德國國土空間規(guī)劃法律法規(guī)體系及借鑒

強真

德國是高度發(fā)達的市場經(jīng)濟國家，也是法律體系完備和依法施規(guī)的先進國家。德國聯(lián)邦及州、區(qū)域和市鎮(zhèn)各級空間規(guī)劃的編制實施，本質(zhì)上是相關(guān)法律法規(guī)在各級國土空間管制上的表達與落實?？梢哉f，法律法規(guī)是空間規(guī)劃編制實施和各類國土空間開發(fā)保護活動所必須遵守的基本出發(fā)點和基本依據(jù)，兩者互相融合、互為支撐。法律法規(guī)保障了規(guī)劃的科學(xué)編制和有效實施，有力促進了空間供需統(tǒng)籌和實現(xiàn)各方訴求的最大公約。

德國空間規(guī)劃法律法規(guī)體系組成

德國的空間規(guī)劃法律體系是自上而下與各層級規(guī)劃職能和空間用地管理任務(wù)一一對應(yīng)的，即法律體系層級與規(guī)劃層級、任務(wù)尺度完全呈現(xiàn)對應(yīng)關(guān)系。與空間規(guī)劃法密切相關(guān)的法律主要涉及：《聯(lián)邦排放保護法》《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法》《自然保護區(qū)用地法》《長途道路法》《鐵路

法》《磁懸浮鐵路規(guī)劃法》《聯(lián)邦水路法》

《航空法》《原子能法》《客運法》《聯(lián)邦森林法》《循環(huán)經(jīng)濟與固體廢物處理法》

《環(huán)境基本法》《環(huán)境影響評估法》《土地整治法》《水資源法》《聯(lián)邦礦業(yè)法》

《土壤保護法》，以及歐盟的《野生動植物棲息地指令》等。

由于空間開發(fā)保護涉及生態(tài)、環(huán)境、資源、人口、社會、經(jīng)濟、交通、能源等諸多方面，聯(lián)邦《空間規(guī)劃法》從雙向角度提出了要求和指引方向，也就是相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)法律內(nèi)容反映在空間規(guī)劃編制實施之中，同時《空間規(guī)劃法》也對相關(guān)專項法律對應(yīng)的專項規(guī)劃實施提出了空間協(xié)調(diào)要求和管制原則。

德國空間規(guī)劃內(nèi)容及借鑒

德國2017年版本的《聯(lián)邦規(guī)劃法》與1998年版本在內(nèi)容上雖有所不同，但都是基于上世紀(jì)90年代和21世紀(jì)兩個時代需求分別制定的，時代視角和規(guī)劃任務(wù)有所差別。兩版本規(guī)劃法對研究編制我國空間開發(fā)保護法具有同等借鑒意義。

規(guī)劃思路與指導(dǎo)思想。兩個版本規(guī)劃法對空間規(guī)劃性質(zhì)任務(wù)的界定是相同的，即“必須通過綜合性的、系統(tǒng)性的和各種層次的空間秩序規(guī)劃以及對具有重要空間意義的計劃及措施進行協(xié)調(diào)，來發(fā)展、規(guī)范并確保聯(lián)邦德國的全部空間及其局部空間?！逼渲校鞔_了兩條總體任務(wù)：一是必須協(xié)調(diào)對空間的不同需求并平衡規(guī)劃有關(guān)的各種沖突;二是對各種空間功能和空間利用必須預(yù)先考慮。

規(guī)劃任務(wù)要求。德國兩個版本的規(guī)劃法都對空間規(guī)劃基本原則進行了條目化闡述，均從國土空間配置和用途管制的人本化、生態(tài)化、均衡化、城鎮(zhèn)化、網(wǎng)絡(luò)化、法治化等角度提出要求：一是注重居住空間的保障和落實，并強調(diào)通過預(yù)測不同等級中心地區(qū)就業(yè)機會的多少，來提前定度新增居住需求空間，并確保公眾不受噪音侵?jǐn)_及保持空氣的清潔;二是強調(diào)非居住空間自然生態(tài)的嚴(yán)格保護，實現(xiàn)土壤、水資源、動植物、環(huán)境及氣候功能應(yīng)得到維持或恢復(fù)，強調(diào)自然生態(tài)空間的結(jié)構(gòu)優(yōu)化和布局平衡，以及農(nóng)村地區(qū)生態(tài)價值的體現(xiàn);三是突出均衡化，州域空間發(fā)展不僅僅是致力于經(jīng)濟和基礎(chǔ)設(shè)施配套均衡，且同步強調(diào)實現(xiàn)經(jīng)濟、基礎(chǔ)設(shè)施、社會、生態(tài)及文化關(guān)系之間的平衡;四是關(guān)注城市群和大城市圈空間內(nèi)部的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，確保人口密集地區(qū)的居住、生產(chǎn)與服務(wù)中心地位，整合交通設(shè)施空間體系，確保環(huán)境負(fù)擔(dān)減少;五是強調(diào)農(nóng)村地區(qū)也應(yīng)建設(shè)中心地點，實現(xiàn)鄉(xiāng)村空間獨特作用下的生活與經(jīng)濟空間體系;六是強調(diào)自然生態(tài)空間保護與發(fā)展的辯證統(tǒng)一;七是優(yōu)先開展生態(tài)空間治理，尤其應(yīng)確保或者恢復(fù)植被，降低緩沖區(qū)域及洪災(zāi)損壞區(qū)域風(fēng)險，保障建設(shè)占用生態(tài)空間功能不減少的生態(tài)占補平衡;八是注重農(nóng)業(yè)經(jīng)濟空間的調(diào)整和優(yōu)化;九是強調(diào)在區(qū)域間和區(qū)域內(nèi)部建立基于人流和物流供需平衡的交通空間體系;十是保護歷史與文化景觀，維持地區(qū)特色;十一是強調(diào)超前謀劃民事及軍事防御設(shè)施建設(shè)的空間需求。

同時，2017版規(guī)劃法根據(jù)德國國土空間開發(fā)保護新形勢，列出了若干新增原則，主要涉及以下方面：一是空間配置必須確保普遍關(guān)注的可持續(xù)服務(wù)，支持可持續(xù)經(jīng)濟增長和創(chuàng)新，確保發(fā)展?jié)摿涂沙掷m(xù)保護資源;二是必須確保整個空間及其子空間功能的多樣性，也就是城鄉(xiāng)空間均要注重多級中心地點建設(shè)，開敞空間應(yīng)得到有效嚴(yán)格保護，建立大規(guī)模、生態(tài)化的開敞空間復(fù)合系統(tǒng);三是強調(diào)存量化思維，優(yōu)先鼓勵廢棄居住區(qū)域的再利用，當(dāng)現(xiàn)有存量建設(shè)空間供不應(yīng)求時，再考慮剩余空間的新增開發(fā);四是必須統(tǒng)籌考慮成本效益，建立安全和無害環(huán)境的能源供應(yīng)設(shè)施（能源網(wǎng)絡(luò)）;五是強調(diào)農(nóng)村地區(qū)應(yīng)作為具有獨立意義的生活和經(jīng)濟區(qū)域進行維護和發(fā)展;六是必須和諧地設(shè)計和開發(fā)不同景觀類型和用途的子空間，克服結(jié)構(gòu)性問題，創(chuàng)造新的經(jīng)濟和文化概念;七是必須考慮到全球氣候變化和區(qū)域氣候保護的空間需求;八是注重鄰國合作，應(yīng)確保歐盟的凝聚力及跨國空間網(wǎng)絡(luò)發(fā)展和實施條件，考慮歐盟和歐洲國家的空間規(guī)劃和措施，重視德國邊境城市建設(shè)發(fā)展與鄰國相鄰城市的統(tǒng)一規(guī)劃。

對州區(qū)域空間規(guī)劃的具體要求。1998版和2017版規(guī)劃法對州級空間規(guī)劃的若干規(guī)定和說明基本一致。不過，1998版中對各州提出要根據(jù)聯(lián)邦空間規(guī)劃法形成州級規(guī)劃基本要求，制定州的空間規(guī)劃法，并對聯(lián)邦規(guī)劃法進行細(xì)化落實。而2017版規(guī)劃法中明確要求編制國家空間規(guī)劃、各州空間規(guī)劃和各州區(qū)域規(guī)劃，每個州都應(yīng)形成統(tǒng)一的州區(qū)域規(guī)劃，柏林、不萊梅和漢堡可以按《建設(shè)法》編制土地利用規(guī)劃來代替區(qū)域規(guī)劃。

須要特別說明的是，如果某個規(guī)劃因為交互關(guān)系尤其是在某個密集的空間內(nèi)將超過州的界限，則相關(guān)的州應(yīng)相互協(xié)商而最終采取共同的區(qū)域規(guī)劃。如果區(qū)域規(guī)劃是在匯總鄉(xiāng)鎮(zhèn)及聯(lián)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)的地區(qū)規(guī)劃的基礎(chǔ)上形成的規(guī)劃匯總，則可以在密集的區(qū)域或者其他存在著空間結(jié)構(gòu)性交叉的領(lǐng)域，允許用一個規(guī)劃取代區(qū)域規(guī)劃和《建設(shè)法》規(guī)定的共同的土地利用規(guī)劃。同時，規(guī)劃法還指出，在確定該區(qū)域內(nèi)因不可避免建設(shè)上述設(shè)施造成的對自然資源儲備或者田園風(fēng)光損害的，可以在別的地方得到平衡、代替或者減輕。

另外，2017版規(guī)劃法針對海洋和陸海統(tǒng)籌地區(qū)單獨提出了規(guī)劃要求，明確根據(jù)《水資源法》的規(guī)定，德國沿海地區(qū)應(yīng)特別考慮到土地和海洋之間的任何相互作用及安全，將“確保運輸?shù)陌踩院捅憷?、?jīng)濟用途、科學(xué)用途和保護、改善海洋環(huán)境”作為規(guī)劃內(nèi)容。而1998版規(guī)劃法沒有針對陸海統(tǒng)籌方面進行詳細(xì)規(guī)劃要求說明，而是從相關(guān)法律銜接角度，提出了空間規(guī)劃與相關(guān)專項法律所確定的重要類型空間配置和管制的互補替代關(guān)系，尤其是通過空間規(guī)劃的實施，確?！督煌ǚā贰端\法》與《排放保護法》中的特殊專業(yè)規(guī)劃的空間需求。

空間規(guī)劃的環(huán)境影響評價。2017版規(guī)劃法中明確，空間規(guī)劃編制必須開展環(huán)境影響評價，并且由空間規(guī)劃的負(fù)責(zé)單位實施評價，明確空間規(guī)劃實施可能帶來的影響，主要包括：人類健康、動物、植物和生物多樣性是否受到影響;土壤、水、空氣、氣候和景觀是否受到破壞;歷史文化和其他有形資產(chǎn)是否有所損失;上述受保護空間要素之間的相互作用關(guān)系是否受到影響等。如果評價確定空間規(guī)劃預(yù)計不會對環(huán)境產(chǎn)生重大影響，只是存在微小影響，則可對空間規(guī)劃進行微小變更。

對我國空間規(guī)劃立法的相關(guān)建議

構(gòu)建國家空間規(guī)劃法律體系。我國國土空間規(guī)劃法規(guī)體系建設(shè)應(yīng)由國家空間規(guī)劃法為統(tǒng)一規(guī)則平臺，以省級空間規(guī)劃法規(guī)為細(xì)化方案，聯(lián)合國家和地區(qū)相關(guān)專項法律法規(guī)，共同構(gòu)建國家空間規(guī)劃法律體系。涉及2個方面：一是《國土空間規(guī)劃法》，二是《國土空間開發(fā)保護法》。前者定位為對國家和各地區(qū)國土空間規(guī)劃管理工作進行的權(quán)威規(guī)范和系統(tǒng)規(guī)定，內(nèi)容既包括規(guī)劃理念概念、方針原則和任務(wù)體系設(shè)計，也包括不同層級規(guī)劃性質(zhì)定位、部門權(quán)責(zé)、溝通協(xié)調(diào)、審查報批、規(guī)劃調(diào)整等事務(wù)管理性工作要求;后者則重點是對各類型國土空間在規(guī)模、強度、布局、結(jié)構(gòu)、景觀、效益和政策等方面的原則性管控規(guī)定和發(fā)展配置政策指引，實現(xiàn)與相關(guān)專項法律的銜接。

科學(xué)設(shè)置空間規(guī)劃法的內(nèi)容框架。一是“原則規(guī)定”部分，應(yīng)包括國家國土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略理念、基本原則、重要方針、規(guī)劃約束力、規(guī)劃調(diào)整、規(guī)劃期限、審批實施、實施管理和國家與地方上下聯(lián)動路徑等方面內(nèi)容;二是“空間管制”部分，主要涉及生態(tài)空間分級分類保護、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間綜合發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)空間節(jié)約高效、歷史文化空間限制性開發(fā)等，基于用途管制需要，均要明確空間配置和管理的剛性原則和彈性條件;三是“省級規(guī)劃”部分，對省級國土空間規(guī)劃編制提出原則性要求和規(guī)范性指引，尤其要明確省級規(guī)劃調(diào)整、完善、修訂和重大空間需求表達等規(guī)定;四是“多規(guī)統(tǒng)籌”部分，國家空間規(guī)劃法要明確各專項規(guī)劃在空間部署及與空間相關(guān)活動安排方面的統(tǒng)籌路徑和實施管制措施;五是“參與機制”部分，針對空間規(guī)劃重大問題研究等環(huán)節(jié)，提出參與部門和機構(gòu)人員組成，以及各自的權(quán)利義務(wù)清單;六是“法律銜接”部分，對重大空間開發(fā)利用保護與整治措施的部署實施問題，要明確國家和地方各類法律的遵守依據(jù)、應(yīng)用要點、法律關(guān)系、前后輕重及法律間矛盾調(diào)處的措施和解決路徑。

完善與專項法律的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌。國土空間規(guī)劃法應(yīng)從國土空間配置管制和自然資源開發(fā)利用管理角度，對其他領(lǐng)域?qū)ｍ椃蛇M行統(tǒng)領(lǐng)、統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，側(cè)重于保障規(guī)劃實施和國土空間配置管制目標(biāo)的高效實現(xiàn)。要避免對其他領(lǐng)域?qū)ｍ椃傻奶娲秃唵畏穸?，?yīng)從互補角度，將專項法律作為不同領(lǐng)域國土空間管制與規(guī)范的抓手，使之與空間規(guī)劃法同步，構(gòu)成空間管制法律法治體系，使得上下各級規(guī)劃實施均有法可依、違法必究。（摘自《中國土地》2019年第8期）