村務(wù)監(jiān)督制度探索實踐

段鳳剛

【摘要】黨的十八屆三中全會適時指出要建立健全村民監(jiān)督機制， 2015年中央“一號文件”再次強調(diào)要完善村務(wù)監(jiān)督機制， 2017年12月初， 中辦、國辦又專門下發(fā)了《關(guān)于建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會的指導意見》， 針對實踐中存在的突出問題， 對全面完善村務(wù)監(jiān)督委員會的制度和機制作了更加明確的規(guī)定。村務(wù)監(jiān)督制度是村級基層組織黨風廉政建設(shè)的一項重要內(nèi)容，盡管村務(wù)監(jiān)督委員會的建立與實行卓有成效，但要使村務(wù)監(jiān)督更趨規(guī)范化與制度化依然任務(wù)艱巨。就其在浙江的發(fā)展現(xiàn)狀而言，依舊存在著諸如監(jiān)督環(huán)境不透明、村監(jiān)委成員履職能力不足等問題亟待解決。為此，我們要加強對村監(jiān)委成員的素質(zhì)培養(yǎng)，培養(yǎng)村民的監(jiān)督意識，提高其議事能力，使普通群眾也參與到村務(wù)事項決策的過程中去。

【關(guān)鍵詞】村務(wù)監(jiān)督；村務(wù)監(jiān)督委員會；基層自治；村務(wù)公開

全面深化法治建設(shè)是一場廣泛而深刻的革命，道阻且長。為響應(yīng)習近平總書記作出的全面推進依法治國的戰(zhàn)略部署，浙江省于2006年率先吹響法治浙江建設(shè)的號角，迄今已走過十一個年頭。

十一年來，浙江省始終把人民群眾作為一切工作的出發(fā)點，深入基層，著眼于基層群眾自治。相較其他三個環(huán)節(jié)而言，民主監(jiān)督制度是基層群眾自治中極為重要也是較為薄弱的一環(huán)，民主監(jiān)督建設(shè)刻不容緩。

村務(wù)監(jiān)督制度為村民參與村務(wù)公開開辟了道路，是村民參與村務(wù)管理的重要途徑，也是遏制貪腐的有效手段。因此，有必要對村務(wù)監(jiān)督制度進行深入的分析。

一、村務(wù)監(jiān)督制度的概念及其意義

（一）村務(wù)監(jiān)督制度的概念

村務(wù)監(jiān)督制度是指村務(wù)監(jiān)督委員會對村務(wù)活動、“三資”項目進行監(jiān)督管理的村級民主監(jiān)督機制。我國《憲法》曾在1982年有過重大的修改，“村民自治”被首次提出。經(jīng)過三十多年的發(fā)展，我國農(nóng)村村民自治建設(shè)卓有成效，但這種缺乏監(jiān)督的農(nóng)村基層民主建設(shè)仍然是“半拉子民主”，“村民自治”陷入僵局。村務(wù)監(jiān)督委員會的創(chuàng)設(shè)打破了這個尷尬的局面，在很大程度上彌補了村級村民自治的缺陷。

（二）村務(wù)監(jiān)督的意義

1.村務(wù)監(jiān)督是浙江法治建設(shè)的關(guān)鍵進程

“法治浙江建設(shè)”的口號在2006年開喊，經(jīng)過十余年的發(fā)展，我省積累了許多鮮活的實踐經(jīng)驗。

“我們國家走農(nóng)村基層民主選舉的道路用了很長時間，可走到最后，都普及了，才知道原來這只是第一步?；鶎拥臋?quán)力結(jié)構(gòu)并不是設(shè)計好就可以正常運轉(zhuǎn)的，這其中缺少基層的監(jiān)督組織。”早在2010年，中共浙江省委辦公廳、浙江省人民政府辦公廳就通知黨委和人民政府、省直屬各單位就印發(fā)了《浙江省村務(wù)監(jiān)督委員會工作規(guī)程（試行）》，早在那時就已深刻認識到“村務(wù)監(jiān)督”在浙江法治建設(shè)中所處地位之重。

2.村務(wù)監(jiān)督是遏制權(quán)力腐敗的重要手段

“權(quán)力導致腐敗，絕對權(quán)力導致絕對腐敗”，村務(wù)監(jiān)督是村民參與村務(wù)管理的重要途徑，也是遏制貪腐的有效手段。近年來，在國家重磅“打虎”、“打蒼蠅”的現(xiàn)實之下，基層特別是村級干部的腐敗嚴重。作為推進基層民主政治建設(shè)的具體帶頭者，村級干部在整個建設(shè)過程中所起的作用不言而喻，該群體貪腐所造成的后果之嚴重可以想見。

3.村務(wù)監(jiān)督是加強農(nóng)村基層民主建設(shè)的重要環(huán)節(jié)

在村民自治中，民主選舉是基礎(chǔ)，民主決策是關(guān)鍵，民主管理是根本，而民主監(jiān)督是上述各個環(huán)節(jié)的保障。

隨著經(jīng)濟的發(fā)展、科學技術(shù)水平的不斷提高，村民能夠獲取信息的途徑越來越多，普通村民對民主公開、自主管理的法治意識越來越強烈，在此新形勢下，原有的村務(wù)監(jiān)督制度已經(jīng)不能滿足村民自身的需要，改革勢在必行。

二、浙江村務(wù)監(jiān)督制度運行現(xiàn)狀及問題

（一）浙江村務(wù)監(jiān)督制度運行現(xiàn)狀

近年來，浙江省委、縣委、縣政府高度重視基層農(nóng)村廉政建設(shè)，把全面推進村務(wù)監(jiān)督制度建設(shè)作為工作的重中之重來抓。在上級領(lǐng)導的支持配合下，村務(wù)監(jiān)督制度由此得到進一步發(fā)展。

自《浙江省村務(wù)監(jiān)督委員會工作規(guī)程（試行）》文件頒布以后，浙江省村務(wù)監(jiān)督工作正式邁入了有章可循的體制化階段。部分地區(qū)還在這個基礎(chǔ)上自主創(chuàng)新，如浙江省的天臺縣通過定期召開村務(wù)監(jiān)督委員會委員“碰頭會”的方式，來相互交流工作當中遇到的問題和經(jīng)驗。

村務(wù)監(jiān)督委員會是農(nóng)村基層工作的機制創(chuàng)新，從根源上遏制了微貪腐，有利于提升鄉(xiāng)村治理法治化水平，為浙江法治建設(shè)添磚添瓦。

（二）浙江村務(wù)監(jiān)督制度運行問題

在新環(huán)境下，村務(wù)監(jiān)督制度在運行過程中仍然遇到許多障礙，主要體現(xiàn)在以下幾方面：

1.村務(wù)監(jiān)督委員會成員履職能力有所欠缺

在實踐中，村監(jiān)委成員的文化程度普遍不高，對國家相關(guān)法律法規(guī)以及財務(wù)管理的熟悉程度十分有限，達不到村監(jiān)委成員資格的硬性要求。

由村民民主選舉產(chǎn)生的村監(jiān)委成員絕大多數(shù)年齡偏大，思想僵化，缺乏靈活性。再加上部分成員日常監(jiān)督工作散漫，對村務(wù)活動無法進行有效全面的監(jiān)督，怠于行使權(quán)利，致使監(jiān)督效果不佳，村務(wù)監(jiān)督流于形式。

2.村務(wù)監(jiān)督委員會職能作用發(fā)揮不充分

村兩委干部長期以來處于封閉的自我監(jiān)督狀態(tài)，主觀認識不到位，對村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督常處于被動地位。再加上村監(jiān)委的監(jiān)督范圍過于集中在如財務(wù)監(jiān)督等方面，在涉及村民切身權(quán)益的村務(wù)這一塊監(jiān)督權(quán)缺失嚴重。

拿浙江蒼南縣來說，被選為村監(jiān)委委員的大部分是小企業(yè)主或個體經(jīng)營戶，因為經(jīng)商的緣故常常不在村內(nèi)，自然無法履行監(jiān)督職責；部分村經(jīng)濟落后，日常村務(wù)不多，村級機構(gòu)不完善，村監(jiān)委的委員們也覺得無事可監(jiān)督，監(jiān)督職能長期擱置不用；還有地區(qū)存在退休村干部插手村監(jiān)委的監(jiān)督事務(wù)，使得監(jiān)督職能行使束手束腳，日常工作難以開展。

以上種種現(xiàn)象只是村監(jiān)委職能難以充分發(fā)揮的其中一部分原因，在諸多原因的共同作用下，極大影響了村務(wù)監(jiān)督委員會的事務(wù)處理，阻礙了村務(wù)監(jiān)督制度前進的步伐。

3.村務(wù)監(jiān)督制度運行環(huán)境不透明

公開透明的環(huán)境和村務(wù)監(jiān)督密不可分，在實際操作中，公開、透明的環(huán)境既是村務(wù)監(jiān)督所追求的目標，又能作為重要因素保證村務(wù)監(jiān)督的有效運作。及時、充分、真實地公開村務(wù)管理信息，是村務(wù)監(jiān)督體系運作的前提。但在實際中，村務(wù)公開的效果不甚理想。一方面，對于村務(wù)公開的范圍、細節(jié)方面還存在較多問題可指摘。另一方面，在實踐中，村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督程序及事項細則不公開現(xiàn)象較為普遍，易出現(xiàn)村監(jiān)委監(jiān)督權(quán)濫用的情況，難以保證村監(jiān)委職能的履行質(zhì)量。

4.民主監(jiān)督意識淡薄，民眾參與度低

村務(wù)監(jiān)督委員會的存在意義是代表村民有效監(jiān)督村務(wù)活動和“三資”項目管理，在民主監(jiān)督中，村民是個不可或缺的部分。

在現(xiàn)行體制的運行中，普遍存在著民主參與程度低的現(xiàn)象。在實際監(jiān)督中，村民參與較少，民主監(jiān)督的優(yōu)勢不突出。之前所說，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，村民自主管理、民主公開的法治意識越來越強烈，但這僅限于文化水平較高的村民，大多數(shù)村民并不具備這種素質(zhì)。

現(xiàn)行的地方性規(guī)章中，學習培訓的范圍僅限于村監(jiān)委成員，大部分村民對什么是監(jiān)督權(quán)，在什么時候行使權(quán)利，如何正確有效地行使權(quán)利等一無所知。除此之外，民意傳達受阻，村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)無法充分反映群眾意愿，故在農(nóng)村中，民意的搜集和表達困難重重。

三、完善村務(wù)監(jiān)督的對策研究

（一）加強業(yè)務(wù)培訓，提高履職水平

村監(jiān)委成員的政治、業(yè)務(wù)水平直接影響到村監(jiān)委工作的開展，因此要嚴格把好選人用人關(guān)口，真正把敢于“大膽說話”、廉潔奉公、具有一定知識層次的人充實到隊伍中來。在建立學習培訓制度方面，要“學測兼顧”，定期對村監(jiān)委成員就學習內(nèi)容加以測試。同時，要加強村監(jiān)委成員的思想政治和作風教育，鼓勵和激發(fā)成員創(chuàng)造性思想，不斷提高其綜合素質(zhì)和工作能力。

（二）完善村務(wù)公開制度，拓寬民主監(jiān)督渠道

村務(wù)公開是村民行使監(jiān)督權(quán)的前提，有效的、真實的村務(wù)公開是有效獲取和傳送監(jiān)督信息的重要途徑。要充分保障村民的知情權(quán)，嚴格規(guī)范公開程序，保證村務(wù)信息的暢通。村務(wù)監(jiān)督的推進離不開上級政府，為此，有關(guān)部門需要制定健全的法律法規(guī)，使得法律成為村務(wù)監(jiān)督的強大后盾，有針對性地對日常村務(wù)監(jiān)督中出現(xiàn)頻率較高的問題提供解決思路，為村民廣泛參與村務(wù)監(jiān)督提供制度化渠道，使其具有可操作性。

（三）完善機構(gòu)保障配套

“經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑?！币勾鍎?wù)監(jiān)督委員會充分有效地發(fā)揮監(jiān)督管理的作用，僅僅提高村務(wù)監(jiān)督人員的專業(yè)化水平是不夠的，還需要一定的物質(zhì)保障，有了令人滿意的物質(zhì)條件才能使監(jiān)督人員義無反顧的投身到工作之中。

在硬件保障上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要提供大量的資金支持，使行政村滿足“六有”的要求。在配套設(shè)施資金的投入上，要保證其不受克扣、挪用、延遲發(fā)放，用于購買配套設(shè)施的資金也要用于專項領(lǐng)域。

在待遇保障上，中央政府財政部門應(yīng)該加大對財務(wù)監(jiān)督的資金投入，使村監(jiān)委成員領(lǐng)到合理滿意的誤工補貼和報酬。由此可改變監(jiān)督人員的“惰性”，從原來的“吃力不討好”變成“多勞多得，少勞少得”的按勞取酬，監(jiān)督人員才能投入更大的精力參與監(jiān)督管理工作，更好的服務(wù)村民，服務(wù)行政村。

（四）重視民意，培養(yǎng)村民的民主監(jiān)督意識

正所謂，權(quán)力取之于民，也要用之于民。因此，要充分有效地發(fā)揮村民在村務(wù)活動、村務(wù)監(jiān)督中的作用，即使其更好地發(fā)揮主體性作用。

現(xiàn)實中，絕大多數(shù)村民缺乏民主意識，覺得參與監(jiān)督無關(guān)自己。在這種情況下，即使監(jiān)督人員擁有絕對專業(yè)的知識和技能，但在收集民意這一環(huán)節(jié)上也無從下手。

民意是信息決策的來源，負責監(jiān)督工作的村務(wù)監(jiān)督委員會成員應(yīng)該積極鼓勵、引導村民提出自己的看法，并予以高度重視。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和各村委會應(yīng)該聯(lián)合行動，肩負起加強民主監(jiān)督觀念的宣傳教育的職責。宣傳的內(nèi)容應(yīng)該包括民主監(jiān)督的方方面面，并且對怠于行使權(quán)利以及其產(chǎn)生的消極影響也要詳細地告知村民。

四、結(jié)語

村民自治制度是我國基層民主的重要制度，而其中又以村務(wù)監(jiān)督為重，加強村務(wù)監(jiān)督制度建設(shè)對推進浙江法治建設(shè)所起的作用不言而喻。

加快村務(wù)監(jiān)督制度的完善是基層民主政治發(fā)展的必然要求，我們要通過上述有效措施不斷鞏固和完善村務(wù)監(jiān)督制度，明確思路，端正態(tài)度，堅定不移地將村務(wù)監(jiān)督的制度化建設(shè)向前推進，使其發(fā)揮更大作用，為浙江法治建設(shè)在今后的發(fā)展中保駕護航。

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