認讀我國社會主義憲法建設邏輯中的土地使用權轉讓（二）

王雙林

土地使用權可以轉讓導入現(xiàn)行憲法的邏輯前提

——重在“以重大問題為導向”推進改革

回首1988年，即我國改革開放10周年之時，土地使用權可以轉讓的規(guī)定搭乘第一個修正案載入了1982年憲法，從而以國家根本法的至上權威和邏輯力量，總結和固化了推行農村家庭聯(lián)產承包責任制以及國營企業(yè)所有權與經(jīng)營權分離的經(jīng)驗，使土地制度改革具備了憲法邏輯前提。自此，作為國家財富資源之本（國土）和主權構成要件（領土）的土地，在社會主義憲法的有力保障下不斷深化改革：從絕對集中的國家所有權和相對集中的農村集體所有權當中，派生一個適度寬松、規(guī)制恰當、用益充分的“使用權”;在“使用權”基礎上衍生了承包權、經(jīng)營權、管理權等多類權利義務組合;上述權種、權屬、權能、權益從計劃經(jīng)濟體制下不斷解放、解脫出來，逐步走上了從商品化到市場化流轉交易的路子。顯然，土地使用權可以轉讓導入現(xiàn)行憲法，這在當時我國經(jīng)濟體制改革背景下，屬于革故鼎新、攻堅克難的重大理論與實踐問題。

立足2018年，我國改革開放處在40周年的“時間窗口”。土地使用權轉讓的法制基礎已經(jīng)從初始的家庭聯(lián)產承包責任制以及企業(yè)廠長負責制，演化為土地要素資源配置的制度組合。其中包括“三權”分置——所有權、承包權、經(jīng)營權分置;“三塊地”確權——農村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革;“兩權”流轉交易——農村承包土地的經(jīng)營權和農民住房財產權抵押貸款;“兩地統(tǒng)一”——建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。農業(yè)農村改革與城市改革特別是國有企業(yè)改革產生同頻共振效應，企業(yè)國有產權交易與土地產權流轉交易呈現(xiàn)聯(lián)動趨勢。土地使用權轉讓的有形場所在全國農村各地開始布局，并且不斷向要素資源流轉交易平臺延展。銀行業(yè)、拍賣業(yè)、招標投標業(yè)、租賃業(yè)、信托業(yè)、評估業(yè)等對于這類平臺多有介入。因此，產權流轉交易各個相關行業(yè)整體融入我國現(xiàn)代化經(jīng)濟體系建設，參與完善產權制度和加快要素市場化配置，這恐怕是產權交易領域深化改革中最具有攻關價值的任務之一。

放眼我國社會主義革命、建設、改革歷程，土地產權制度已經(jīng)有過三次并正在經(jīng)歷第四次大的變革。第一次變革，將封建自然經(jīng)濟下的土地產權制度轉化為以農民個體自然經(jīng)濟為主的土地產權制度;第二次變革，實行土地國有化、公有化，把農民個體自然經(jīng)濟下的土地使用權制度變成了集體自然經(jīng)濟下的土地使用權制度;第三次變革，在堅持土地產權國家所有的前提下，使公有的、國有的、集中的土地使用權制度變?yōu)榧w的、個人的、多元的土地使用權制度，從而順應了社會主義初級階段國土資源配置規(guī)律，調動了農民的生產積極性，解放了農業(yè)生產力，使農村勞動生產效率大幅度提高;第四次變革內容更為深刻和豐富，如“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”、農村土地“三權分置”等，就此本文擬在后面詳述。

處在歷史與現(xiàn)實的交匯點上，產權交易領域的改革需要清晰的、權威的、全局的問題導向。

5年前，習近平總書記就《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》進行說明時就指出：“要有強烈的問題意識，以重大問題為導向，抓住關鍵問題進一步研究思考，著力推動解決我國發(fā)展面臨的一系列突出矛盾和問題。”“改革是由問題倒逼而產生，又在不斷解決問題中得以深化?！?/p>

全面深化農業(yè)農村改革，推進鄉(xiāng)村振興，優(yōu)化土地要素資源配置，實現(xiàn)所有權與使用權的分離，完善土地使用權、承包權、經(jīng)營權流轉交易制度，就是習近平總書記和黨中央、國務院多年來高度關注的、關乎全面深化改革走向的重大問題之一。

對于“以重大問題為導向”進行全面深化改革，習近平總書記身體力行，科學運籌。

據(jù)新華社發(fā)布，2013年7月22日，習近平總書記到武漢農村綜合產權交易所考察，同工作人員和正在辦理產權流轉交易鑒證手續(xù)的農民進行了面對面交談[1]。如何深化農村土地產權改革，是習近平總書記尤其重視的問題。當時談及的話題較多，其中見諸公開報道的有以下要點：

——流轉交易項目做什么用？

——流轉交易項目的用工情況如何？

——農民流轉土地后生活能否保障？

——流轉交易資金怎么支付？

——要深入落實集體所有權、穩(wěn)定農戶承包權、放活土地經(jīng)營權。

在學習習近平總書記上述活動和談話過程中，筆者領會到它對于產權交易領域的特殊意義，看到它的影響至深至遠：

——從新聞角度看，我國國家通訊社公開發(fā)布習近平總書記、國家主席視察產權交易場所的活動與談話，目前尚屬首例。

——從歷史角度看，黨中央領導核心直接進行與我國資本市場的交易場所有關的公務活動，見諸黨和國家重要歷史文獻記載的僅有幾例;其中十八大以來有兩例，另外一次是習近平總書記考察武漢農村綜合產權交易所一個月之后，又考察了大連商品交易所[2]。

——從理論角度看，習近平總書記上述活動和談話內容，特別是提出土地承包權和經(jīng)營權分置的重要內容，屬于習近平新時代中國特色社會主義經(jīng)濟思想的內容之一，在一定意義上代表了中國共產黨在新時代進行產權理論創(chuàng)新的取向。

——從實踐角度看，習近平總書記此番到產權交易所考察，屬于《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》起草工作的組成部分;通過“解剖麻雀”式的調查研究，在總結我國農村產權制度改革實踐經(jīng)驗的同時，宣示了黨中央敢于啃硬骨頭、敢于涉險灘，推進改革進入深水區(qū)的決心，表明了習近平總書記一貫倡導的“踏石留印、抓鐵有痕”的務實作風。

——從專業(yè)角度看，武漢農村綜合產權交易所從事的土地產權交易業(yè)務，在習近平總書記上述視察活動和談話之后，逐步成為全國多地產權交易機構關注和探究的熱點;產權交易資本市場業(yè)態(tài)面臨新的重組機會;產權交易領域發(fā)展理念和話語體系正在注入創(chuàng)新元素。

在武漢農村綜合產權交易所考察活動過程中，習近平總書記強調指出：“如何在堅持農村土地集體所有制性質的前提下完善聯(lián)產承包責任制，既保障基本農田和糧食安全，又通過合乎規(guī)范的流轉增加農民收入？一系列問題在下一步改革中要好好研究?！边@個蘊含著問題導向、任務指向、改革取向的總體設想，在3個多月以后出臺的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（簡稱“《決定》”）第三部分第11節(jié)（簡稱“第11節(jié)”）——“加快完善現(xiàn)代市場體系”中，遂有系統(tǒng)、權威、精辟的闡述，筆者復錄在茲：

“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價?？s小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農民合理、規(guī)范、多元保障機制。擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場。”

當把《決定》第11節(jié)與現(xiàn)行憲法中關于土地的使用權可以轉讓的規(guī)定結合起來進行研讀時，使筆者對于土地所有權為什么在30年前的憲法修正案中分離出使用權，為什么繼而頒布的諸多法律規(guī)章又在使用權基礎上衍生承包權、經(jīng)營權、管理權等問題，產生了新的認識。對于何為產權市場、為何建立產權市場、如何建設產權市場、建設何種模式的產權市場等問題，產生了新的思考。

第一，總的說來，“建設城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”，指明了土地使用權轉讓活動走向和融入產權交易資本市場建設的任務與目標。土地使用權的資本形態(tài)轉換正在走向常態(tài)化，產權交易資本市場與“三權”分置、“三塊地”確權、“兩權”抵押貸款所促成的土地使用權轉讓市場，從趨勢上來看，是一個相互聯(lián)動和補充的市場。隨著《決定》關于“建設城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”部署的推進落實，建設中的產權交易資本市場或成為土地流轉交易的“母體市場”。支持筆者形成上述看法的，有連年發(fā)生的土地承包權、經(jīng)營權轉讓項目進入產權交易資本市場的諸多業(yè)務案例，此處簡述三則以作例證。

例證1，按照習近平總書記的囑托，武漢農村綜合產權交易所加快創(chuàng)新發(fā)展。2015年完成武漢“1+8城市圈”農村產權交易系統(tǒng)建設，實現(xiàn)了對城市圈內農村產權交易項目全流程電子化操作和管理;“1+8城市圈”農村綜合產權掛牌信息，項目編號、名稱、掛牌價格等一應俱全。截至2017年底，累計組織農村產權交易3631宗，交易金額199.87億元，涉及面積134.98萬畝;農村產權交易價格呈穩(wěn)步上升態(tài)勢。2017年土地經(jīng)營權交易價格達到566元/畝/年，與2011年相比增長了31.63%，惠及18萬農戶。以土地產權制度改革重點問題為導向，武漢農村綜合產權交易所創(chuàng)新平臺服務方式，將土地經(jīng)營權列為主要交易和抵押品種，抵押融資規(guī)模持續(xù)領先全國農村產權交易所。在平臺服務方式下，企業(yè)成為農村產權交易的主要流入方，為城鄉(xiāng)土地市場一體化建設作出了重要貢獻，促進了農業(yè)結構調整及家庭農場、農民合作社發(fā)展，使農民從產權交易中受益良多——除獲得了租金收益外，還獲得了打工收入、股權分紅收入等[3]。

例證2，在直轄市重慶，中央關于“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”重大決策的落地效應顯著，那里的農村土地二級市場交易業(yè)務一度呈現(xiàn)井噴之勢。作為生產要素及至公共資源的主要組成部分，農村土地權能倍增式地擴大，土地承包經(jīng)營權、集體經(jīng)營性建設用地成規(guī)模地進入二級市場，土地產權交易需求越來越旺盛。重慶市的幅員面積和土地資源秉賦與有的省份差不多，相對于京、津、滬三個直轄市來說，重慶市轄區(qū)內縣以下行政區(qū)劃和建制單位最多（在15個區(qū)以外，有縣級市4個，縣17個，自治縣4個）、縣域土地面積最大（6.4萬平方公里，占全市總面積的77%）。截至2013年下半年，重慶聯(lián)合產權交易所先后與25個遠郊縣建立了包括土地使用權在內的公共資源交易協(xié)同關系。2014年1至6月，該所經(jīng)營土地出讓項目151宗，交易額250億元，同比增長71%;而在2014年上半年完成的全部交易額中，土地使用權交易額占總交易量的比例高達46%;也就是說，重慶市聯(lián)合產權交易所完成的十幾類交易業(yè)務中，土地產權交易作為公共資源交易業(yè)務之一，成了異軍突起、別開生面的主打業(yè)務[4]。

例證3，緊隨習近平總書記視察武漢農村綜合產權交易所之后，多地產權交易所已經(jīng)在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場上展開業(yè)務布局。作為企業(yè)國有資產的構成要素，國有企業(yè)土地使用權進入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場進行交易，目前也已經(jīng)顯現(xiàn)端倪，也可以說開始破局。據(jù)中國產權協(xié)會主辦的《產權交易市場資訊》2018年第14期《以全流程、托管式服務開拓土地使用權轉讓市場》所載，2018年5月， 在甘肅省產權交易所掛牌的蘭州蘭石集團有限公司所屬的蘭州市七里河區(qū)兩宗土地使用權整體轉讓項目，經(jīng)過長達2小時48分、 226輪次激烈競價，最終以17.5946億元順利成交。其成交金額、增值額均創(chuàng)甘肅省國有土地二級市場存量土地交易的歷史新高。

第二，“允許農村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價?！痹谶@里，從完善社會主義市場經(jīng)濟體制的高度，賦予農村集體經(jīng)營性建設用地以國有土地相同或相近的確權性質、價值取向、市場機會。它相當于完善土地使用權流轉交易公開、公平、公正的市場機制，推動狹義產權市場向廣義產權市場拓展的頂層設計路徑。廣大農村特別是縣域的產權交易平臺建設將提上日程，省級公共資源交易平臺會加快工作節(jié)奏，將大中城市及其郊區(qū)的土地流轉交易業(yè)務收入囊中。

第三，“縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農民合理、規(guī)范、多元的保障機制。擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥?！边@是針對土地使用權轉讓問題，進一步厘清政府與市場的關系，在發(fā)揮市場決定作用的同時更好發(fā)揮政府作用。政府征用土地的“手”再加以性質、范圍、程序上的約束，在被征用土地引入補償和保障機制上更多尊重市場規(guī)則和價值規(guī)律。

第四，“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益?！边@個意見本質上就是要切好土地權益的蛋糕，在國家、集體、個人之間合理分配，其中重點向農民個人和家庭傾斜。正確的決定來源于對于一個客觀事實的把握，1980年到2012年，我國農民人均純收入年均增長6.9%。城鎮(zhèn)居民人均可支配收入年均增長7.12%，絕對收入差額由286元擴大至16648元。持續(xù)增加農民收入是縮小城鄉(xiāng)差距和實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的要求。顯然，為改善和調整城鄉(xiāng)二元土地產權結構，產權市場必須在土地增值收益上拓展功能。

第五，“完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場。”這是進一步強化土地產權交易的資本金融屬性。在農村土地“三權”分置落地、“三塊地”確權改革繼續(xù)深入的形勢下，以土地使用權為核心的、相當豐富的農業(yè)農村資產資源將以股權、債權、物權等形態(tài)呈現(xiàn)，并產生貸款抵押、債權置換等資本或金融訴求。因此，農村產權流轉交易市場的業(yè)務形態(tài)，以及在交易標的、訴求、機理、流程等層面，與企業(yè)產股權轉讓業(yè)務、企業(yè)增資擴股業(yè)務有相近或相通之處。據(jù)中國產權協(xié)會2017年統(tǒng)計，共有10家國有產權交易機構依托原有基礎設施拓展了農村土地產權交易平臺，當年做成交易項目1014宗。

第六，《決定》第11節(jié)的闡述，與30年前土地使用權可以轉讓導入現(xiàn)行憲法，有著歷史邏輯、理論邏輯、實踐邏輯上的貫通和呼應。它是中國共產黨統(tǒng)一領導憲法建設及土地產權制度建設的明證;它說明憲法建設是與時俱進的、憲法實施是穩(wěn)中有進的。事實上，5年來我國土地產權市場化改革已經(jīng)留下了一條清晰可見的問題導向、攻堅克難、穩(wěn)扎穩(wěn)打、步步為營的路線圖。對此，本文擬在后續(xù)文章中再作進一步的探討。（待續(xù)）

（本文作者為中國產權協(xié)會副秘書長）

注釋

[1]關于習近平總書記視察武漢農村綜合產權交易所及其反響，本文綜合了新華社組稿《重訪習近平總書記黨的十八大以來國內考察地》（2017年09月19日）以及湖北日報的信息。

[2]據(jù)新華社報道，2013年8月29日，習近平總書記來到大連商品交易所交易大廳。他叮囑說， 要腳踏實地，大膽探索，努力走出一條成功之路。

[3]同[1].

[4]重慶聯(lián)合產權交易所網(wǎng)站2014年7月15日文：《重慶聯(lián)交所集團上半年交易額突破500億元》。