地方政府融資平臺向何處去

楊海靜 任佩珍

政府融資平臺是上世紀(jì)90年代經(jīng)濟發(fā)展不均與地方財政不足催生的產(chǎn)物。在特定歷史時期，政府融資平臺對于優(yōu)化資源配置、加快城鎮(zhèn)化進程、推動政府行政與經(jīng)濟職能分離起到了積極作用，但同時也引發(fā)了政府隱形債務(wù)上升等一系列問題。地方政府與政府融資平臺系股東與公司的出資法律關(guān)系，受《公司法》《企業(yè)國有資產(chǎn)法》等一系列法律調(diào)整。在規(guī)范和化解地方政府債務(wù)的大背景下，地方政府融資平臺一方面要多種途徑化解存量債務(wù)，另一方面則必須明確股權(quán)結(jié)構(gòu)，健全法人治理，打破壟斷，面向市場，參與競爭。

政府融資平臺的前世今生

1994年開始實行的分稅制改革，大大削弱了地方政府的財政能力。我國《預(yù)算法》明確規(guī)定，地方財政不列赤字，除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。《擔(dān)保法》規(guī)定地方政府不得為貸款提供擔(dān)保?！顿J款通則》規(guī)定，地方政府不得直接向銀行舉債。而另一方面是城鎮(zhèn)化進程不斷加快，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要龐大的財政資金支持，在這一背景下，地方政府融資平臺應(yīng)此而生。

20世紀(jì)90年代是融資平臺的起步階段。部分大型城市開始設(shè)立政府融資平臺，上海市城市建設(shè)投資開發(fā)總公司是最早設(shè)立的平臺公司。此后，1997年的亞洲金融風(fēng)暴和2008年金融危機，客觀上助推了融資平臺的快速發(fā)展。中央開始實行積極的財政政策，大力開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。由此帶來的4萬億擴大投資刺激內(nèi)需計劃，導(dǎo)致地方政府存在巨大的資金缺口。在這一宏觀背景下，融資平臺承擔(dān)了為政府融資的功能，平臺公司數(shù)量呈現(xiàn)井噴式增長。

平臺公司采取銀行貸款、發(fā)行債券等方法，債務(wù)規(guī)模迅速攀升，嚴重透支了地方政府信用。2010年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強地方政府融資平臺管理的通知》，要求財政部門對融資平臺公司債務(wù)進行全口徑管理和動態(tài)監(jiān)控，建立地方政府債務(wù)規(guī)模管理和風(fēng)險預(yù)警機制。

政府融資平臺的功與過

20年來，我國經(jīng)濟始終持續(xù)保持7%以上的高速增長率，政府融資平臺在其中發(fā)揮了巨大的輸血造血功能。依托地方政府信用，政府融資平臺得以籌集資金，大量城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得以興建，城鎮(zhèn)化進程迅速推進，中國建造的速度舉世驚嘆。

在特定歷史時期，政府融資平臺對于優(yōu)化資源配置、加快城鎮(zhèn)化進程、推動政府行政與經(jīng)濟職能分離起到了積極作用。微觀上，各地融資平臺也在實踐中形成了不同的業(yè)務(wù)側(cè)重點，如建筑施工類平臺承擔(dān)了大量的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)職能，公益類平臺對于城市基礎(chǔ)設(shè)施運營維護起著主要作用，金融控股類平臺則事實上行使著國有資產(chǎn)投資和管理的職能。在20余年的發(fā)展中，各類政府融資平臺在地方基礎(chǔ)設(shè)施融資—開發(fā)—建設(shè)—運營—退出方面積累了寶貴的經(jīng)驗，提升了能力，鍛煉了隊伍，培育了人才，與銀行、信托、券商等在長期合作中搭建了戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，部分融資平臺集聚形成了包括土地使用權(quán)、市政設(shè)施在內(nèi)的大量存量資產(chǎn)。這些寶貴的經(jīng)驗和巨大的財富是其他企業(yè)不能比擬的。

與此同時，融資平臺的“野蠻生長”招致政府隱形債務(wù)急速上升。尤其是2008年金融危機后，中央4萬億元政府投資計劃中的相當(dāng)一部分資金要由地方政府解決，政績攀比和項目建設(shè)壓力導(dǎo)致其貸款欲望激增。在逐利動機和競爭壓力下，各大銀行風(fēng)控松懈，信貸擔(dān)保從最初要求地方政府提供土地、收費權(quán)等擔(dān)保物變?yōu)槠毡榻邮苡傻胤饺舜?、政府出具的所謂“擔(dān)保函”;對地方政府授意下的平臺公司套取信貸資金、改變貸款用途、不提供詳細清楚的財務(wù)信息也揣著明白裝糊涂。銀行的信心，一部分來自政府信用，更多來自土地國有下城鎮(zhèn)化中的土地增值收益。來自財政部的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，平臺公司的負債率高達60%～80%。大量平臺公司債務(wù)問題復(fù)雜，入不敷出，難以為繼，沒有資金回籠能力。

從外部看，融資平臺承擔(dān)的部分公益職能導(dǎo)致其投資的項目效益不高，還款來源不穩(wěn)定，償付風(fēng)險高;政府信用背書下銀行對貸款資金流向缺乏監(jiān)管也給商業(yè)銀行帶來巨大的流動性風(fēng)險。從內(nèi)部看，平臺公司名義上為獨立法人，受《公司法》調(diào)整，卻與地方政府深度交合，政府控制著平臺的人、事、財，融資平臺缺乏有效的公司治理機制，沒有成長為獨立的“人”。未在市場中摸爬滾打的平臺公司在長期的發(fā)展中并沒有生長出面向市場的能力。

政府融資平臺的機遇與挑戰(zhàn)

《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號）標(biāo)志著中央開始意識到野蠻生長的融資平臺所覆蓋的巨大金融風(fēng)險和政府信用風(fēng)險，融資平臺進入有監(jiān)管時代。

自2011年開始，地方政府債務(wù)進入償債高峰期，國家審計署披露的政府性債務(wù)數(shù)據(jù)令人咂舌。銀監(jiān)會連續(xù)三年發(fā)布《加強地方政府融資平臺貸款風(fēng)險監(jiān)管的指導(dǎo)意見》，要求各銀行業(yè)金融機構(gòu)要遵循“總量控制、分類管理、區(qū)別對待、逐步化解”的總體原則，以控制總量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、隔離風(fēng)險、明晰職責(zé)為重點，持續(xù)推進地方政府融資平臺貸款風(fēng)險管控。

銀監(jiān)會按照“逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全”的要求開展整改工作，詳細清查平臺貸款相關(guān)數(shù)據(jù)，逐個甄別處置。在這一指導(dǎo)原則下，銀監(jiān)會開始區(qū)分企業(yè)法人、事業(yè)法人和機關(guān)法人建立“名單制”信息管理系統(tǒng)，凡是最終由政府承擔(dān)償債責(zé)任的，均被納入銀監(jiān)會的“融資平臺”監(jiān)管名單，平臺貸款審批權(quán)限上收總行。平臺名單實行動態(tài)監(jiān)管，并且名單管理系統(tǒng)預(yù)留了退出機制 ，融資平臺退出須滿足多項條件，其中主要兩條是，資產(chǎn)負債率要在70%以下，并且自身現(xiàn)金流100%覆蓋貸款本息達到全覆蓋的，可以被調(diào)出平臺。

而在證監(jiān)會的監(jiān)管中，融資平臺如發(fā)行公司債必須為銀監(jiān)會“退出類”平臺，除非募集資金用于省級保障房以外，報告期內(nèi)（近3年，非公開發(fā)行為近2年）來自所屬地方政府的收入和現(xiàn)金流占比均不得超過50%。不過后來監(jiān)管層發(fā)現(xiàn)，雙紅線直接導(dǎo)致一些企業(yè)通過調(diào)整會計處理規(guī)避發(fā)行條件，反而不利于切實防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險。2016年，“雙50%”規(guī)則調(diào)整為“單50%”，即僅要求發(fā)行人來自所屬地方政府的收入占比不得超過50%，取消現(xiàn)金流占比指標(biāo)，同時調(diào)整了指標(biāo)計算的具體方法。

在嚴格監(jiān)管融資平臺融資行為的同時，也完善了其他規(guī)定以滿足政府融資需求，如2014年修訂的《預(yù)算法》肯定了地方政府發(fā)行債券的權(quán)利，意在限縮融資平臺融資規(guī)模的同時，拓寬政府融資渠道，為地方政府融資打開一扇窗戶。

《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）要求剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)。政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風(fēng)險自擔(dān)。地方政府如要舉債，只能采取發(fā)行政府債券的方式。

十九大之后，化解地方政府債務(wù)風(fēng)險被上升到國家總體安全的高度，對融資平臺公司的監(jiān)管進一步趨嚴?！蛾P(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財政部〔2017〕50號）和《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財預(yù)〔2017〕87號）要求在清理存量債務(wù)的同時，開始推進融資平臺市場化。

在多重監(jiān)管之下，部分融資平臺轉(zhuǎn)而探索在銀行間市場發(fā)行票據(jù)、融資券等方式融資，可以預(yù)見，此法必不能久遠。在化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，剝離政府與平臺職能的大背景下，融資平臺不得不另謀出路。

政府融資平臺的轉(zhuǎn)型

讓市場的歸市場，政府的歸政府。融資平臺去行政化的艱難轉(zhuǎn)型，首先要厘清政府與融資平臺的關(guān)系，“劃清界限，財務(wù)切割”?，F(xiàn)有融資平臺公司是地方政府及其部門和機構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資金設(shè)立的經(jīng)濟實體，政府與平臺是出資法律關(guān)系，融資平臺具有獨立的法人地位。

融資平臺的轉(zhuǎn)型，首先面臨的是存量債務(wù)的化解。各地城投公司經(jīng)濟狀況不同，債務(wù)處理方法也不同。對存量資產(chǎn)，可在產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)上，區(qū)分經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)，進行出租、出售、資產(chǎn)證券化;對存量項目，國家鼓勵采用PPP模式“將融資平臺存量公共服務(wù)項目轉(zhuǎn)型為政府和社會資本合作項目，引入社會資本參與改造和運營，在征得債權(quán)人同意的前提下，將政府性債務(wù)轉(zhuǎn)換為非政府性債務(wù)”;“債轉(zhuǎn)股”也被舊詞新提，成為化解債務(wù)的一個重要途徑。

近日，中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束的指導(dǎo)意見》（2018）再次重申“對嚴重資不抵債失去清償能力的地方政府融資平臺公司，依法實施破產(chǎn)重整或清算”。重慶誠投再生能源發(fā)展有限公司宣告破產(chǎn)即是此例。

在厘清存量債務(wù)以及明確“誰借誰還，風(fēng)險自擔(dān)”的原則后，政府融資平臺與政府成為了相互獨立的個體。融資平臺的獨立法人地位，要求融資平臺建立獨立的運行決策機制，完善法人治理結(jié)構(gòu)，政府基于出資者的地位行使股東權(quán)利，不得對平臺公司的經(jīng)營行為進行干預(yù)，平臺公司不再是政府的一個融資部門。

當(dāng)然，與治理機制同樣重要的是融資平臺面向市場的經(jīng)營能力、競爭能力。在新一輪混合所有制改革的大背景下，部分融資平臺已經(jīng)實質(zhì)性地開啟了并購重組、股權(quán)結(jié)構(gòu)多元化的改革，率先走上了市場化的道路。如上海城投、杭州城投、馬鞍山市城市發(fā)展投資集團有限責(zé)任公司的改組。隨著城市大建設(shè)時期的逐步結(jié)束，部分經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的平臺公司開始向城市服務(wù)運營商轉(zhuǎn)型，如杭州城投網(wǎng)新資產(chǎn)管理有限公司立足于“城市運營綜合金融解決方案提供商”;部分平臺公司開始重組成為國有資本投資運營公司，成為“管資本”改革的觸角;部分平臺公司加大產(chǎn)業(yè)和基金引入，尋找合作伙伴共同參與項目“融建管退”。離開了單一穩(wěn)定的政府業(yè)務(wù)來源，如何找準(zhǔn)契合自身功能的發(fā)展方向，融資平臺必得與所有的市場主體共同在市場經(jīng)濟的浪潮中摸爬滾打，同等競爭，方能鳳凰涅槃獲得新生。

（本文為2016年天津市藝術(shù)科學(xué)規(guī)劃項目“天津文化產(chǎn)權(quán)投融資現(xiàn)狀、問題及對策研究”〈E16037〉的階段性成果）