我國官辦智庫參與政府決策的現(xiàn)狀及對策分析

肖荻昱

摘要：[目的/意義]在現(xiàn)階段我國的政治體制和決策模式下，官辦智庫是我國智庫體系中最為重要的組成部分，直接影響著政府決策。官辦智庫的建設(shè)與發(fā)展有利于推動我國政府決策的科學(xué)化、民主化進(jìn)程。[方法/過程]本文通過文獻(xiàn)檢索、比較研究等方法，對我國官辦智庫在政府決策中的現(xiàn)狀以及存在的問題進(jìn)行綜合分析后，從內(nèi)外兩個方面給出提升官辦智庫參與政府決策水平的建議。[結(jié)果/結(jié)論]從外部需通過意識環(huán)境的改造、機(jī)構(gòu)獨立性的擴(kuò)大、咨詢制度化的建立以及加大政府扶持進(jìn)行優(yōu)化;從內(nèi)部則要從機(jī)構(gòu)的管理、人才的培養(yǎng)以及建立互動機(jī)制等方面加以強化。

關(guān)鍵詞：官辦智庫? 政府決策? 決策咨詢

分類號：C932

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2019.01.09

1? 引言

智庫作為政府決策系統(tǒng)中的政策咨詢子系統(tǒng)，對于促進(jìn)政府決策的科學(xué)化、民主化有著極為重要的推動作用。近年來，我國的“智庫”理念不斷強化，黨中央在十八屆三中全會上通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出建設(shè)中國特色新型智庫，建立健全決策咨詢制度;2015年《關(guān)于加強中國特色新型智庫建設(shè)的意見》，明確將我國智庫建設(shè)上升到提升國家軟實力的戰(zhàn)略高度。隨著中國特色新型智庫建設(shè)工作的不斷深入，我國智庫體系中占據(jù)主導(dǎo)地位的官辦智庫在政府和社會的地位日益提升。但不可否認(rèn)的是，我國官辦智庫的建設(shè)與發(fā)達(dá)國家的智庫相比較依然存在著較大的差距，同時由于我國社會政治環(huán)境的制約以及官辦智庫自身的運行問題，更加限制了其在政府決策過程中作用的有效發(fā)揮。所以對我國官辦智庫參與政府決策的現(xiàn)狀進(jìn)行探析是一個理論與實際充分結(jié)合的研究課題，具有較強的實踐性。

2? 我國官辦智庫參與政府決策的現(xiàn)狀

2.1? 我國官辦智庫的定義

結(jié)合學(xué)者薛瀾[1]以及李安方[2]對智庫分類的研究，我們將官辦智庫細(xì)分為：官方智庫和半官方學(xué)術(shù)性智庫。

官方智庫主要是指從屬于各級黨政機(jī)關(guān)的政策研究咨詢機(jī)構(gòu)，由各級政府直接提供財政支持，研究的項目和方向也都來自于接收政府的指定安排。如國務(wù)院發(fā)展研究中心、國家發(fā)改委下轄的宏觀經(jīng)濟(jì)研究院以及隸屬于中國海軍的軍事學(xué)術(shù)研究所等。

半官方學(xué)術(shù)性智庫在我國主要是指整個社科院系統(tǒng)、中科院下屬部分研究所以及地方各級社科聯(lián)等社會團(tuán)體。在性質(zhì)上屬于學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，皆為具有獨立法人資格的事業(yè)單位。半官方智庫與官方智庫的區(qū)別在于：半官方智庫在進(jìn)行政策咨詢的同時還需要承擔(dān)學(xué)術(shù)理論研究的任務(wù)，其次在課題的來源上不局限于政府項目。但是在經(jīng)費的扶持、機(jī)構(gòu)的發(fā)展方向以及機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)的人選等方面都需要受制于政府，所以這樣的局面大大影響了半官方學(xué)術(shù)性智庫研究的獨立性。

2.2? 我國官辦智庫在政府決策中的功能

官辦智庫是政府決策的重要組成部分之一，它的功能決定了其在政治運行過程中有著獨特的、舉足輕重的地位。目前，我國官辦智庫在政府決策中的主要功能有以下3點。

2.2.1? 政策研究咨詢功能? 這是智庫在政治過程中最為基本的功能，智庫最根本的價值就是其在政策制定的過程中為政府提供決策咨詢服務(wù)。在政治學(xué)的精英理論中，我們將社會精英劃分為具有政策制定權(quán)力的政治精英和能夠影響政策制定的知識精英，智庫中的研究人員即為知識精英，同時官辦的組織性質(zhì)又給予了他們明確的政治傾向：為國家、政府和政治精英服務(wù)。他們運用專業(yè)知識了解、調(diào)查政策信息和問題，幫助政治精英分析在政策制定中遇到的問題，最終把研究成果推銷給政府，使其成為政府最終的政策產(chǎn)品。目前我國官辦智庫發(fā)揮政策研究咨詢功能的主要方式有以下4個。

（1）參與重要綱領(lǐng)文件的討論和起草。

（2）各級政府的委托課題研究。如江蘇省社科院的《江蘇發(fā)展研究報告》即是省領(lǐng)導(dǎo)每年圈定研究課題成果的匯總。這些課題都與現(xiàn)階段的政府決策關(guān)系密切，具有很強的現(xiàn)實意義。

（3）編制內(nèi)參報告向決策者輸送政策觀點。如中央黨校的《思想理論內(nèi)參》、中國社科院的《中國社會科學(xué)院要報》每期都會直接送中央有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)參閱。

（4）舉辦專題研討會和學(xué)術(shù)會議。如江蘇省社科院每年定期召開的“現(xiàn)代智庫論壇”，會議圍繞一個主題，由黨委、政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、專家學(xué)者、企業(yè)家一同研討，最終形成的會議報告遞交至政府相關(guān)部門。

2.2.2? 對外宣傳功能? 民眾是政府決策制定和執(zhí)行的最終對象，是整個政策過程中最為重要的因素。政府對制定的每一項政策都希望能夠最大化地在民眾中被有效執(zhí)行，但是由于每個社會成員都有自己特殊的生活環(huán)境和問題，這些政策往往并不能被完全認(rèn)可，最終難以執(zhí)行。為了改善這種局面，減少民眾的抵觸行為，使政策能夠收到預(yù)期效果，前期的政策普及教育就成為了一項基礎(chǔ)性工作[3]。而官辦智庫作為政府的宣傳工具，可對制定的各項政策進(jìn)行宣傳，影響民眾的思想觀念。如在傳統(tǒng)及網(wǎng)絡(luò)媒體上刊文，或參與新聞訪談、評論類節(jié)目對目前的熱點問題展開深入討論，闡述觀點，從而引起社會的廣泛關(guān)注。

2.2.3? 人才的交流功能? 目前，我國官辦智庫人才到政府部門任職的情況較為普遍。打造“知識型政府”作為我國現(xiàn)階段的建設(shè)目標(biāo)，推動知識精英進(jìn)入政府，轉(zhuǎn)變?yōu)檎尉?，從而使其研究的成果直接為政策的制定服?wù)。同時，由于智庫的研究人員都擁有豐富的知識和先進(jìn)的研究方法，在面對龐大的信息數(shù)據(jù)和復(fù)雜的社會問題時，能夠提供最優(yōu)化的解釋和建議，這些研究成果通常會成為政策起草的基礎(chǔ)。在政策執(zhí)行過程中，遇到問題與阻礙時，也可以由專家進(jìn)行及時修正。此外，官辦智庫專家交流進(jìn)入政府，不僅使政府制定的政策更為科學(xué)，也強化了民眾對政策的認(rèn)可度。

3? 我國官辦智庫參與政府決策面臨的主要問題

3.1? 獨立自主研究空間不足

在我國現(xiàn)有的行政管理體制下，官辦智庫依附于各級政府部門，且得益于該體制形成的便捷通道，可以直接向政府部門輸送政策思想，發(fā)揮對決策的影響力。但是，由于官辦智庫在研究經(jīng)費上對政府部門的依賴，造成最終課題的結(jié)論受經(jīng)費提供者影響的可能性較大。與此同時，官辦智庫的自主選題也缺乏其他渠道上的經(jīng)費保障，這就使得政府課題成為了官辦智庫存在的唯一價值體現(xiàn)。雖然在中國現(xiàn)有的國情之下，強調(diào)官方智庫要獨立于政府之外，或保持與政府的距離來體現(xiàn)形式上的獨立性是不合時宜的。但是不得不考慮，官辦智庫是否會出于經(jīng)費利益上的考量而影響其觀點的中立性。

3.2? 組織競爭力不強

近幾年來我國智庫的整體發(fā)展環(huán)境大為改善，但官辦智庫的主導(dǎo)地位并未改變。據(jù)上海社科院發(fā)布的《2017年中國智庫報告》顯示，2017年我國的活躍智庫數(shù)量總計為464家，其中由各級黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位設(shè)立的，具有行政依附性的官辦智庫共有260家，其數(shù)量位居各類型智庫之首。并且該報告對我國智庫的綜合影響力進(jìn)行了年度排名，官辦智庫包攬前十[4]。由此可見，現(xiàn)階段我國智庫體系尚未形成完善的競爭機(jī)制，體制外智庫仍然無法對占據(jù)主導(dǎo)地位的官辦智庫形成足夠的壓力。從而導(dǎo)致競爭性思維缺乏以及組織競爭力弱化的現(xiàn)象在官辦智庫中存在。首先，從官辦智庫的組織內(nèi)部來看，機(jī)構(gòu)本身即為機(jī)關(guān)事業(yè)單位，研究者和職員屬于政府公務(wù)員或參照公務(wù)員管理編制人員，在人員的考核上，職務(wù)、工齡、職稱等因素占較大比例，而績效考核的比例并不突出，缺乏激勵機(jī)制和獎懲動力，易造成組織內(nèi)部沒有競爭的思維和心態(tài);其次，從外部環(huán)境上來看，我國的官辦智庫與市場聯(lián)系不夠緊密，缺乏對社會的適應(yīng)能力。由于我國的國情以及相關(guān)政策，政策研究領(lǐng)域的開放程度存在過分限制的現(xiàn)象，民間資本在該領(lǐng)域中所占比例較小，主要還是以政府資金為主。而官辦智庫的性質(zhì)在這種現(xiàn)狀下會更容易得到政府的青睞，以2018年國家社科基金項目立項結(jié)果為例，除高校系統(tǒng)外，其余課題項目大多被官辦智庫所獲得。其中，社科院系統(tǒng)立項210項，黨校系統(tǒng)96項，軍隊系統(tǒng)47項，而各級黨政機(jī)關(guān)及其他立項數(shù)為98項[5]。官辦智庫的生存還是主要依靠于為政府提供決策咨詢和爭取政府研究課題來維持，這樣的現(xiàn)狀容易滋生組織的惰性，忽視對自身學(xué)術(shù)科研能力的要求，而一個智庫的競爭力卻恰恰體現(xiàn)于此。

3.3? 決策咨詢職能發(fā)揮不到位

在決策體制中，我們將咨詢子系統(tǒng)視為智庫，決策子系統(tǒng)視為政府。它們之間的關(guān)系模式主要有兩種基本形態(tài)：一種是依附型關(guān)系模式，即咨詢子系統(tǒng)依附于決策子系統(tǒng)，構(gòu)成咨詢子系統(tǒng)的組成部分主要從決策子系統(tǒng)獲得，包括人員、財力支持，因此其生存和發(fā)展主要由決策子系統(tǒng)決定;另外一種是獨立型關(guān)系模式，即咨詢子系統(tǒng)獨立于決策子系統(tǒng)，其生存和發(fā)展不依照決策子系統(tǒng)的意志而改變。這兩種制度模式直接影響和決定著決策咨詢者的行為模式，影響著決策咨詢的效果，但由于二者各有其優(yōu)點，這兩種咨詢關(guān)系模式一般是并存關(guān)系[6]。由于政治體制以及發(fā)展環(huán)境的不同，西方國家咨詢子系統(tǒng)與決策子系統(tǒng)一般是以獨立型關(guān)系模式而存在，而現(xiàn)階段我國官辦智庫與政府的關(guān)系則是依附型關(guān)系模式。這種模式使官辦智庫受政府決策者的制約較大，決策咨詢的職能無法發(fā)揮到位。這主要表現(xiàn)在以下3個方面。

（1）官辦智庫較多提出積極的、建設(shè)性的諫言獻(xiàn)策，較少提出帶有批評性和公眾監(jiān)督性質(zhì)的建議。

（2）我國官辦智庫專家的意見有時會帶有明顯的政策傾向性。

（3）部分研究人員習(xí)慣于在理論書籍和統(tǒng)計年鑒上找數(shù)據(jù)、找答案，缺少走入基層，親身實地調(diào)查研究的態(tài)度和動力，這樣的研究結(jié)果不可能具有說服性，也不可能對決策咨詢產(chǎn)生實際意義。

3.4? 政府扶持力度不夠

政府在資金和法律支持上的缺失，是我國官辦智庫難以發(fā)揮決策咨詢作用的重要外因。由于我國的官辦智庫屬于體制內(nèi)的機(jī)構(gòu)，其經(jīng)費主要來源于財政撥款。但對于部分地方官辦智庫而言，如果只依靠于每一年度的財政撥款是難以支持其研究項目的正常進(jìn)行，也無法聘請更多的優(yōu)秀研究人員參與到課題之中，甚至因為財政的拮據(jù)需要將一部分重要的研究課題暫時擱置。其次，我國雖在“十二五”規(guī)劃綱要中對完善科學(xué)民主決策機(jī)制以及建立專家咨詢制度進(jìn)行了論述，但未對智庫機(jī)構(gòu)在政府決策咨詢過程中的權(quán)利、義務(wù)、運作方式、監(jiān)管手段以及成果評估等方面加以法令上的規(guī)定說明，這直接造成了當(dāng)前我國整個智庫體系在政府決策過程中始終處于一種可有可無的尷尬境地。

3.5? 技術(shù)支持建設(shè)不完善

目前，我國信息情報網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)水平較低。官辦智庫在專業(yè)化信息支持部門以及信息人才隊伍建設(shè)的投入雖逐年增長，但與發(fā)達(dá)國家相比依然存在著較大差距;其次，在信息系統(tǒng)的發(fā)展程度上有所滯后，對網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)缺乏有效的收集利用，這種情況容易導(dǎo)致我國各個智庫的信息系統(tǒng)被相互割離，各系統(tǒng)之間存在信息自衛(wèi)性過度的現(xiàn)象，信息的準(zhǔn)確性和真實性沒有保證，從而無法形成一個強大、可共享的信息集合;此外，信息處理的技術(shù)水平并不理想，這導(dǎo)致智庫對信息的收集、分類及管理能力相當(dāng)有限，當(dāng)面對新的問題時無法得到準(zhǔn)確、及時的反饋。如今的信息時代，信息處理量上的多寡以及加工處理所用的方法是否先進(jìn)已經(jīng)成為了衡量國家決策水平高低的一個重要標(biāo)志[7]。面對這一現(xiàn)狀，我國任重而道遠(yuǎn)。

3.6? 內(nèi)部運行管理機(jī)制不夠健全

我國官辦智庫并不是一個具有獨立運作能力的個體。由于對政府的依賴，使其從成立之初就存在著一些“先天的缺陷”。首先，在項目研究上，主要還是在依靠研究人員的個人研究，集體合作的現(xiàn)象較少，難以發(fā)揮團(tuán)隊協(xié)作的能量;其次，在科研考核上，由于職稱評審體系，研究人員為了自身的發(fā)展，對發(fā)表期刊論文以及承擔(dān)課題的重視度超過了實際的社會調(diào)研，這嚴(yán)重影響到科研成果的實用性;官辦智庫對研究人員的考核也缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)，有的有標(biāo)準(zhǔn)但難以嚴(yán)格執(zhí)行，無法起到激勵的作用;第三，在人員的流動上，官辦智庫的專家與政府決策層存在相互流動的渠道，但在實際操作上不夠徹底，導(dǎo)致政策的研究結(jié)果無法完全轉(zhuǎn)化為最終決策，也更難以有效地貫徹執(zhí)行;最后，科研成果的推銷機(jī)制存在缺失，由于科研項目多來自于政府，且研究成果多以學(xué)術(shù)期刊論文和著作的形式發(fā)表，缺乏向社會大眾主動宣傳的意識，對社會的影響不足。

3.7? 人才結(jié)構(gòu)不盡合理

首先，除了中央和省級官辦智庫利用自身優(yōu)勢能夠吸引到高層次人才外，不少基層官辦智庫的研究人員素質(zhì)和研究水平偏低，甚至一度成為了安置退居二線人員和閑置人員的名譽性組織，這對官辦智庫的研究質(zhì)量和組織形象都產(chǎn)生了極大的負(fù)面影響;同時，人員的知識結(jié)構(gòu)也存在失衡的現(xiàn)象。我們以美國國會研究部（CRS）為例，其860名職員是由經(jīng)濟(jì)學(xué)家、法律學(xué)家、社會學(xué)家、生物學(xué)家、信息工程師以及圖書館館員等各專業(yè)研究人員所組成，當(dāng)面對來自國會的分析性、專業(yè)性咨詢時，各學(xué)科研究人員組合在一起，開展合作并給出最優(yōu)的解答[8]。反觀我國官辦智庫的人員結(jié)構(gòu)，則大多以社科類畢業(yè)生為主，專業(yè)主要集中在中文、哲學(xué)、歷史、經(jīng)濟(jì)等，自然科學(xué)類專業(yè)占比較少。這種失衡的專業(yè)知識配置嚴(yán)重削弱了咨詢成果的真實性和科學(xué)性。此外，相當(dāng)一部分官辦智庫的領(lǐng)導(dǎo)者來自于政府官員，其對于機(jī)構(gòu)的管理參考政府機(jī)關(guān)的模式，沒有考慮到政策咨詢部門以學(xué)者為主的特殊性，人員的選拔、考核以及激勵等各項內(nèi)部管理制度缺乏實用性，這直接導(dǎo)致了官辦智庫“人浮于事”現(xiàn)象的存在，組織應(yīng)有的功能難以發(fā)揮。

4? 提升我國官辦智庫參與政府決策水平的路徑探析

外部體制環(huán)境上的制約以及自身建設(shè)上的缺失是造成我國官辦智庫功能難以發(fā)揮的主要原因。所以，我們從優(yōu)化外部環(huán)境和強化機(jī)構(gòu)自身建設(shè)這兩方面出發(fā)，對官辦智庫的發(fā)展進(jìn)行路徑探析，以期提高我國官辦智庫的決策參與水平，從而間接推動我國政府決策科學(xué)化、民主化的進(jìn)程。

4.1? 優(yōu)化官辦智庫發(fā)展的外部環(huán)境

4.1.1? 營造良好的意識環(huán)境? 營造一個民主、健全的社會意識環(huán)境對促進(jìn)我國官辦智庫的參政水平至關(guān)重要。一方面，對于決策者來說，必須摒棄“官本位”這種老舊的決策思維，認(rèn)識到官辦智庫的政策參與可以增強政策實施的有效性，是促進(jìn)我國社會主義民主建設(shè)的必要手段。

同時，決策者需要加強自身的民主作風(fēng)建設(shè)并大力推進(jìn)決策過程的民主化、科學(xué)化，決策者應(yīng)始終將群眾的利益作為制定公共政策的首要目標(biāo)，最終的決策結(jié)果必須遵循科學(xué)、民主的原則。決策者要清醒認(rèn)識到自身在政策理論和實踐上的不足，僅憑個人的經(jīng)驗、思維能力，難以面對現(xiàn)階段繁雜的社會問題，決策上的失誤也就在所難免。因此只有充分利用官辦智庫在政策過程中的咨詢服務(wù)功能，在擁有了集體的智力支持后，才能有效地修正政策上的偏差，提高政府的決策水平。

決策者還應(yīng)集思廣益，要相信智庫專家的建議，鼓勵官辦智庫展開獨立的調(diào)查研究，對于不同的聲音，更應(yīng)給予足夠的重視。在決策過程中，決策者還應(yīng)注意程序和方法的科學(xué)、民主，由于智庫具有“特別注重創(chuàng)造和運用一整套的咨詢方法，如決策理論、系統(tǒng)分析、可行性研究、預(yù)測技術(shù)、調(diào)查方法等，使大量情報資料，得以迅速搜集、科學(xué)管理、充分利用，大大提高了研究結(jié)論的可靠性[9]”的特點，所以需充分發(fā)揮官辦智庫的決策咨詢功能，從而保證政策過程的科學(xué)、合理。

此外，決策者需要利用多種途徑，特別是互聯(lián)網(wǎng)模式，建立起與社會各階層的互動渠道，提高政府的信息透明度，構(gòu)建起民主、和諧的政治環(huán)境;另一方面則是在于培養(yǎng)廣大群眾的民主意識，塑造公民文化的理念。在政治學(xué)理論中，“公民文化”等同于“民主社會”，它的特征在于：自由、可參與性以及摒棄了等級特權(quán)。由于我國長期的封建制度，積極參與政府決策的氛圍不濃，制約了我國整個智庫體系的發(fā)展動力。沒有廣大群眾的參與作為土壤，智庫難以健康成長。所以，我們應(yīng)在當(dāng)前政府適度推進(jìn)社會自治的大背景下，提升公民的自我管理和服務(wù)意識，通過宣傳和制定相關(guān)政策法規(guī)的手段，增加公民參與政治活動的機(jī)會，調(diào)動公民政治參與的熱情，強化公民的政治認(rèn)同感，進(jìn)而從根本上提高全民的民主參政意識。

4.1.2? 擴(kuò)大官辦智庫的自主性、獨立性? 首先，政府應(yīng)在對官辦智庫的職能定位上進(jìn)行調(diào)整。官辦智庫應(yīng)為隸屬于或依附于政府的獨立部門，專門負(fù)責(zé)政府的決策咨詢以及理論研究工作，作為決策咨詢子系統(tǒng)獨立存在于我國的決策體制當(dāng)中。其次，政府需給予官辦智庫的研究人員較為自由的決策參與氛圍，避免對其研究活動的干預(yù)和限制，努力倡導(dǎo)獨立研究的理念和創(chuàng)新、求實的精神，此外決策者們對于官辦智庫提出的異議，應(yīng)虛心聽取，給予充分的重視，深思熟慮后再做最后決定。此外，政府需將官辦智庫從繁雜、具體的行政事務(wù)性工作中脫離出來，不少地方政府的官辦智庫在絕大多數(shù)時候承擔(dān)著“秘書班子”以及宣傳黨和政府方針政策的行政工作，這樣的現(xiàn)狀有悖于智庫在政策過程中應(yīng)有的功能定位。各級政府部門都應(yīng)明確官辦智庫的機(jī)構(gòu)職能，維護(hù)組織的學(xué)術(shù)性和獨立性。最后，在整個決策咨詢過程中，在確保政府與官辦智庫之間互動渠道暢通的同時，還要避免政府“定制咨詢結(jié)果”現(xiàn)象的發(fā)生，決策者不能利用政治權(quán)力去影響最終的研究數(shù)據(jù)，“定制咨詢結(jié)果”的做法干擾了智庫的正常運作，使得研究成果變成了既定方針的理論解釋，損害公共政策的民主化、科學(xué)化。

4.1.3? 推進(jìn)決策咨詢的制度化建設(shè)

（1）決策咨詢的法制化建設(shè)。以西方發(fā)達(dá)國家為例：美國在20世紀(jì)70年代制定的《聯(lián)邦咨詢委員會法》就已對官辦智庫的決策咨詢活動進(jìn)行了有效的法制保障;日本通過《國家研究開發(fā)評價實施辦法大綱指針》和《綜合研究開發(fā)機(jī)構(gòu)法》的制定，規(guī)范了整個智庫體系的運作流程，日本國會通過立法為各省廳的審會議制定了“廣報”和“廣聽”制度，即政府政策的宣傳和社會大眾意見的收集[10]。我國目前尚未制定關(guān)于決策咨詢的專門法律。因此，各級政府可以在組織法中先對“所有的政府決策都應(yīng)經(jīng)過政策咨詢部門的調(diào)查研究”這一基本原則加以明確，同時肯定科學(xué)決策和官辦智庫介入政策過程的重要性。在后期，當(dāng)時機(jī)成熟時，再制定出有關(guān)決策咨詢的專門法律，該法令中應(yīng)以“咨詢論證是決策過程的必要環(huán)節(jié)”為原則，明文規(guī)定官辦智庫的具體定位、責(zé)任，明確相關(guān)人員的權(quán)利和義務(wù)，詳細(xì)注明決策咨詢活動的地位、功能、實施流程和注意事項。

（2）信息交流的制度化建設(shè)。獲得充分、詳實的信息是官辦智庫做好決策咨詢工作的前提，同時也是政府決策的基礎(chǔ)。建立完善的信息交流制度通常包括兩個方面，一是政府信息向民眾公開，由于政府掌握著最為全面的社會信息資源，適當(dāng)?shù)刂鲃庸_，對全社會積極參與政治活動有著積極的推動作用。因此，我國政府部門應(yīng)根據(jù)各地區(qū)的《政府信息公開規(guī)定》，允許并鼓勵民眾依法獲得政府信息，并建立專門的信息管理機(jī)構(gòu)，充分利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，構(gòu)建信息交流平臺，拓展信息交流的方式。二是民眾意愿的反饋，民眾與決策者都是政府決策的主體，兩者之間只有互動通暢，最終的政策才能成功實施。在西方發(fā)達(dá)國家，權(quán)力階層通常以智庫作為聯(lián)系民眾的紐帶，通過它們的調(diào)查研究獲得社會大眾的真實訴求，從而制定相應(yīng)的方針政策。所以，我國政府應(yīng)打破原有較為封閉的決策體制，充分利用官辦智庫在政策過程中的作用，給予其更多的活動空間和深入了解民意的機(jī)會，鼓勵官辦智庫多深入民間、多探訪調(diào)查、多舉辦交流活動。決策者也應(yīng)積極參加，同與會者交流思想，增強全民的參政熱情。

（3）完善責(zé)任追究制度。建立起決策咨詢的責(zé)任追究制度可以保證政府和官辦智庫在決策咨詢活動中的規(guī)范運作，保障群眾的利益訴求可以通過政策得到真實的反映。我國政府應(yīng)設(shè)立相關(guān)法規(guī)，對決策咨詢活動的參與者進(jìn)行責(zé)任認(rèn)定，這其中包括了政府決策者和智庫專家;對決策咨詢過程的方式、步驟以及可能出現(xiàn)的問題等細(xì)節(jié)都做出制度性的規(guī)定，讓每一個步驟都有法可依，促使政策咨詢的每一個參與者都要按照規(guī)定程序開展決策活動，如果違規(guī)，則進(jìn)行責(zé)任追究。整個決策活動全過程要公開透明，接收民眾的監(jiān)督;對決策事后的責(zé)任追究也要建章立制，如發(fā)生決策失誤，應(yīng)根據(jù)造成損失的程度，給予責(zé)任人相應(yīng)的懲處。

4.1.4? 加大政府扶持力度? 通過推行政府扶持的相關(guān)措施，可以改善我國官辦智庫的外部生存環(huán)境和條件，從而達(dá)到幫助提升官辦智庫決策咨詢水平的最終目的。

（1）給予相關(guān)政策上的扶持。我國政府擁有對政府附屬型政策研究機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)權(quán)，應(yīng)在以不損害整個智庫體系正常運作為前提的情況下，提供適當(dāng)?shù)恼邇A斜，促進(jìn)官辦智庫的快速發(fā)展，這些措施主要包括人才的引進(jìn)、資金的使用、稅收的優(yōu)惠以及社會資金的募集等諸多方面。

（2）給予財政上的扶持。官辦智庫作為附屬政府型研究組織，其資金來源于政府每一年度的財政撥款。政府應(yīng)盡可能在保證資金投入相對充足的情況下，借鑒西方的先進(jìn)經(jīng)驗，通過設(shè)立研究基金的方式，為官辦智庫提供比較穩(wěn)定持久的經(jīng)費來源。例如我國現(xiàn)已成立的“國家自然科學(xué)基金”“國家社會科學(xué)基金”以及各省市的地方性“社會科學(xué)基金”。

（3）鼓勵官辦智庫為企業(yè)和社會團(tuán)體提供咨詢服務(wù)。該做法有利于官辦智庫與社會的溝通互動，增加自身的影響力，以及拓展獲取信息的渠道。更為重要的是，官辦智庫通過參與大企業(yè)和社會團(tuán)體的課題項目，獲得了充足的資金支持，減輕了政府財政負(fù)擔(dān)，使組織的生存能力和競爭能力得以增強。如國務(wù)院發(fā)展研究中心與中國建設(shè)銀行圍繞防控金融風(fēng)險、深化金融體制改革等重點領(lǐng)域開展合作研究、廣東省社科院與廣東省絲綢紡織集團(tuán)共同開展“一帶一路”相關(guān)研究工作以及遼寧省社科聯(lián)與大連金重集團(tuán)建立對接聯(lián)系合作等。

4.2? 強化官辦智庫的內(nèi)部自身建設(shè)

4.2.1? 構(gòu)建科學(xué)合理的機(jī)構(gòu)設(shè)置? 獨立性作為政策研究機(jī)構(gòu)最為重要的屬性，保證了政策咨詢活動的公平、中立。但由于我國官辦智庫的體制問題，使其獨立性嚴(yán)重缺失。所以，為了改變這一現(xiàn)狀，應(yīng)對我國官辦智庫的機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行科學(xué)合理的改革，使其緊密聯(lián)系政府，卻又不依附于政府。一方面，使用制度手段適度剝離官辦智庫的政府屬性，規(guī)定政策咨詢組織的運作方向和目標(biāo)必須以科研、政策咨詢?yōu)閷?dǎo)向。其中需要注意的是，由于官辦智庫與政府直接密切的聯(lián)系，保證了其政策影響力的正常發(fā)揮，所以對于政府屬性的剝離需掌握適度原則。另一方面，在人員編制上去行政化，采取科研人員與行政后勤人員并行的雙軌制管理模式，并采用政府雇員制。官辦智庫人員在脫離政府行政編制后，行政后勤人員可采用行政管理崗位系列，科研人員則采用專業(yè)技術(shù)職稱系列。

4.2.2? 提高政策咨詢水平?; 官辦智庫政策咨詢能力的強弱，不僅影響著最終的政策結(jié)果，還直接影響著決策者對政策咨詢組織日后發(fā)展的重視程度。因此，官辦智庫需努力提高學(xué)術(shù)理論水平、不斷提升參與決策咨詢服務(wù)的能力。首先，在研究理論和方法上應(yīng)積極探索創(chuàng)新，借鑒國內(nèi)外優(yōu)秀的理論成果和經(jīng)驗，利用科學(xué)、先進(jìn)的研究手段厘清問題，給出最優(yōu)的政策咨詢建議;其次，將研究的重點放在對社會現(xiàn)實問題的調(diào)查研究上，學(xué)術(shù)理論只有和客觀現(xiàn)實相結(jié)合，才能發(fā)揮效用，才能真正解決我國現(xiàn)階段的現(xiàn)實問題;第三，注重學(xué)術(shù)研究的積累，專家學(xué)者應(yīng)依靠自身的學(xué)術(shù)專業(yè)優(yōu)勢，在某一領(lǐng)域進(jìn)行長期的深入研究，形成豐富的學(xué)術(shù)理論積累，從而能夠提出具有科學(xué)性、前沿性的主張解決相關(guān)的政策問題;最后，重視信息數(shù)據(jù)庫建設(shè)對決策咨詢工作的支持作用，信息是任何學(xué)術(shù)研究的基礎(chǔ)，獲得可靠詳實的信息數(shù)據(jù)是官辦智庫進(jìn)行政策咨詢的重要前提。應(yīng)在組織內(nèi)部建立起信息中心或圖書館，專門負(fù)責(zé)文獻(xiàn)資源和數(shù)字信息的收集、分類和管理，并且重視網(wǎng)絡(luò)數(shù)字資源的利用與開發(fā)，依靠信息技術(shù)專業(yè)人才構(gòu)建專題數(shù)據(jù)庫以及信息共享系統(tǒng)，為決策咨詢研究提供參考與支持。

4.2.3? 改革內(nèi)部管理機(jī)制? 由于現(xiàn)階段我國官辦智庫的政府依附性較強，內(nèi)部管理模式皆參考政府行政機(jī)關(guān)，忽視了官辦智庫作為政策研究機(jī)構(gòu)的特殊性。所以，我們需因地制宜，改革其內(nèi)部管理模式，激發(fā)官辦智庫的競爭力。

（1）在人員的引進(jìn)和培養(yǎng)機(jī)制上，進(jìn)行公開招聘，采用筆試加面試的模式，擇優(yōu)錄取。在招錄過程中，不僅要注重應(yīng)聘人員的專業(yè)知識和實際經(jīng)驗，更重要的是必須考察人員的道德素養(yǎng)。在人員的培養(yǎng)上，官辦智庫應(yīng)想方設(shè)法提高研究人員理論聯(lián)系實際的能力，建立完善的人員交流學(xué)習(xí)的機(jī)制，積極派遣行政管理人員赴高校學(xué)習(xí)先進(jìn)的公共管理理論和經(jīng)驗;利用自身優(yōu)勢，定期提供研究人員與決策者互動交流的機(jī)會，幫助他們了解政策動向，或提供給他們前往國內(nèi)外優(yōu)秀智庫獲取前沿學(xué)術(shù)知識的機(jī)會。

（2）在內(nèi)部考核機(jī)制上做出適當(dāng)改革，目前我國官辦智庫皆采用傳統(tǒng)的職稱評審考核體制，這樣的體制過于注重學(xué)術(shù)理論的研究和學(xué)術(shù)論文的發(fā)表，卻忽視了對政策咨詢效果的考察。我們應(yīng)適當(dāng)改革考核內(nèi)容，考核的側(cè)重點應(yīng)放在“研究人員參與政策過程起到的作用如何”，更加強調(diào)利用學(xué)術(shù)理論解決現(xiàn)實問題的能力。官辦智庫內(nèi)部人員應(yīng)堅持定崗定職的制度，明確每一個崗位的職責(zé)所在，不同的崗位執(zhí)行相應(yīng)合理的考核制度，還需根據(jù)管理學(xué)中的激勵理論，建立公開、公平的獎懲制度，增強組織凝聚力，激發(fā)全員的工作動力。

（3）在資金的管理機(jī)制上，遵循可審計性和可持續(xù)發(fā)展的原則，對政府的撥款以及參與社會課題所獲得的資金，統(tǒng)籌管理，加強成本核算。在保證研究工作正常進(jìn)行的情況下，精簡機(jī)構(gòu)運行和研究咨詢活動的開支。

4.2.4? 提升人才素質(zhì)，優(yōu)化知識結(jié)構(gòu)? 專業(yè)人才是政策研究組織的核心，較高的人才素質(zhì)和完善的知識結(jié)構(gòu)是我國官辦智庫走向成功的根本因素。

（1）在提升人才素質(zhì)的方面，我們應(yīng)重視以下3點。①思維的獨立性，政策研究組織需要獨立性，研究人員同樣應(yīng)具備獨立性，雖然官辦智庫對于政府具有依附性，但是研究人員的政策咨詢工作必須保證“獨立性”，從而確保最終制定的政策是科學(xué)、公平、不為決策者意志而轉(zhuǎn)移的。②全面的知識儲備，研究人員不僅需具備社會科學(xué)的專業(yè)知識，還應(yīng)對自然科學(xué)有所了解，掌握多學(xué)科知識，加以綜合利用，便于研究人員處理現(xiàn)階段越發(fā)復(fù)雜的社會問題。③較強的創(chuàng)新能力，面對繁雜多變的新問題，過往的實踐經(jīng)驗和理論方法已無法解決，研究人員只有開拓眼界，運用創(chuàng)造性的思維，在現(xiàn)有的學(xué)術(shù)理論基礎(chǔ)上尋找全新的解決問題的思路。

（2）在知識結(jié)構(gòu)的優(yōu)化方面，應(yīng)明確跨學(xué)科人員的合理組合會對政策研究機(jī)構(gòu)的發(fā)展產(chǎn)生積極作用。官辦智庫應(yīng)將不同知識優(yōu)勢的個體有機(jī)調(diào)配，構(gòu)建最為優(yōu)化的知識結(jié)構(gòu)。一方面要吸收不同學(xué)科領(lǐng)域的人才，組成高效合作的團(tuán)隊，這其中既要保證高素質(zhì)社會科學(xué)專業(yè)人才的存在，也要引進(jìn)一定數(shù)量的自然科學(xué)研究人員，使這些領(lǐng)域的研究人員互相汲取專業(yè)優(yōu)勢，擴(kuò)展思維空間，這樣的人員配置符合了社會科學(xué)與自然科學(xué)交叉滲透的發(fā)展趨勢;另一方面則是要優(yōu)化研究人員的年齡結(jié)構(gòu)，應(yīng)杜絕隊伍發(fā)生過于老化或一味年輕化的現(xiàn)象，對于人才隊伍的建設(shè)應(yīng)采取以老帶新、中青年為主體的原則，老專家有實踐經(jīng)驗，而年輕人則擁有創(chuàng)新的精神和超前的思維模式，所以我國官辦智庫應(yīng)將老學(xué)者、老專家的豐富經(jīng)驗與年輕研究人員的創(chuàng)新能力相結(jié)合，從而提升政策咨詢工作的科學(xué)性、準(zhǔn)確性。

4.2.5? 建立良好的互動機(jī)制，擴(kuò)大自身影響力? 智庫政策影響力的有效發(fā)揮，必須依靠與政府、高校以及民眾等各階層建立暢通的交流渠道，積極開展互動合作。因此，我國官辦智庫應(yīng)積極與社會各階層建立良好的互動機(jī)制，扭轉(zhuǎn)現(xiàn)階段交流不暢的局面。

（1）完善與政府之間的互動機(jī)制。政府是政策制定的主體，是官辦智庫咨詢服務(wù)的主要對象，同時也是政策影響力能否發(fā)揮的首要因素。所以，對于我國官辦智庫來說，與政府之間建立頻繁、順暢的交流互動極為重要。首先，建立多樣化的互動機(jī)制與政府決策者展開交流，在向決策者傳遞政策建議的同時，獲取政府的決策動向?？梢圆捎脙?nèi)刊、報告等傳統(tǒng)形式向政府傳遞信息或參與政府的指派課題項目，以期獲得高層決策者的贊同與批示，進(jìn)而影響政策;也可舉辦研討會、培訓(xùn)或高層領(lǐng)導(dǎo)論壇，邀請決策者參與其中，形成交流圈子，直接影響決策者的政策主張。如江蘇省社科院與南京大學(xué)長三角發(fā)展研究中心聯(lián)合舉辦的“江蘇發(fā)展高層論壇”，會議邀請高層官員與會，同官辦智庫的學(xué)者展開交流，通過這樣的方式可直接將具有預(yù)見性的咨詢建議與具體的政策問題相結(jié)合，有助于推動政府決策的科學(xué)化發(fā)展。其次，建立與政府在人員上的交流機(jī)制。加大官辦智庫與政府人員上的交流互動，智庫可將研究人員輸送到政府任職，這將會大大提升政府決策的科學(xué)化水平;而政府則應(yīng)鼓勵有能力的公務(wù)員加入到政策咨詢機(jī)構(gòu)中進(jìn)行研究工作，從而加強官辦智庫在政策咨詢工作中對政策現(xiàn)實的準(zhǔn)確認(rèn)識。此外，官辦智庫還可以聘用現(xiàn)任政府官員或離任干部進(jìn)行合作研究、專題調(diào)研[11]。

（2）強化與高校之間的互動機(jī)制。官辦智庫應(yīng)充分利用高校在學(xué)科建設(shè)和信息資源上的優(yōu)勢，通過舉辦學(xué)術(shù)活動、安排人員前往高校參觀學(xué)習(xí)以及吸收高校學(xué)術(shù)骨干參與課題項目等方式，在學(xué)術(shù)、人員方面與高校建立一套完備、順暢的交流渠道。這樣的渠道利于研究人員獲得前沿學(xué)術(shù)知識理論及研究方法，強化官辦智庫開展決策咨詢工作的智力支持。

（3）構(gòu)建與社會民眾之間的互動機(jī)制。官辦智庫需拋棄以往陳舊封閉的運作模式，主動將研究的成果、現(xiàn)階段熱點問題的解析、官辦智庫的研究進(jìn)展等內(nèi)容整理后公開發(fā)表;適時開展民意調(diào)查問卷活動，收集民情;加大在新聞媒體上的宣傳，在主流報刊上撰稿，參加關(guān)于熱點時事問題的電視訪談類節(jié)目，直接與大眾面對面交流;積極使用互聯(lián)網(wǎng)，建立官辦智庫自己的組織網(wǎng)站，對機(jī)構(gòu)以及研究內(nèi)容進(jìn)行介紹，利用電子郵件、論壇和微博等方式與民眾展開互動，力求達(dá)到最廣泛傳播信息、最深入了解民意的效果。

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Current Situation and Countermeasures of Official Think Tanks in

Government Decision-Making in China

Xiao Diyu

Library of Jiangsu Academy of Social Sciences， Nanjing 210004

Abstract： [Purpose/significance] In the present political system and decision-making mode， official think tank is the most important component of the think tanks system in China， which could directly impact on the government decision-making. Its construction and development will be valuable to the scientific and democratization process of the government decision-making. [Method/process] Through the literature retrieval and comparative study， this paper makes a comprehensive analysis of the present situation and existing problems of official think tanks in government decision-making， and puts forward some suggestions on how to improve its participation in the government decision-making from internal and external aspects. [Result/conclusion] It concludes that from the external aspect， the official think tank should emphasize the consciousness of environment， the expansion of organizational independence， the establishment of consultation system， and the optimization of government support; from the internal aspect， it should focus on the management of institution， the cultivation of talents， and the establishment of the interactive mechanism.

Keywords： official think tank??? government decision??? decision-making consultation