(tài)損害進(jìn)行補(bǔ)償，而補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)就是要“支付”一定數(shù)量的生態(tài)指標(biāo)。開發(fā)商可以從所謂的生態(tài)指標(biāo)機(jī)構(gòu)處購買，而這些機(jī)構(gòu)的生態(tài)指標(biāo)要么是自己經(jīng)過生態(tài)保護(hù)等工程而積累的指標(biāo)，要么是收購其他人的指標(biāo)。開發(fā)商進(jìn)行土地利用改變要獲得相應(yīng)數(shù)量的指標(biāo)，然后才能開始自己的開發(fā)活動。

2.覆蓋面廣，手段多樣。實際上，德國的生態(tài)占補(bǔ)所針對的開發(fā)行為更是一種廣義上的開發(fā)，只要開發(fā)商造成了土地利用的改變，無淪是從農(nóng)用地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，還是由林地變成農(nóng)用地，只要利用方式改變后都會產(chǎn)生對生態(tài)的影響，進(jìn)而都需要購買或存儲相應(yīng)的生態(tài)指標(biāo)。而典型的補(bǔ)償活動包括保護(hù)動物棲居地和提高生態(tài)保護(hù)區(qū)生物多樣性等行動，也包括將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動從密集型向非密集型的管理方式轉(zhuǎn)變，對森林進(jìn)行優(yōu)化管理等。這些活動都可以獲得生態(tài)指標(biāo)。

3.實施靈活，監(jiān)管有力。當(dāng)前全德國有21個授權(quán)的生態(tài)指標(biāo)機(jī)構(gòu)，他們在補(bǔ)償措施和交易區(qū)域上有明顯的不同。比如，黑森州是第一個實施了生態(tài)賬戶體系的州，補(bǔ)償是基于區(qū)域補(bǔ)償法令，由補(bǔ)償機(jī)構(gòu)（即Okoagentur fur Hessen）來協(xié)調(diào)和監(jiān)管。這個機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)各種可以用于補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)措施，將這種補(bǔ)償活動從土地規(guī)劃的實施中獨立出來。開發(fā)商在購買了生態(tài)指標(biāo)后，將獲得一個證書，這個證書證明了相應(yīng)的待開發(fā)的項目的生態(tài)補(bǔ)償已經(jīng)完成。而實際的生態(tài)補(bǔ)償是由生態(tài)補(bǔ)償機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)后由其他地方的補(bǔ)償行動所實現(xiàn)。這種方式的好處是，開發(fā)商不需要立刻進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，且其他地方的生態(tài)補(bǔ)償也不存在時間上的限制。所有的項目實施還有相應(yīng)的科學(xué)監(jiān)管，比如與大學(xué)的合作等。

總體來說，生態(tài)賬戶體系代表著一種生態(tài)補(bǔ)償行動經(jīng)濟(jì)價值的顯現(xiàn)。這種體系有著明顯的好處，比如補(bǔ)償措施的質(zhì)量能夠得到很好地控制，各種補(bǔ)償可以無量綱化。這樣，大規(guī)模的開發(fā)也得以順利開展，而且這種體系的透明度較高、公平性較好，對于開發(fā)商來說也簡單易行。因此，基于指標(biāo)交易的生態(tài)占補(bǔ)是德國彌補(bǔ)和減緩鄉(xiāng)村整治引致的負(fù)面環(huán)境影響、維護(hù)農(nóng)村地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)總體平衡的有效工具。

德國經(jīng)驗對我國開展土地整治的啟示

德國鄉(xiāng)村整治中的空間規(guī)劃體系、公私合作整理模式以及生態(tài)占補(bǔ)機(jī)制直面現(xiàn)階段全域土地綜合整治面臨的新形勢、新要求，具有重要的借鑒價值。

全域土地綜合整治要求堅持規(guī)劃引領(lǐng)和開展農(nóng)村用地空間治理，以應(yīng)對村莊布局整體規(guī)劃缺乏、空間布局散亂化等問題。對此，德國的空間規(guī)劃體系則提供了基本的改革思路，即以空間規(guī)劃為載體，積極開展村土地利用規(guī)劃編制工作，做好全域整治的全域規(guī)劃和全域設(shè)計，增強(qiáng)規(guī)劃的權(quán)威性，推動。多規(guī)融合”在鄉(xiāng)村落地實施;同時，鼓勵村集體和村民參與，群策群力，研究確定村莊類別、功能定位、發(fā)展方向，順應(yīng)自然、尊重歷史，突出鄉(xiāng)土、體現(xiàn)文化。

全域土地綜合整治要求政府搭臺、農(nóng)民主體，防止“政府大規(guī)模負(fù)債”傾向，切實維護(hù)農(nóng)民和農(nóng)村權(quán)益。德國土地整理的合作模式恰好回應(yīng)這一改革訴求。推動地方政府與村集體和村民的分工合作，共同開展全域整治，不僅有助于解決“地從哪里來、錢從哪里籌”的問題，更能突出以人民為中心的發(fā)展思想，讓農(nóng)民共享土地綜合整治成果，公平合理分配使用全域土地綜合整治工程新增土地指標(biāo)收益，使農(nóng)村資源“取之于農(nóng)、用之于農(nóng)”。

全域土地綜合整治要求堅持系統(tǒng)思想、尊重自然，開展生態(tài)環(huán)境整治。而德國基于指標(biāo)交易的生態(tài)占補(bǔ)機(jī)制正是具體的范例?？梢試L試建立全域整治的生態(tài)占補(bǔ)機(jī)制，系統(tǒng)衡量整治工程導(dǎo)致的土地生態(tài)價值變化。一方面，要求整治主體采取措施緩解和彌補(bǔ)生態(tài)價值損失;另一方面，如果整治工程改善了農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境，整治主體也可按照生態(tài)價值的增值量獲得相應(yīng)的獎勵或者用于補(bǔ)償其他整治工程可能帶來的生態(tài)損失。進(jìn)而，確保特定區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量不僅不會因開展整治工程而降低，甚至還會有所提升。

德國的鄉(xiāng)村整治以空間規(guī)劃為引領(lǐng)，格局大、定位高，科學(xué)合理發(fā)揮公權(quán)力作用，為開展鄉(xiāng)村整治提供基本遵循;以合作整治為載體，力促公私合作，強(qiáng)化資源整合，避免政府大規(guī)模負(fù)債，兼顧?quán)l(xiāng)村整治的效率與公平;以生態(tài)占補(bǔ)為抓手，優(yōu)化調(diào)整林地、水域等生態(tài)用地布局，保護(hù)水源涵養(yǎng)地、維護(hù)生物多樣性，切實維護(hù)和改善農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，促進(jìn)“社會—生態(tài)”系統(tǒng)的可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)，真正讓農(nóng)民“望得見山，看得見水，記得住鄉(xiāng)愁”。這些寶貴經(jīng)驗都值得我們在推進(jìn)全域土地綜合整治工作過程中因地、因時、因勢加以吸收借鑒，從而有效助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施。