論糧食安全管理

王志龍

[摘要]糧食安全是國(guó)家穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。當(dāng)前我國(guó)糧食出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性問題，糧食“三高”（高產(chǎn)量、高庫存、高進(jìn)口）凸顯。要想健全糧食肌體，保障糧食安全，就必須從糧食特殊的戰(zhàn)略商品屬性出發(fā)，思考用經(jīng)濟(jì)手段護(hù)航糧食安全的政治問題，達(dá)到國(guó)家糧食安全的長(zhǎng)期性、持續(xù)性、穩(wěn)定性要求。需從消費(fèi)和供給角度疏通堵點(diǎn)，進(jìn)行糧食供給側(cè)改革，保證糧食數(shù)量、質(zhì)量?jī)蓚€(gè)維度的安全。在糧食安全上充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，同時(shí)注重發(fā)揮政府引導(dǎo)服務(wù)作用，制定政策服務(wù)糧食安全發(fā)展，引導(dǎo)農(nóng)民根據(jù)糧食市場(chǎng)和國(guó)家戰(zhàn)略需求進(jìn)行種植，提高糧食有效供給。各級(jí)政府要根據(jù)消費(fèi)市場(chǎng)需求，調(diào)整政策性糧食儲(chǔ)備品種及結(jié)構(gòu)，完善糧食儲(chǔ)備機(jī)制，根據(jù)糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，做大、做優(yōu)、做強(qiáng)糧食產(chǎn)業(yè)，使其成為調(diào)節(jié)糧食市場(chǎng)供求工具的涵水洞，從而夯實(shí)糧食安全體系基礎(chǔ)。

[關(guān)鍵詞]糧食儲(chǔ)備;糧食產(chǎn)能;糧食產(chǎn)業(yè)

中圖分類號(hào)：F326.11 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.201910

美國(guó)前國(guó)務(wù)卿基辛格曾提出“誰控制了石油，誰就控制了所有國(guó)家;誰控制了糧食，誰就控制了所有的人。”列寧也曾經(jīng)說過：“真正的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是糧食儲(chǔ)備，沒有它社會(huì)主義制度只是一個(gè)愿望?！蔽覈?guó)的糧食安全需從供需、地緣政治、貿(mào)易3個(gè)主要方面進(jìn)行思考。

首先，從糧食供需看。當(dāng)前我國(guó)糧食基本安全，但還存在結(jié)構(gòu)性的問題，以及生產(chǎn)與需求脫節(jié)問題，將對(duì)我國(guó)糧食長(zhǎng)期安全造成隱患。就以2015年生產(chǎn)、庫存、進(jìn)口數(shù)據(jù)為例（因近幾年糧食生產(chǎn)、庫存、進(jìn)口同比增減幅不大），據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布，2015年我國(guó)糧食產(chǎn)量6.214億t，谷物5.72億t，其中：稻谷2.08億t，小麥1.30億t，玉米2.24億t。2015年我國(guó)期末庫存預(yù)計(jì)：“小麥8 957萬t，稻谷4 560萬t，玉米9 061萬t，總庫存近2.3億t（占當(dāng)年我國(guó)糧食總產(chǎn)量的37%）[1]”。全國(guó)政協(xié)委員、經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任陳錫文預(yù)計(jì)2015年我國(guó)糧食缺口僅2 000萬t[2]。而2015年我國(guó)凈進(jìn)口糧食12 477萬t（占當(dāng)年我國(guó)糧食總產(chǎn)量的20%多），進(jìn)口量是整個(gè)糧食缺口量的6.24倍，其中，大豆進(jìn)口8 169萬t，稻米進(jìn)口335萬t，小麥進(jìn)口297萬t，玉米進(jìn)口473萬t。通過以上數(shù)據(jù)反映出以下問題：

其一，糧食生產(chǎn)與需求嚴(yán)重脫節(jié)。我國(guó)生產(chǎn)的糧食37%儲(chǔ)存在國(guó)庫，沒能參與市場(chǎng)流通，這部分儲(chǔ)存在國(guó)庫的糧食主要是普通稻谷、普通小麥，而市場(chǎng)上適銷對(duì)路的優(yōu)質(zhì)稻、優(yōu)質(zhì)小麥生產(chǎn)嚴(yán)重不足，造成糧食供需脫節(jié)。其二，糧食生產(chǎn)存在結(jié)構(gòu)性不平衡的矛盾。我國(guó)糧食總量基本是平衡的（缺口為2000萬t），但因?yàn)榇嬖谏a(chǎn)結(jié)構(gòu)性的問題，主要是大豆生產(chǎn)嚴(yán)重不足，無法滿足國(guó)內(nèi)市場(chǎng)需求，造成我國(guó)大豆需要大量進(jìn)口，竟高達(dá)8 000萬t以上。其三，糧食生產(chǎn)成本過高，無價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。我國(guó)糧食生產(chǎn)成本比美國(guó)高80%，缺乏價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，導(dǎo)致國(guó)外糧食大量流入，沖擊了國(guó)內(nèi)糧食正常流通，造成“洋糧入市，國(guó)糧入庫”的尷尬局面。這些問題會(huì)破壞我國(guó)糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)，非常不利于我國(guó)糧食的長(zhǎng)期安全。

其次，從地緣政治看。我國(guó)糧食貿(mào)易存在地緣政治隱患，進(jìn)口糧食主要來源于美國(guó)、加拿大、澳大利亞、東盟等國(guó)家和地區(qū)。我國(guó)進(jìn)出口貨物的90%以上由海運(yùn)完成[3]。然而我國(guó)的出海口多受制于人，三大島鏈（第一島鏈為花彩列島，北起日本群島、琉球群島，中接臺(tái)灣島，南至菲律賓群島、大巽他群島的鏈形島嶼帶，第一島鏈中臺(tái)灣島是最關(guān)鍵的“封鎖鏈條”;第二島鏈為北起日本群島，經(jīng)小笠原諸島、火山列島、馬里亞納群島、雅浦群島、帕勞群島，延至哈馬黑拉群島，在第二島鏈中關(guān)島是最關(guān)鍵的“封鎖鏈條”;第三島鏈主要由夏威夷群島基地群組成，對(duì)于美國(guó)而言，它既是支援亞太美軍的戰(zhàn)略后方，又是美國(guó)本土的防御前哨）均為美國(guó)所控制。加之美國(guó)當(dāng)前把我國(guó)定為戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，當(dāng)我國(guó)與美國(guó)（或美國(guó)盟友）局勢(shì)緊張或戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)，我國(guó)的海運(yùn)通道會(huì)被卡死，貨物（包括糧食）根本無法通過海運(yùn)進(jìn)出口，非常不利于我國(guó)借助國(guó)際糧食市場(chǎng)彌補(bǔ)國(guó)內(nèi)糧食需求缺口。

再次，從糧食貿(mào)易量看，國(guó)際市場(chǎng)無法滿足國(guó)內(nèi)需求。全球三大谷物（玉米、小麥、大米）的國(guó)際貿(mào)易量每年在3億t左右，但我國(guó)每年在這三大谷物的消費(fèi)量為4.5億t左右[4]，假設(shè)我國(guó)把國(guó)際市場(chǎng)上的3億t糧食全部買回來，也只能滿足消費(fèi)量的2/3，況且這是完全不可能的。據(jù)聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織統(tǒng)計(jì)，全球70多個(gè)國(guó)家嚴(yán)重缺糧，處于饑餓和半饑餓狀態(tài)的人口8億多，如果我國(guó)長(zhǎng)時(shí)間、大批量從國(guó)際市場(chǎng)采購糧食，將會(huì)付出沉重的經(jīng)濟(jì)代價(jià)，同時(shí)也會(huì)承擔(dān)巨大的政治壓力，顯然我國(guó)無法依靠國(guó)際市場(chǎng)來滿足國(guó)內(nèi)糧食消費(fèi)需求。

1 我國(guó)糧食安全管理的現(xiàn)狀及問題

我國(guó)糧食生產(chǎn)條件并不好，人均耕地偏少、耕地分布不均、耕地較貧瘠，糧食生產(chǎn)水資源分布不均、緊缺。然而通過劃定耕地紅線、實(shí)施產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)、免除農(nóng)業(yè)稅、實(shí)施糧食直補(bǔ)、提高保護(hù)價(jià)（最低價(jià)）等政策，使我國(guó)用占世界7%的耕地養(yǎng)活了占世界22%的人口，我國(guó)當(dāng)前糧食安全處于歷史最好位置，我國(guó)的糧食安全管理取得如此成績(jī)實(shí)屬不易。2016年英國(guó)《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》發(fā)布2015年度各國(guó)糧食安全指數(shù)排名表，反映出我國(guó)糧食安全狀況，同時(shí)也折射出我國(guó)糧食安全管理水平，2015年度我國(guó)糧食安全指數(shù)排名位列第42位，處于良好狀態(tài)，小麥基本安全或者弱安全;稻谷基本安全或者弱安全;玉米供過于求，不安全;食用油、花生、大豆進(jìn)口率太高，不安全。

從國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的2015年我國(guó)糧食生產(chǎn)、進(jìn)口、庫存數(shù)據(jù)看，我國(guó)糧食安全管理還存在以下問題：政府在糧食生產(chǎn)功能區(qū)布局上不夠合理，導(dǎo)致糧食生產(chǎn)品種結(jié)構(gòu)不均衡，小麥、稻谷和玉米生產(chǎn)過剩，大豆生產(chǎn)嚴(yán)重不足，大豆年進(jìn)口量8 000多萬t，年同比增幅14%以上。政府實(shí)施的最低收購價(jià)不能引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)糧油種植，優(yōu)質(zhì)糧油生產(chǎn)無法滿足市場(chǎng)需求。如稻米、小麥雖生產(chǎn)過剩，但仍需進(jìn)口部分優(yōu)質(zhì)品種進(jìn)行補(bǔ)充。政府對(duì)糧食生產(chǎn)的軟硬件投入不足，導(dǎo)致我國(guó)糧食生產(chǎn)成本過高，國(guó)內(nèi)糧價(jià)高于國(guó)際糧價(jià)，國(guó)內(nèi)外糧價(jià)巨大剪刀差造成大量進(jìn)口，且呈逐年遞增勢(shì)頭。政府對(duì)糧食產(chǎn)業(yè)的扶持力度不夠，造成我國(guó)糧食加工產(chǎn)業(yè)層級(jí)較低、加工體系不夠健全，面對(duì)幾億噸的庫存，不能有效加工轉(zhuǎn)化，從而沒有發(fā)揮出糧食加工業(yè)調(diào)節(jié)糧食供求涵水洞的作用。

2 糧食安全管理存在問題的原因

2.1 糧食政策與市場(chǎng)存在偏差

任何一項(xiàng)政策都是一把雙刃劍，最低收購價(jià)（在糧食供大于求的情況下，市場(chǎng)糧食價(jià)格低于糧食價(jià)值本身時(shí)，國(guó)家為了保護(hù)農(nóng)民利益啟動(dòng)最低收購價(jià)）也不例外。一方面維護(hù)了農(nóng)民利益，保證農(nóng)民種糧積極性，但另一方面也破壞了市場(chǎng)價(jià)格傳導(dǎo)作用，阻礙消費(fèi)環(huán)節(jié)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)信息向種植環(huán)節(jié)的有效傳導(dǎo)。以南方地區(qū)為例，國(guó)家實(shí)施最低收購價(jià)時(shí)，只按早秈稻、中晚秈稻定價(jià)，沒有細(xì)分到品種中具體種類，優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)賣方市場(chǎng)無政策支撐。政策性收儲(chǔ)企業(yè)不可能自掏腰包以高于國(guó)家最低價(jià)收購優(yōu)質(zhì)糧源，市場(chǎng)消費(fèi)環(huán)節(jié)又需要優(yōu)質(zhì)糧源，最低價(jià)不能有效引導(dǎo)生產(chǎn)適應(yīng)消費(fèi)市場(chǎng)需求，從而出現(xiàn)生產(chǎn)與消費(fèi)脫節(jié)，沒參與消費(fèi)市場(chǎng)流通的糧食只能積壓倉庫。

另外，儲(chǔ)備糧輪換機(jī)制與市場(chǎng)供求存在偏差。當(dāng)前政策性儲(chǔ)備糧輪換機(jī)制過于僵化，與建立政策性儲(chǔ)備糧調(diào)節(jié)市場(chǎng)供應(yīng)、保證市場(chǎng)價(jià)格平穩(wěn)的目的相悖;當(dāng)前政策性儲(chǔ)備糧輪換機(jī)制不能順時(shí)、順市而為，破壞了糧食市場(chǎng)供求關(guān)系。南方地區(qū)，上一年度12月份春節(jié)前后至早秈稻市場(chǎng)緊缺，價(jià)格最高，但輪換機(jī)制不允許輪出，等到每年3—6月輪換時(shí)，大量糧源短時(shí)間流入市場(chǎng)，造成市場(chǎng)供大于求，糧價(jià)跳水，承儲(chǔ)企業(yè)輪換虧損嚴(yán)重（虧損約為200元/t），并且沒達(dá)到調(diào)節(jié)市場(chǎng)供求的目的。政策性儲(chǔ)備品種與市場(chǎng)消費(fèi)存在偏差。政策性儲(chǔ)備糧品種存在不合理的地方。南方地區(qū)政策性儲(chǔ)備稻谷基本為早秈稻（因?yàn)樵缍i稻耐儲(chǔ)），很少儲(chǔ)備中晚秈稻（中晚秈稻對(duì)倉儲(chǔ)條件要求較高，不耐儲(chǔ)）。但隨著倉儲(chǔ)設(shè)施越來越好，儲(chǔ)糧技術(shù)越來越優(yōu)，雖然已具備儲(chǔ)備中晚秈稻條件，但是卻沒能及時(shí)調(diào)整政策性儲(chǔ)備品種，增加消費(fèi)市場(chǎng)需求的中晚秈稻。另外，政策性儲(chǔ)備早秈稻存在長(zhǎng)短?；靸?chǔ)，儲(chǔ)存不夠精細(xì)，沒從產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求出發(fā)，進(jìn)行分倉存放。

2.2 糧食產(chǎn)業(yè)相關(guān)調(diào)控作用差

據(jù)有關(guān)部門測(cè)算，農(nóng)業(yè)與加工業(yè)產(chǎn)值比值每增加0.1%，就可以帶動(dòng)農(nóng)民人均增收193元，每增加億元加工營(yíng)業(yè)收入就可增加96人就業(yè)[5]。通過這個(gè)數(shù)據(jù)，可以看出糧食加工產(chǎn)業(yè)越強(qiáng)大，越利于糧食生產(chǎn)和對(duì)糧食的宏觀調(diào)控，進(jìn)而越利于糧食安全。政府在糧油加工產(chǎn)業(yè)升級(jí)換代方面缺乏政策支持、資金支撐，造成目前我國(guó)加工產(chǎn)能存在結(jié)構(gòu)性矛盾，初級(jí)加工產(chǎn)能結(jié)構(gòu)性過剩[據(jù)相關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，湘贛地區(qū)典型大米加工企業(yè)（年產(chǎn)能3萬～6萬t）開工率僅為28.4%[6]]，精深加工不足（精深加工的產(chǎn)業(yè)規(guī)?？傮w較小，其綜合利用不足，一般性、資源性的傳統(tǒng)產(chǎn)品多，高技術(shù)、高附加值的產(chǎn)品少，創(chuàng)新動(dòng)力不足、科技力量不夠等）。

3 糧食安全管理的對(duì)策與建議

3.1 糧食生產(chǎn)市場(chǎng)化改革

3.1.1 糧食生產(chǎn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

第一，政府要推動(dòng)糧食生產(chǎn)市場(chǎng)化改革。糧食生產(chǎn)必須與市場(chǎng)掛鉤，實(shí)施優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)、優(yōu)品優(yōu)價(jià)。只有形成市場(chǎng)逆向反饋種植品種，才能避免糧食一邊高產(chǎn)，一邊賣不出的尷尬局面。

第二，政府要破除機(jī)制障礙。主管部門要打破各自為政，利益部門化的不良做法，政府相關(guān)部門應(yīng)站在大市場(chǎng)、大糧食、大流通、大品牌的高度整合資源，糧食、農(nóng)業(yè)部門做好種植前市場(chǎng)供需調(diào)研，有針對(duì)性地提供優(yōu)質(zhì)適銷的種子。

第三，政府要提供優(yōu)化的生產(chǎn)方式。在生產(chǎn)環(huán)節(jié)施行“六統(tǒng)一”（統(tǒng)一水稻品種、統(tǒng)一用藥標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一施肥配方、統(tǒng)一技術(shù)培訓(xùn)、統(tǒng)一收購加工、統(tǒng)一品種銷售）有機(jī)種植管理，突出“綠”字、環(huán)保，為大米加工提供品質(zhì)保障。

第四，政府要增加土地產(chǎn)能。要科學(xué)領(lǐng)會(huì)習(xí)總書記提出的藏糧于地的決策，對(duì)土地進(jìn)行功能性保護(hù)，建設(shè)“三區(qū)”（糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)、特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)區(qū)），加大機(jī)耕道、水渠等基礎(chǔ)設(shè)施修建，為旱澇保收創(chuàng)造條件;以及對(duì)污染的耕地進(jìn)行休耕、治理，使其恢復(fù)生態(tài)質(zhì)量，產(chǎn)出合格糧食。

第五，政府要促進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)融合。促使糧食“一二三”產(chǎn)業(yè)深度融合發(fā)展，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，打造從生產(chǎn)到餐桌的全產(chǎn)業(yè)鏈糧食產(chǎn)業(yè)，有條件的地方要適當(dāng)發(fā)展旅游觀光糧食第三產(chǎn)業(yè)。

第六，政府要推廣節(jié)能增效種植模式。大力發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)和種糧合作社，進(jìn)行規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，降低生產(chǎn)成本;在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式方面引入智能化、“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)，促使生產(chǎn)效率的提高。如日本研發(fā)出機(jī)器人拖拉機(jī)利用衛(wèi)星定位，其作業(yè)效率是人乘坐操作拖拉機(jī)的1.5倍[7]。德國(guó)的大田鋤草機(jī)器人基于計(jì)算機(jī)、全球定位系統(tǒng)和靈巧的多用途拖拉機(jī)綜合技術(shù)可以準(zhǔn)確施藥;英國(guó)的鋤草機(jī)器人利用攝像機(jī)掃描和計(jì)算機(jī)圖像分析來進(jìn)行除草，能夠全天候連續(xù)作業(yè)，并且鋤草時(shí)不會(huì)破壞土壤[8]。農(nóng)業(yè)機(jī)器人正擔(dān)當(dāng)從農(nóng)業(yè)機(jī)械化到農(nóng)業(yè)智能化的主角，農(nóng)業(yè)新主體與農(nóng)業(yè)新技術(shù)的有機(jī)結(jié)合將大大節(jié)約生產(chǎn)成本，提高效率，增強(qiáng)產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，從而有效破除高庫存。

3.1.2 糧食生產(chǎn)市場(chǎng)化主體培育

首先，政府要掃清土地資源市場(chǎng)化障礙。盡快實(shí)施土地三權(quán)（所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)）分離，制定土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)制度，確立土地效益分紅辦法，減少土地流通的人為障礙，利于土地流通、集中，為糧食大規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造條件。其次，政府要引導(dǎo)合作社與家庭農(nóng)場(chǎng)合作經(jīng)營(yíng)。引導(dǎo)農(nóng)業(yè)合作社與家庭農(nóng)場(chǎng)探索既獨(dú)立又合作的雙層經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)，以便實(shí)現(xiàn)農(nóng)工商一條龍、產(chǎn)供銷一體化經(jīng)營(yíng)的模式。其中家庭農(nóng)場(chǎng)負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)種植和生產(chǎn);而合作社主要負(fù)責(zé)在產(chǎn)前、產(chǎn)中提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)、產(chǎn)后負(fù)責(zé)運(yùn)輸與銷售，并且提供法律、稅務(wù)、環(huán)保和土地等方面的咨詢和培訓(xùn)服務(wù)，通過合理社會(huì)分工提高農(nóng)業(yè)生存率，解決小農(nóng)生產(chǎn)與大市場(chǎng)之間的矛盾。最后，政府要實(shí)施政策支持引導(dǎo)。效仿發(fā)達(dá)國(guó)家“農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼”做法，用于支持耕地地力保護(hù)和糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，對(duì)糧食種植大戶（2hm2以上）進(jìn)行適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼，并提供優(yōu)惠的農(nóng)業(yè)貸款等金融支持政策。

3.2 糧食收儲(chǔ)體制改革

3.2.1 引導(dǎo)糧食收購優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)

其一，政府創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)的市場(chǎng)環(huán)境。減少政策人為干擾因素，讓最低收購價(jià)反映市場(chǎng)供求關(guān)系，把政策性主導(dǎo)收購轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)化收購，充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置決定性作用。有利于抵制優(yōu)質(zhì)稻米進(jìn)口，使優(yōu)質(zhì)稻米成為糧農(nóng)和糧食經(jīng)營(yíng)者爭(zhēng)搶市場(chǎng)獲得利潤(rùn)的香餑餑。其二，政府變革最低收購價(jià)。去除最低收購價(jià)增加收入的功能，變革為“托底收購、價(jià)補(bǔ)分離”形式，這樣有利于激發(fā)市場(chǎng)活力，又能促進(jìn)糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展、保障農(nóng)民利益，防止糧食生產(chǎn)出現(xiàn)斷崖式減產(chǎn)，保證國(guó)內(nèi)糧食安全。其三，政府細(xì)化最低收購價(jià)。按托底價(jià)加浮動(dòng)價(jià)進(jìn)行分品種收購，對(duì)市場(chǎng)需求旺的品種，可以在托底價(jià)的基礎(chǔ)上，加價(jià)收購，既發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，又發(fā)揮政府主動(dòng)引導(dǎo)的雙重效果。

3.2.2 糧食儲(chǔ)備市場(chǎng)化改革

當(dāng)前，我國(guó)共有四級(jí)儲(chǔ)備糧（中央、省、市、縣），其輪換機(jī)制僵化，輪換時(shí)機(jī)缺乏選擇性，企業(yè)輪換被動(dòng)指令性操作缺乏自由度及彈性，很難順價(jià)、順市輪出，導(dǎo)致大部分儲(chǔ)備糧輪換處于虧損狀態(tài)。為改變當(dāng)前狀況，需要進(jìn)行以下改革。首先，優(yōu)化儲(chǔ)備品種。政府根據(jù)市場(chǎng)需求不斷調(diào)整和優(yōu)化儲(chǔ)備品種結(jié)構(gòu)，達(dá)到優(yōu)勢(shì)儲(chǔ)備品種能就地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化，節(jié)約物流成本，提高企業(yè)市場(chǎng)盈利能力。其次，構(gòu)建動(dòng)態(tài)糧食儲(chǔ)備新機(jī)制。政府選擇加工、經(jīng)營(yíng)能力強(qiáng)的企業(yè)作為承儲(chǔ)主體，規(guī)定最低庫存;而糧權(quán)歸企業(yè)，政府通過適當(dāng)補(bǔ)貼，掌握糧源的支配權(quán)，關(guān)鍵時(shí)刻保證市場(chǎng)供應(yīng)。這樣既可以避免政策對(duì)市場(chǎng)的干擾，又利于企業(yè)根據(jù)市場(chǎng)供求關(guān)系自主經(jīng)營(yíng)，活躍市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)雙贏。最后，創(chuàng)新儲(chǔ)備糧輪換機(jī)制。政府在堅(jiān)持地方儲(chǔ)備糧糧權(quán)不變的前提下，適當(dāng)將所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離。給企業(yè)輪換的一定自主權(quán)，政府定目標(biāo)輪換價(jià)格范圍，或者給企業(yè)定輪換最低價(jià)（輪出不能低于此價(jià)格），企業(yè)根據(jù)市場(chǎng)情況進(jìn)行報(bào)備輪換，避免錯(cuò)過最佳輪換時(shí)機(jī)。一來可以減少輪換巨大虧損，二來可以有效調(diào)節(jié)市場(chǎng)供求。以南方地區(qū)為例，早秈稻每年12月到次年3月之前，市場(chǎng)供應(yīng)量小，此時(shí)是輪換的最佳時(shí)機(jī)。2016年12月，長(zhǎng)沙地區(qū)地方儲(chǔ)備早秈稻輪出競(jìng)拍價(jià)格為135元/百斤，到了4月，早秈稻輪換價(jià)格只有120元/百斤，此時(shí)早秈稻輪出基本虧損（因?yàn)閲?guó)家規(guī)定2017年早秈稻最低收購價(jià)為130元/百斤，政策性糧輪進(jìn)要按當(dāng)年最低價(jià)收購輪入）。而4—7月正是中晚秈稻市場(chǎng)價(jià)格最好的時(shí)段，只要中晚秈稻輪出抓住此有利時(shí)機(jī)，一般都會(huì)贏利。如黃華占此時(shí)價(jià)格一般在150～160元/百斤，而黃華占上年度企業(yè)收購價(jià)格一般為140元/百斤。只有把經(jīng)營(yíng)權(quán)下放，企業(yè)才能抓住市場(chǎng)行情進(jìn)行適時(shí)輪換，有效調(diào)節(jié)市場(chǎng)供求;只有把經(jīng)營(yíng)權(quán)下放，才能實(shí)現(xiàn)輪換扭虧為贏;只有把經(jīng)營(yíng)權(quán)下放，才有利于儲(chǔ)備企業(yè)與糧油加工企業(yè)深度合作，加工出適銷對(duì)路的食品;只有把經(jīng)營(yíng)權(quán)下放，才能促使糧食供給側(cè)給改革，加快糧食去庫存。

3.2.3 發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)

習(xí)近平總書記作出“要把增加綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品供給放在突出位置，狠抓農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、品牌創(chuàng)建、質(zhì)量安全監(jiān)管、推動(dòng)優(yōu)勝劣汰、質(zhì)量興農(nóng)”的重要指示[9]。政府部門必須站在糧食供給側(cè)的高度，既要遵守市場(chǎng)對(duì)資源配置決定性作用，又要加強(qiáng)政府公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理等職能，為糧食產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造條件。盡快實(shí)現(xiàn)糧油產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化、品牌化，加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，提升綠色優(yōu)質(zhì)糧油產(chǎn)品供給水平。其一，突出龍頭帶動(dòng)作用。政府重點(diǎn)支持生產(chǎn)有規(guī)模、帶動(dòng)能力強(qiáng)、市場(chǎng)反應(yīng)好、技術(shù)上領(lǐng)先的糧食龍頭企業(yè)發(fā)展，幫助其發(fā)展品牌，在廣大民眾積極參與和政府扶持下使其蓬勃發(fā)展。支持大型糧食集團(tuán)做大、做強(qiáng)、做優(yōu)，支持其跨區(qū)域、跨所有制發(fā)展混合所有制;支持中型糧食企業(yè)間按市場(chǎng)原則走抱團(tuán)取暖、協(xié)同發(fā)展的路子，探索建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一質(zhì)量、統(tǒng)一價(jià)格、統(tǒng)一標(biāo)示、統(tǒng)一對(duì)外廣告為架構(gòu)的區(qū)域米、面、油、主食產(chǎn)業(yè)、雜糧等糧企產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，提升整體實(shí)力。其二，推動(dòng)糧食產(chǎn)業(yè)調(diào)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型發(fā)展。政策引導(dǎo)企業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展，發(fā)展糧食循環(huán)經(jīng)濟(jì)，積極發(fā)展新業(yè)態(tài)，發(fā)揮品牌引領(lǐng)作用。其三，加快糧食產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，政策引導(dǎo)糧油企業(yè)增加綠色優(yōu)質(zhì)糧油產(chǎn)品供給，加快發(fā)展糧食精深加工與轉(zhuǎn)化，大力促進(jìn)主食產(chǎn)業(yè)化。如長(zhǎng)沙市2016年投入2.5億資金，促使行業(yè)內(nèi)金霞、金健、凱雪、裕湘、貴太太、美津園、瀏陽河農(nóng)業(yè)、笑哈哈、湘糧機(jī)械等一批優(yōu)質(zhì)企業(yè)轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)，全行業(yè)實(shí)現(xiàn)加工產(chǎn)值170億元，銷售收入168億元，實(shí)現(xiàn)利稅3.13億元，同比增長(zhǎng)18.56%;湖南糧食集團(tuán)完成利稅1.33億元，同比增長(zhǎng)27.88%，躍居全國(guó)地方糧食企業(yè)五強(qiáng)。其四，加強(qiáng)品牌推廣。政府支持區(qū)域內(nèi)特色優(yōu)質(zhì)企業(yè)通過參與各類成果對(duì)接、產(chǎn)銷銜接、展覽展銷活動(dòng)，提升市場(chǎng)知名度和覆蓋面。加強(qiáng)對(duì)外合作，借助“一帶一路”倡議引導(dǎo)糧食企業(yè)走出去，與沿線國(guó)家的糧食經(jīng)營(yíng)企業(yè)簽訂產(chǎn)銷協(xié)議和戰(zhàn)略合作協(xié)議，以及相關(guān)的技術(shù)合作，實(shí)現(xiàn)合作共贏。其五，發(fā)展園區(qū)經(jīng)濟(jì)。政府堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃，分類指導(dǎo)，整體推進(jìn)原則，加快推進(jìn)綜合性糧油加工園區(qū)建設(shè)，并積極創(chuàng)造條件擴(kuò)區(qū)擴(kuò)容，搞好配套設(shè)施和服務(wù)平臺(tái)，推動(dòng)各類要素向園區(qū)聚集，著力提升園區(qū)現(xiàn)代化、規(guī)?；⒓s化水平，助推糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)服務(wù)地方糧食安全發(fā)展。其六，加強(qiáng)“中國(guó)好糧油網(wǎng)”信息平臺(tái)管理。對(duì)“中國(guó)好糧油”優(yōu)質(zhì)糧油產(chǎn)品每年開展不少于2次的全覆蓋抽檢，抽檢不達(dá)標(biāo)、消費(fèi)者認(rèn)可度低的產(chǎn)品應(yīng)及時(shí)調(diào)整退出。

3.2.4 政府提供糧食市場(chǎng)化信息服務(wù)

在當(dāng)前大數(shù)據(jù)、信息化等新業(yè)態(tài)下，政府要借助“互聯(lián)網(wǎng)+”為大糧食大市場(chǎng)大流通提供（生產(chǎn)、收購、儲(chǔ)備、加工、銷售）服務(wù)，推動(dòng)糧食供給側(cè)改革，有效化解庫存。

首先，建設(shè)糧食市場(chǎng)信息采集平臺(tái)。糧食行政管理部門要依托政府統(tǒng)一的電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施，整合糧食行業(yè)現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)資源，加快信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)省與省以及省域內(nèi)的省、市、縣糧食市場(chǎng)采集點(diǎn)的信息（品種、價(jià)格、庫存量、加工量、消費(fèi)量）互聯(lián)互通;采集點(diǎn)信息可以借助電腦，也可以借助手機(jī)實(shí)時(shí)上傳，從而構(gòu)建起地方糧食市場(chǎng)信息采集體系，為糧食有效流通創(chuàng)造條件。其次，整合政府相關(guān)部門信息資源。糧食行政管理部門與財(cái)政、農(nóng)業(yè)、統(tǒng)計(jì)、交通運(yùn)輸、海關(guān)、科技、商務(wù)、氣象、農(nóng)發(fā)行等部門的信息系統(tǒng)加強(qiáng)銜接，打通信息孤島，實(shí)現(xiàn)信息互通，資源共享，構(gòu)建起涵蓋種植、收購、儲(chǔ)藏、運(yùn)輸、加工、消費(fèi)、貿(mào)易、質(zhì)量、金融等大數(shù)據(jù)信息，從而確保糧食“產(chǎn)購儲(chǔ)加銷”的有機(jī)對(duì)接，實(shí)現(xiàn)糧食市場(chǎng)的有效供給。再次，加強(qiáng)糧食核心業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)平臺(tái)建設(shè)。政府要建設(shè)糧食核心業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)平臺(tái)，該平臺(tái)具有數(shù)據(jù)采集、可視化及分析功能，能夠?qū)⑹占降奶镩g數(shù)據(jù)傳輸?shù)皆贫?，為農(nóng)民市場(chǎng)化生產(chǎn)提供決策。借助物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)向農(nóng)民提供從土壤濕度、農(nóng)作物生長(zhǎng)周期到當(dāng)前與未來天氣的田間數(shù)據(jù);注冊(cè)農(nóng)民只需要登錄移動(dòng)客戶端，便可得知自己農(nóng)場(chǎng)范圍內(nèi)實(shí)時(shí)天氣信息，如溫度、濕度、風(fēng)力、雨水等，甚至可以跟蹤植物成長(zhǎng)、監(jiān)控每一塊田地的谷物濕度，以及及時(shí)跟蹤大宗商品價(jià)格等。然后，政府要加強(qiáng)庫存糧食識(shí)別體系建設(shè)。通過該體系隨時(shí)了解各級(jí)儲(chǔ)備糧及商品糧的糧食庫存動(dòng)態(tài)信息（生產(chǎn)年度、品種、品質(zhì)），實(shí)現(xiàn)庫存實(shí)物信息化管理。最后，推廣物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，解決在加工、銷售環(huán)節(jié)物流配送有效性問題，達(dá)到為消費(fèi)者提供優(yōu)質(zhì)、快捷、個(gè)性化糧食商品服務(wù)的目的。

4 結(jié)束語

糧食安全是個(gè)永恒的話題，既宏觀又微觀，既牽涉到經(jīng)濟(jì)，又牽涉到政治。糧食安全是一個(gè)綜合體系，牽一發(fā)而動(dòng)全身。特別是世界經(jīng)濟(jì)全球化趨勢(shì)越來越明顯，國(guó)際國(guó)內(nèi)糧食聯(lián)動(dòng)越來越緊密，影響糧食安全因素逐漸增多，有可能是具體的（供求因素、貿(mào)易摩擦），也有可能是看不見摸不著（期貨、基金、政治等因素），稍有不慎就會(huì)影響糧食安全。并且，當(dāng)前我國(guó)正在進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整，進(jìn)行糧食收儲(chǔ)制度改革，糧食生產(chǎn)、收購、儲(chǔ)備、加工、銷售各環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣，任何一環(huán)出了問題，都會(huì)影響糧食安全，為此還需要進(jìn)行更廣、更深、更多的探索。

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On Food Security Management

Wang Zhilong

（Changsha Development and Reform Commissio，Changsha， Hunan 410013）

Abstract：Food security is the foundation of national stability and economic development. At present， China's grain has a structural problem， grain “three high” highlighted. How to improve the food body？ To ensure food security？ We must start from the special strategic commodity of food， think about the political problem of escorting food security by economic means， and achieve the long-term， sustainable and stable national food security. It is necessary to clear the blocking point from the angle of consumption and supply， carry out the reform of grain supply side， and promote the safety of grain quantity and quality. Give full play to the decisive role of the market in the allocation of resources in food security， and pay attention to the role of government-led service， formulate policies to serve food security development， guide farmers to plant according to the needs of the grain market and national strategy， and improve the effective supply of grain. Governments at all levels should adjust the varieties and structures of policy grain reserves according to the demand of consumer market， improve the grain reserve mechanism， make bigger and better food industry according to the law of economic development of the grain industry， make it a culvert for regulating the supply and demand of the grain market， so as to consolidate the foundation of the food security system.

Key words：food reserve，food production capacity，food industry