我國公益信托監(jiān)察人制度的移植審思與制度安排

喬博娟 劉佳

滴要：隨著國民經(jīng)濟(jì)日益繁榮，連接金融與公益的公益信托有望成為踐行黨的十九大精神、打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的利器。為切實(shí)保障公益信托目的之實(shí)現(xiàn)和社會(huì)福祉之提升，受托人不應(yīng)成為無人監(jiān)管的強(qiáng)勢主體，而應(yīng)當(dāng)接受風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制的約束。大陸法系突破普通法系思想束縛創(chuàng)設(shè)監(jiān)察人監(jiān)督公益信托及其運(yùn)行，但是否適宜移植我國、如何根植于我國發(fā)揮效用，亟須正本清源的思考與斟酌?？傮w而言，為更好地匹配且推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，培植社會(huì)自治能力，應(yīng)當(dāng)賦予監(jiān)察人明確的組織特征和職責(zé)職能，敦促監(jiān)察人在公益信托的運(yùn)行中發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用。關(guān)鍵詞：公益信托;監(jiān)察人;大陸法系;法律移植

[中圖分類號]D920.0

[文章編號]1673-0186（2019）01-073-009

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[DOI編碼]10.19631/j.cnki.css.2019.01.008

打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是黨的十九大報(bào)告提出的重要?dú)v史任務(wù)，隨后的2017年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議則明確將精準(zhǔn)脫貧與防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)和污染防治并列為三大核心經(jīng)濟(jì)工作，可見扶貧脫困寓之國家社會(huì)，意義深遠(yuǎn)且重大?？v觀全球，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家和地區(qū)，旨在扶危濟(jì)困提升公益的慈善信托和公益信托繁榮發(fā)展，并形成經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、金融與公益的良性循環(huán)。以北京市為例，慈善（公益）信托的慈善目的呈現(xiàn)多元化，以扶貧和教育扶持為主，注重改善貧困地區(qū)的教育條件和教育事業(yè)、獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)秀師生、促進(jìn)基礎(chǔ)教育等新興領(lǐng)域（詳見圖1）。為保障受益人之利益和委托人目的之實(shí)現(xiàn)，肇始于大陸法系的公益信托監(jiān)察人，以實(shí)時(shí)監(jiān)督公益信托運(yùn)行、防范信托財(cái)產(chǎn)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)、保障社會(huì)公共利益為宗旨，已發(fā)展升級為公益信托的重要當(dāng)事人主體，并內(nèi)化于信托文件、外化于資本市場之中。監(jiān)察人制度儼然已成為大陸法系國家和地區(qū)的制度特色，也承擔(dān)著克服證券市場信息不對稱的重要使命。《中華人民共和國信托法》和《中華人民共和國慈善法》以大陸法系信托法制度為藍(lán)本建立，應(yīng)在充分吸收借鑒日本與我國臺灣地區(qū)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，細(xì)化監(jiān)察人具體規(guī)范，完善相關(guān)制度安排，以期實(shí)現(xiàn)公益與金融、市場與信息的融合發(fā)展。

一、大陸法系公益信托監(jiān)察人的制度特色

公益信托的監(jiān)察人，是指代理委托人或受益人專門對受托人的信托行為進(jìn)行監(jiān)督檢查的公益信托關(guān)系人[1]22，是大陸法系引進(jìn)英美法系慈善信托的立法創(chuàng)制，亦是法律進(jìn)程中他域法律制度的本土化安排。公益信托中引人信托監(jiān)察人，有效制衡了受托人的強(qiáng)勢地位，并在受益人不確定的情形下能夠代表受益人監(jiān)督受托人經(jīng)營管理信托財(cái)產(chǎn)之行為，為社會(huì)公共利益提供制度保障。

（一）大陸法系創(chuàng)設(shè)監(jiān)察人制度的源起

慈善信托系英美法系產(chǎn)物，公益信托則是慈善信托嫁接他域的制度果實(shí)。迄今為止，雖然公益信托已為大多數(shù)大陸法系國家和地區(qū)所接受并以成文法的方式引入和確立，但由于法系思想、法律體系、意識形態(tài)、歷史背景、文化傳統(tǒng)以及國家體制等諸多方面存在不同，導(dǎo)致信托制度在大陸法系的移植過程中容易引發(fā)水土不服的發(fā)展窘境，前期發(fā)展甚至陷人停滯狀態(tài)。雙重所有權(quán)制衡體系的缺失，以及特定情形下權(quán)利保護(hù)制度的缺位，促使大陸法系國家和地區(qū)在信托當(dāng)事人中新設(shè)信托監(jiān)察人，以實(shí)現(xiàn)平衡協(xié)調(diào)信托當(dāng)事人之間利益關(guān)系的目的。

1.雙重所有權(quán)制衡體系的缺失

英美法系的信托財(cái)產(chǎn)受到普通法與衡平法的規(guī)范，即在信托財(cái)產(chǎn)之上出現(xiàn)普通財(cái)產(chǎn)權(quán)和衡平財(cái)產(chǎn)權(quán)的雙重所有權(quán)現(xiàn)象。當(dāng)普通法調(diào)整信托關(guān)系無法實(shí)現(xiàn)正義時(shí)，衡平法法院對此進(jìn)行干涉制衡。受托人是信托財(cái)產(chǎn)的名義所有權(quán)人（thenominalowneroftheproperty），受益人則是信托財(cái)產(chǎn)的利益所有人（thebeneficialowneroftheproperty），信托財(cái)產(chǎn)上的權(quán)利與利益相分離，這也是信托區(qū)別于類似財(cái)產(chǎn)管理制度的根本特征2。然而，大陸法系則在“一物一權(quán)”的傳統(tǒng)思想下，將信托關(guān)系強(qiáng)行理解為具有物權(quán)和債權(quán)關(guān)系的雙重性質(zhì)。然而此雙重非彼雙重，與英美法系名義所有權(quán)人與利益所有權(quán)人相分離不同，大陸法系的名義和利益必須屬于同一主體不得分離，受托人享有信托財(cái)產(chǎn)的全部物權(quán)，但依信托文件應(yīng)當(dāng)將財(cái)產(chǎn)權(quán)所獲孳息交付受益人。顯然，大陸法系的信托受托人具有受益人不可比擬的強(qiáng)勢地位，引人專司監(jiān)管職能的責(zé)任主體制約受托人，自然成為大陸法系的考慮范圍。

2.特定情形下權(quán)利保護(hù)制度的缺位

設(shè)立信托的最終目的是通過信托行為實(shí)現(xiàn)受益人的利益最大化或?qū)⒗鏆w屬于受益人，由受益人享有信托財(cái)產(chǎn)所產(chǎn)生的信托利益。依照信托原理，信托設(shè)立時(shí)應(yīng)當(dāng)確定受益人或明確受益人的范圍，如張三或家族成員，至于分配信托利益時(shí)受益人是否存在或特定則無關(guān)緊要，實(shí)踐中也無法預(yù)知。因受益權(quán)于信托設(shè)定后即已發(fā)生，當(dāng)受益人尚未存在或不特定，勢將發(fā)生受益權(quán)無從歸屬的浮動(dòng)狀態(tài)。顯然在受益權(quán)已然發(fā)生卻無從歸屬的游離階段，為保護(hù)未來可確定的受益人利益，應(yīng)當(dāng)有必要保全該受益權(quán)，以實(shí)現(xiàn)信托設(shè)立之初衷。然而，對于公益信托而言，受益人是尚不確定的社會(huì)大眾，由不特定的社會(huì)大眾維護(hù)權(quán)益既不現(xiàn)實(shí)也不經(jīng)濟(jì)。置于應(yīng)由何人行使保全受益權(quán)的權(quán)限，以監(jiān)督受托人所處理的信托事務(wù)，且其法律地位如何，因在現(xiàn)行民法體系內(nèi)，尚無法有效解決，故應(yīng)于信托法中特別加以規(guī)定3]。因此，為保護(hù)受益人不特定情形下的受益權(quán)，大陸法系在沒有衡平法院制衡信托關(guān)系的環(huán)境下，在公益信托關(guān)系中增設(shè)第三人作為信托監(jiān)察人，監(jiān)督檢查受托人的經(jīng)營管理行為，不失為一項(xiàng)明智之舉。

（二）大陸法系監(jiān)察人制度的創(chuàng)制歷程

首次引人信托制度的日本，自然成為解決雙重所有權(quán)制衡體系缺失和特定情形下權(quán)利保護(hù)制度缺位這一棘手問題的先行者。日本作為標(biāo)準(zhǔn)的大陸法系國家，沒有信托制度所依賴的衡平法規(guī)則可以遵循，亦沒有英美法系法院所擁有的強(qiáng)有力的自由裁量權(quán)。為克服這些先天不足，保障信托財(cái)產(chǎn)的獨(dú)立性、保障受益人的正當(dāng)權(quán)益，日本在1922年頒布信托法的同時(shí)，創(chuàng)制了信托管理人制度[4]。明確規(guī)定要建立統(tǒng)一的信托監(jiān)察人制度，受益人不存在時(shí)，信托行為可設(shè)立指定信托管理人，不能為之時(shí)可向法院申請選任。但未要求公益信托必須設(shè)立信托監(jiān)察人，如需設(shè)立則由公益事業(yè)管理機(jī)關(guān)選任。日本學(xué)者大多也因此認(rèn)為，信托管理人制度是日本創(chuàng)設(shè)的獨(dú)特的、劃時(shí)代的制度[5]。韓國法制建設(shè)大多仿照日本，因而韓國信托法也順勢將信托管理人制度納入信托成文法規(guī)定。

信托監(jiān)察人制度的創(chuàng)制不僅引起了大陸法系的重視與效仿，還吸引英美法系國家予以廣泛關(guān)注。為減少衡平法院的司法成本，引人市場化的信托監(jiān)督模式，美國2000年《統(tǒng)一信托法典》第301條新設(shè)類似信托監(jiān)察人的信托代表人制度（representation），并規(guī)定信托代表人應(yīng)具備下列條件：受益人尚未出生或尚未確定;受益人無法行使權(quán)利或難以采取保護(hù)權(quán)益的手段;為解決本法典有關(guān)受托人的資訊提供義務(wù)、受托人對受益人的通知或取得受益人同意、訴訟外和解等信托管理上的問題解決。因而，有日本學(xué)者認(rèn)為美國從大陸法系（尤其是日本）反向進(jìn)口了信托監(jiān)察人制度6。筆者則不以為然，日本僅是最早以制定法模式確立信托監(jiān)察人制度的國家，但美國信托代表人的制度源起于離岸信托的監(jiān)管人6]，有其自身的生長土壤和發(fā)展環(huán)境，盡管歷經(jīng)發(fā)展并最終呈現(xiàn)為與大陸法系信托監(jiān)察人大致相同的制度安排，但并不能夠說明美國反向進(jìn)口了大陸法系信托監(jiān)察人制度，反而佐證了兩大法系的制度融合。

總體而言，信托監(jiān)察人制度在大陸法系國家和地區(qū)大體形成了三種典型的立法模式。一是統(tǒng)一的自主模式，即日本與韓國的統(tǒng)一信托監(jiān)察人制度，公益信托和私益信托均可由信托當(dāng)事人自主申請選任，但并無強(qiáng)制性要求。二是統(tǒng)一的強(qiáng)制模式，即目前我國臺灣地區(qū)和美國實(shí)施的統(tǒng)一信托監(jiān)察人制度，公益信托和私益信托的當(dāng)事人均有權(quán)申請?jiān)O(shè)立信托監(jiān)察人，與此同時(shí)公益信托必須設(shè)立信托監(jiān)察人。三是單一的強(qiáng)制模式，即我國信托法并未建立統(tǒng)一的信托監(jiān)察人制度，信托監(jiān)察人是公益信托設(shè)立的必備法定條件，置于私益信托可否設(shè)立信托監(jiān)察人，法律未作說明。但依筆者理解，“信托監(jiān)察人”在目前的信托法語境下特指公益信托監(jiān)察人，民商法范圍內(nèi)的私益信托可以在信托文件中設(shè)定具有監(jiān)督檢查職能的信托參與人，但不得使用信托監(jiān)察人稱謂，以免滋生歧義及信托法律的適用難度。

二、公益信托監(jiān)察人制度移植之思辨

總體來看，信托監(jiān)察人制度已成為大陸法系引人公益信托的法律創(chuàng)制成果和特色制度，截至目前，日本、韓國以及我國臺灣地區(qū)的公益信托立法均要求建立統(tǒng)一的信托監(jiān)察人制度。然而，日韓與我國臺灣地區(qū)信托監(jiān)察人的差別在于是否強(qiáng)制要求公益信托必須設(shè)立信托監(jiān)察人。我國雖部分引人信托監(jiān)察人制度，要求公益信托必須設(shè)立信托監(jiān)察人，但時(shí)至今日公益信托的發(fā)展窘境也與信托監(jiān)察人制度有關(guān)。信托監(jiān)察人制度的原則性規(guī)定以及細(xì)化規(guī)范的缺失，并沒有為公益信托的發(fā)展起到推波助瀾的效果，毋寧言及保護(hù)大多數(shù)受益人權(quán)益和社會(huì)公共利益。換言之，我國的信托監(jiān)察人制度雖在公益信托中有所提及，但在實(shí)踐中尚處于徒有虛名的狀態(tài)，還未真正建立完整統(tǒng)一的信托監(jiān)察人制度。信托管理人制度在實(shí)踐中極其重要，信托管理人制度的缺失，是解釋學(xué)不可能補(bǔ)充的，應(yīng)借鑒日本立法例，完善我國的信托法[8]。因此，從信托法的發(fā)展趨勢及我國現(xiàn)狀的角度出發(fā)，信托監(jiān)察人制度應(yīng)當(dāng)成為我國吸納并改造信托法的良好契機(jī)。

（一）公益信托引入監(jiān)察人制度的特殊性

與此同時(shí)，我們還應(yīng)當(dāng)思考一個(gè)更為深層次的命題，信托監(jiān)察人應(yīng)否成為大陸法系改造信托法律關(guān)系、增設(shè)信托當(dāng)事人、保障受益人權(quán)益的正當(dāng)措施？誠如前述，信托受托人作為信托關(guān)系中的核心角色，有權(quán)經(jīng)營管理信托財(cái)產(chǎn)并維系著信托關(guān)系的存續(xù)，因而具有委托人和受益人無可比擬的強(qiáng)勢地位。受益人不確定時(shí)，對受托人顯然無能力事前予以監(jiān)督9。為平衡信托關(guān)系當(dāng)事人之間的法律地位，保障不特定受益人未來的受益權(quán)，日本創(chuàng)設(shè)信托監(jiān)察人專司監(jiān)督檢查職能，制衡并監(jiān)督受托人的管理行為，防范受托人的管理風(fēng)險(xiǎn)和信用風(fēng)險(xiǎn)。此舉與公司法人治理中的監(jiān)事會(huì)頗有類似，中小股東將財(cái)產(chǎn)交付公司運(yùn)營并期待股權(quán)收益，實(shí)現(xiàn)了財(cái)產(chǎn)所有權(quán)與受益權(quán)的分離。董事會(huì)和總經(jīng)理組成的管理層負(fù)責(zé)公司經(jīng)營事務(wù)，中小股東則不參與公司經(jīng)營而坐收股東分紅。為保障中小股東之利益，防范關(guān)聯(lián)交易或自我交易損害股東及公司利益，股東大會(huì)特設(shè)立監(jiān)事會(huì)或執(zhí)行監(jiān)事一職，監(jiān)督大股東及公司管理層的經(jīng)營決策行為。以信托關(guān)系審視整個(gè)過程中，委托人和受益人為公司股東，受托人為董事會(huì)和總經(jīng)理組成的公司管理層，信托監(jiān)察人為公司監(jiān)事會(huì)。與公司監(jiān)事會(huì)類似，信托監(jiān)察人具有監(jiān)督受托人、減輕受益人監(jiān)督責(zé)任并減少訴訟費(fèi)用減少代理成本、維護(hù)受托人與受益人和諧關(guān)系和彌補(bǔ)信托受益人監(jiān)督機(jī)制缺陷等理論及實(shí)踐價(jià)值0。信托監(jiān)察人制度能夠在大陸法系模式下發(fā)揮保障受益人、監(jiān)督受托人的積極效用，維護(hù)公益信托長期、健康地運(yùn)轉(zhuǎn)。

（二）我國公益信托強(qiáng)制設(shè)定監(jiān)察人的必要性

我國目前信托法中僅在公益信托中要求設(shè)立信托監(jiān)察人，私益信托能否設(shè)立信托監(jiān)察人則模棱兩可。新近頒布的《中華人民共和國慈善法》第四十四條則明確規(guī)定了監(jiān)察人依照委托人意愿自由確定，即根據(jù)需要可以設(shè)立監(jiān)察人或不設(shè)監(jiān)察人，監(jiān)察人制度成為公益信托的非強(qiáng)制性規(guī)定、委托人的協(xié)定法律行為或非要式法律行為。然而與私益信托最大的不同之處在于，公益信托的受益人是不特定的社會(huì)公眾，只有在享受信托利益時(shí)才能確定具體的受益人。因此與私益信托從成立時(shí)就有明確的受益人不同，公益信托在執(zhí)行過程中，缺少受益人這一特定的法律主體，因而缺少受益人對受托人的信托活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督、維護(hù)自己利益的這一環(huán)節(jié)，所以在公益信托中設(shè)置信托監(jiān)察人叫。然而此種問題并非公益信托的專利，即便是私益信托，在類似集團(tuán)信托的情況下，受益人也屬于不特定多數(shù)或尚未確定，從保護(hù)受益人利益的角度出發(fā)，也有設(shè)立信托監(jiān)察人的必要[1]2232。作為分擔(dān)政府監(jiān)管壓力、從源頭監(jiān)督信托關(guān)系的優(yōu)良制度，信托監(jiān)察人制度不應(yīng)拘泥于保護(hù)公益信托之受益人，還應(yīng)當(dāng)考究信托監(jiān)察人之源起，明確其是在受益人不確定時(shí)保全受益權(quán)、保障受益人利益的法律制度的初衷，并放歸于整個(gè)信托關(guān)系之中。置于公益信托，則因其關(guān)切社會(huì)公共利益及享受稅收優(yōu)惠待遇，注重監(jiān)督受托人之管理行為和信息披露行為，應(yīng)強(qiáng)制設(shè)立信托監(jiān)察人予以有效監(jiān)督，達(dá)到事前預(yù)防、保護(hù)社會(huì)公益之目的。

沒有監(jiān)督的權(quán)力會(huì)滋生腐朽，權(quán)力應(yīng)止于制度的約束。受托人作為公益信托法律關(guān)系中的核心主體，在委托人無暇顧及、受益人不確定或無能為力之時(shí)，容易出現(xiàn)權(quán)力的真空，導(dǎo)致“百色助學(xué)網(wǎng)”等偽慈善組織侵犯貧困學(xué)童權(quán)利的不良事件發(fā)生。保護(hù)弱者已成為全球次債金融危機(jī)后金融法律逐漸奉行的基本原則，于公益信托而言尤為如此。從法經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析，公益信托監(jiān)察人是代表弱小受益人維護(hù)自身權(quán)利的自治組織或內(nèi)部架構(gòu)，監(jiān)察人基于專業(yè)性和獨(dú)立性有能力通過法律規(guī)范和信托合同約定保護(hù)不特定的受益人的利益，在公益信托內(nèi)部實(shí)現(xiàn)信息的互通、權(quán)利的傳遞以及成本的節(jié)約，實(shí)現(xiàn)有效率的自我糾錯(cuò)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，避免公益人士或受托組織機(jī)構(gòu)在較少監(jiān)督或沒有約束的情況下發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)。為保護(hù)不特定多數(shù)的股東和潛在投資者權(quán)益，證券法要求上市公司披露的財(cái)務(wù)報(bào)告須經(jīng)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)（會(huì)計(jì)師事務(wù)所）審計(jì)并出具無保留意見后方可公布，同理為保護(hù)不特定受益人或處于弱勢地位的受益人權(quán)益，降低其獲取信息的成本、提高權(quán)利保護(hù)能力，公益信托的財(cái)務(wù)信息和信托財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營管理情況也應(yīng)當(dāng)經(jīng)監(jiān)察人審查，并依法向委托人和受益人公布，報(bào)監(jiān)管部門備案。

三、我國公益信托監(jiān)察人的制度安排

由于我國信托立法的緣故，社會(huì)各界大多認(rèn)為信托監(jiān)察人專屬于公益信托而私益信托沒有，其實(shí)不然。立法者創(chuàng)制信托監(jiān)察人之處，并未局限其適用范圍，信托監(jiān)察人亦可成為公益信托或私益信托中，制衡和監(jiān)督受托人的信托當(dāng)事人制度。公益信托與私益信托中信托監(jiān)察人的職能必有相同之處，但其資格范圍也會(huì)因公益信托的公益性特征而存有差異。私益信托中的信托監(jiān)察人應(yīng)以市場化為導(dǎo)向，其選任方式和資格范圍可以采取積極條件與負(fù)面清單的雙重管理模式予以規(guī)范1[01。如此亦是未來公益信托監(jiān)察人的發(fā)展方向，但目前而言，從公益信托的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r出發(fā)，公益信托監(jiān)察人應(yīng)圍繞社會(huì)中介機(jī)構(gòu)建立，培植自律土壤，長期且穩(wěn)定地發(fā)揮監(jiān)督職責(zé)，為市場化變革奠定基礎(chǔ)。

（一）社會(huì)中介機(jī)構(gòu)作為監(jiān)察人的優(yōu)越性

通常而言，社會(huì)中介機(jī)構(gòu)是為委托人提供第三方服務(wù)并收取相應(yīng)費(fèi)用的社會(huì)組織，具有經(jīng)濟(jì)法的主體地位，屬于經(jīng)濟(jì)市場主體的重要組成部分。社會(huì)中介機(jī)構(gòu)介于市場與政府之間，能夠公允地表達(dá)社會(huì)的共同利益，成為疏通協(xié)調(diào)政府與市場的橋梁和紐帶。托克維爾甚至指出，民間社會(huì)團(tuán)體是抗衡政權(quán)機(jī)構(gòu)的“堤壩”和監(jiān)督權(quán)力的社會(huì)的“獨(dú)立之眼”。具備獨(dú)立性和專業(yè)性的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)具有其他社會(huì)主體和市場主體不可比擬的優(yōu)越性，有資格并有能力成為我國公益信托的信托監(jiān)察人，扶助我國公益事業(yè)的發(fā)展。

社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的根本目的在于滿足委托人的“特殊市場需要”，其建立初衷和主要任務(wù)是維護(hù)社會(huì)公允價(jià)值，為委托人以及政府與社會(huì)提供第三方支持，情報(bào)交流、調(diào)查研究、市場信息以及各種培訓(xùn)咨詢等各項(xiàng)服務(wù)，并通過這種服務(wù)來加強(qiáng)委托人與政府、市場和社會(huì)的密切聯(lián)系。社會(huì)中介機(jī)構(gòu)還可以自愿組成同業(yè)公會(huì)、合作社、互助會(huì)、基金會(huì)等形式的行業(yè)協(xié)會(huì)，覆蓋整個(gè)社會(huì)，并形成國外的諸多稱謂，如非政府機(jī)構(gòu)（Non-GovernmentalOrganization，NGO）、非營利機(jī)構(gòu)（Non-ProfitOrganization，NPO）、第三部門（ThirdSector）和志愿部門（VoluntarySector）。社會(huì)中介機(jī)構(gòu)以服務(wù)委托人，促進(jìn)行業(yè)自律管理為主，代表著社會(huì)應(yīng)當(dāng)保有的公允與信用。顯然，脫離了其他信托當(dāng)事人利害關(guān)系的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)更能以社會(huì)公共利益為出發(fā)點(diǎn)和歸宿，有效監(jiān)督公益信托受托人的管理行為。不僅符合公益信托的信托目的，還能夠基于自身法人身份或訴訟主體資格，長期持續(xù)性地代表不特定受益人進(jìn)行監(jiān)控預(yù)警、司法訴訟等監(jiān)督行為。

獨(dú)立性表明了社會(huì)中介機(jī)構(gòu)作為公益信托監(jiān)察人的正當(dāng)性，專業(yè)性則保障了行業(yè)協(xié)會(huì)更好地履行監(jiān)督檢查基本職責(zé)。社會(huì)中介機(jī)構(gòu)介于政府與社會(huì)之間的獨(dú)立第三方，承上啟下式地促進(jìn)二者信息交流，既是政府宏觀調(diào)控的參謀助手，亦是反映行業(yè)成員訴求的直接通道。此外，社會(huì)中介機(jī)構(gòu)作為信托監(jiān)察人的經(jīng)費(fèi)主要源于向公益信托提供有償服務(wù)，擺脫了受托人以及政府的行政干預(yù)。盡管一些群體會(huì)為了實(shí)現(xiàn)某些特定目的而組織起來，但是所有這些分立的組織和個(gè)人所從事的活動(dòng)之間的協(xié)調(diào)，則是由那些有助于自生自發(fā)秩序的力量所促成的[15]。因此，社會(huì)中介機(jī)構(gòu)能夠獲得委托人之授權(quán)，以一定的獨(dú)立地位作為信托監(jiān)察人監(jiān)督受托人，踐行保護(hù)受益人權(quán)益之義務(wù)。與此同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，社會(huì)分工日益精細(xì)化，社會(huì)中介機(jī)構(gòu)擎專業(yè)人士的共同智慧，能夠以該機(jī)構(gòu)組織所擁有的各種資源、專業(yè)技能和專門知識，“提供一種特殊的、往往非常有效的政治生活的表達(dá)途徑”[16），更好更專業(yè)地維護(hù)不特定受益人群體的利益，保障社會(huì)福祉的提升。

（二）信托監(jiān)察人的選任與職能

信托監(jiān)察人的具體與規(guī)范，對公益信托的運(yùn)行及受益人的保護(hù)將大有裨益，不僅便于實(shí)踐中委托人設(shè)立公益信托時(shí)如何選定信托監(jiān)察人，也能夠?yàn)槲覈嫘磐惺聵I(yè)的萌發(fā)壯大提供精準(zhǔn)的配套制度。

1.信托監(jiān)察人的適格主體

信托監(jiān)察人監(jiān)督受托人行為的重點(diǎn)在于監(jiān)督信托財(cái)產(chǎn)的處分管理行為以及損益狀況，但囿于當(dāng)前我國公益信托立法的滯后以及配套制度的缺失，公益信托的監(jiān)察人僅規(guī)定由信托文件約定或公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)制定，并無明確的適格主體范疇。公益信托監(jiān)察人應(yīng)具備一定的學(xué)歷和經(jīng)驗(yàn)，具有一定的財(cái)會(huì)和法律知識，以便其履行職責(zé)7。會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所等社會(huì)中介機(jī)構(gòu)憑借其獨(dú)立性和專業(yè)性，能夠更好地監(jiān)督信托財(cái)產(chǎn)的管理狀況和受托人行為，保障受益人權(quán)益。實(shí)踐中，公益信托的先行者們已經(jīng)找到了出路，信托監(jiān)察人集中于會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所等社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的公益信托計(jì)劃或類公益信托產(chǎn)品已接踵問世。早年如西安信托“5.12”抗震救災(zāi)公益信托計(jì)劃的信托監(jiān)察人為西安希格瑪有限責(zé)任會(huì)計(jì)師事務(wù)所，法律顧問為上海錦天城律師事務(wù)所;國民信托“愛心久久——貴州黔西南州貞豐四在小學(xué)”公益信托計(jì)劃的信托監(jiān)察人為北京振興聯(lián)合會(huì)計(jì)師事務(wù)所，法律顧問為北京觀韜律師事務(wù)所;湖南信托“湘信·善達(dá)農(nóng)村醫(yī)療援助”公益信托計(jì)劃的信托監(jiān)察人為天職國際會(huì)計(jì)師事務(wù)所（特殊普通合伙）湖南分所，并且不收取監(jiān)察費(fèi)用;萬向信托“中國自然保護(hù)”公益信托計(jì)劃的信托監(jiān)察人為德勤華永會(huì)計(jì)師事務(wù)所（特殊普通合伙）北京分所;紫金信托“厚德1-5號”公益信托計(jì)劃也選取立信會(huì)計(jì)師事務(wù)所作為信托監(jiān)察人。

如今，承繼于公益信托的慈善信托監(jiān)察人依舊以社會(huì)中介機(jī)構(gòu)為主，并呈現(xiàn)依托律師事務(wù)所的態(tài)勢。北京市2017年備案的11單慈善信托全部自愿設(shè)立了監(jiān)察人，監(jiān)察人均由律師事務(wù)所擔(dān)任。目前，北京市慈善信托主要涉及5家律所，具體情況如下：

考慮到公益信托監(jiān)察人既是保護(hù)受益人利益及社會(huì)公共利益的守望者，又是受托人的監(jiān)督者，因而應(yīng)當(dāng)對社會(huì)中介機(jī)構(gòu)擔(dān)任公益信托監(jiān)察人的任職資格予以一定限制。日本和我國臺灣地區(qū)禁止未成年人、禁治產(chǎn)人、受托人和破產(chǎn)人作為信托監(jiān)察人，適用于公益信托與私益信托。結(jié)合我國強(qiáng)制公益信托設(shè)立信托監(jiān)察人以及監(jiān)察人機(jī)構(gòu)化的現(xiàn)實(shí)情況，自然人因精力與能力的有限性不宜納人信托監(jiān)察人的范圍。受托人因會(huì)將信托的管理與監(jiān)督淪為一體，與監(jiān)察人設(shè)置目的相背離，因而也不宜兼任信托監(jiān)察人[8。值得指出的是，倘若公益信托監(jiān)察人為受托人的利害關(guān)系人，如受托人為監(jiān)察人的股東、業(yè)務(wù)伙伴或關(guān)聯(lián)交易方，則受托人的利害關(guān)系人不宜擔(dān)任公益信托監(jiān)察人。此外，為充分保證公益信托監(jiān)察人的履職能力，應(yīng)當(dāng)一般性地列舉規(guī)定能夠反映社會(huì)中介機(jī)構(gòu)資信水平的條件：如經(jīng)營管理符合法律法規(guī)以及公司章程的規(guī)定;內(nèi)部控制制度健全;具有持續(xù)經(jīng)營能力，無重大經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn);最近三年未發(fā)生重大違約、虛假信息披露或者其他重大違法違規(guī)行為等。

2.信托監(jiān)察人的職能

公益信托監(jiān)察人作為信托關(guān)系中增設(shè)的當(dāng)事人，自然應(yīng)當(dāng)享有一定的權(quán)利，承擔(dān)一定的義務(wù)。日本及我國臺灣地區(qū)“信托法”均對信托監(jiān)察人的權(quán)限和義務(wù)進(jìn)行了概括性規(guī)定，即信托監(jiān)察人應(yīng)承擔(dān)善良管理人的注意義務(wù)與公平義務(wù)，有權(quán)以自己名義為受益人之利益行使訴訟權(quán)利及實(shí)施訴訟外行為。我國新近頒布的慈善法也將監(jiān)督受托人違反信托義務(wù)的行為、向委托人建議和提起司法訴訟作為監(jiān)察人的法定義務(wù)。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對監(jiān)察人的權(quán)限和義務(wù)予以差別對待。考慮到我國法律實(shí)施模式以明確具體的法律規(guī)定為指引，以及立法模糊會(huì)引致法律無法適用的弊端，監(jiān)察人的權(quán)限應(yīng)當(dāng)通過“明示列舉+兜底條款”的方式予以規(guī)范。置于善良注意與誠實(shí)公平則因其本身既已概括了核心內(nèi)容，可以借鑒于監(jiān)察人義務(wù)之中。此舉不僅可以積極敦促和引導(dǎo)監(jiān)察人履行監(jiān)督職能，還能夠?yàn)樗痉ú门斜Ａ粢欢ǖ淖杂刹昧靠臻g。

人們由此陷人各種不幸，不是壓迫，而是正當(dāng)?shù)臋?quán)利被輕率地踐踏，卻沒有救濟(jì)[9]。信托監(jiān)察人所享有的權(quán)利應(yīng)以受益人權(quán)限為基礎(chǔ)，剔除具有受益人專屬性質(zhì)和改變信托關(guān)系的權(quán)利，最終限定于信托事務(wù)的監(jiān)督權(quán)和違反信托目的的救濟(jì)權(quán)。前者包括信托執(zhí)行知情權(quán)、內(nèi)部檢查權(quán)、不當(dāng)行為糾正權(quán)、罷免建議權(quán)、獲取報(bào)酬請求權(quán)等;后者包括受托人處分行為的撤銷權(quán)、信托財(cái)產(chǎn)的返還請求權(quán)、恢復(fù)原狀請求權(quán)、代表受益人訴訟權(quán)、損害賠償請求權(quán)等。修法完善監(jiān)察人權(quán)利范圍時(shí)可具體設(shè)定：公益信托監(jiān)察人可行使下列職權(quán)：（一）知悉公益信托財(cái)務(wù)信息，有權(quán)檢查公益信托財(cái)務(wù)，受托人應(yīng)每半年向監(jiān)察人提供或披露相關(guān)信息;（二）對受托人實(shí)現(xiàn)信托目的、管理信托財(cái)產(chǎn)的職務(wù)行為進(jìn)行監(jiān)督，對違反法律、行政法規(guī)、信托目的的責(zé)任人員提出罷免的建議;（三）當(dāng)受托人的處分行為損害公益信托的利益時(shí)，要求相關(guān)人員予以糾正，并有權(quán)以自己的名義請求撤銷;（四）發(fā)現(xiàn)受托人違反信托義務(wù)或者難以履行職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)向委托人報(bào)告，并有權(quán)以自己的名義向人民法院提起訴訟;（六）信托合同規(guī)定的其他職權(quán)。

當(dāng)然，基于權(quán)利義務(wù)的對等性，公益信托監(jiān)察人也應(yīng)當(dāng)履行一定的職責(zé)或承當(dāng)一定的義務(wù)。申言之，信托監(jiān)察人所承擔(dān)的義務(wù)則應(yīng)當(dāng)以忠實(shí)受益人利益和社會(huì)公共利益為宗旨，即信托管理人（監(jiān)察人）在執(zhí)行職務(wù)之際，必須盡到善管注意、誠實(shí)公平義務(wù)，以不發(fā)生重大失職行為導(dǎo)致信托財(cái)產(chǎn)和受益人權(quán)益受損為限。信托監(jiān)察人應(yīng)當(dāng)積極履職，監(jiān)督受托人的信托財(cái)產(chǎn)經(jīng)營管理行為，同時(shí)在受托人怠于披露信息時(shí)，應(yīng)及時(shí)向社會(huì)或受益人進(jìn)行披露并說明受托人無法履職之原因。信托監(jiān)察人因故無法履行法定或約定職責(zé)、或怠于執(zhí)行職務(wù)、或有其他重大事由未能履職時(shí)，也將面臨被委托人、監(jiān)督管理部門解任的風(fēng)險(xiǎn)?？偠灾?，權(quán)利義務(wù)的明確規(guī)范，對于信托監(jiān)察人有效監(jiān)督受托人行為，平衡信托當(dāng)事人利益，傳遞相關(guān)信息，保障受益人權(quán)益頗有功效。

總而言之，公益信托因其奉行社會(huì)福祉最大化之考慮，為防范受托人的道德風(fēng)險(xiǎn)和失職風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)充分借鑒他域法律制度之經(jīng)驗(yàn)結(jié)合金融市場發(fā)展之規(guī)律，設(shè)定監(jiān)察人并賦予其內(nèi)部監(jiān)管職能，以更好地實(shí)現(xiàn)公益信托之目的，營造公平、公正和公開的金融慈善秩序。

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The Transplanting Rethinking and System Arrangement of the Charitable Trust SupervisorSystem in China

QiaoBojuan LiuJia

（Law School of Beihang University ， Beijing 100191 ;Civil Commercial Economics Law School of China

University of Political Science and Law ， Bejjing 100088）

Abstract：With the growing prosperity of the national economy， the public trust to connect the financial and public welfare is expected to become the nineteen great spirit of the party and a weapon to win the fight against poverty.In order to guarantee the realization of the purpose of charitable trust and the improvement of social well-being， trustees should not be a strong body without supervision， but should be subject to the risk prevention mechanism. Civil law common law thoughts create breakthrough supervision and operation of charitable trust， but whether is suitable for transplantation in China is urgently needed. Generally speaking， in order to better match and promote the modernization of the national governance system and governance capacity and cultivate the ability of social autonomy，supervisors should play a supervisory role in the operation of charitable trust.

Key words ：Charitable Trust ;Supervisor ;Continental Law System ;Legal Transplantation