關(guān)于城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)看土地管理問(wèn)題及措施的探討

張德中

摘要：城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中的土地管理是合理調(diào)節(jié)、分配、控制土地的重要工具，為了促進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的健康發(fā)展，必須加強(qiáng)土地資源的科學(xué)規(guī)劃，從而使土地資源得到合理、高效、集約利用，基于此，本文闡述了城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的基本要求以及土地管理的涵義，對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中的土地管理問(wèn)題及其解決措施進(jìn)行了探討分析。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè);要求;土地管理;問(wèn)題;解決措施

一、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的基本要求

城鄉(xiāng)規(guī)劃是各級(jí)政府統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)空間布局，保護(hù)生態(tài)和自然環(huán)境，合理利用自然資源，維護(hù)社會(huì)公正與公平的重要依據(jù)，具有重要公共政策的屬性。城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)主要分為科學(xué)整合與系統(tǒng)協(xié)調(diào)兩部分，科學(xué)整合是要求全國(guó)范圍內(nèi)的各區(qū)域呈現(xiàn)之間要構(gòu)筑以核心城市以及中心城鎮(zhèn)為輻射點(diǎn)的整個(gè)大空間整合的規(guī)劃，同時(shí)著力保證小城鎮(zhèn)中的中心城鄉(xiāng)獲得優(yōu)先突出的地域與交通的整合，從而推動(dòng)區(qū)域城鄉(xiāng)整體空間、小城鎮(zhèn)城鄉(xiāng)等各方面的一體化城鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)的建成。系統(tǒng)協(xié)調(diào)則是要求城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展必須與區(qū)域發(fā)展的計(jì)劃相互協(xié)調(diào)，盡量達(dá)到對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、資源等方面的協(xié)調(diào)建設(shè)與應(yīng)用，全面推動(dòng)區(qū)域發(fā)展中的土地資源、水資源、旅游資源等在城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)規(guī)劃中的滲透。

二、土地管理的涵義

土地管理指一國(guó)或一定地區(qū)范圍內(nèi)，按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前景和需要，對(duì)土地的合理使用所作出的不同時(shí)期的總的安排，旨在保證土地的利用能滿足國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門比例發(fā)展的要求。規(guī)劃的依據(jù)是現(xiàn)有自然資源、技術(shù)資源和人力資源的分布和配置狀況，使土地得到充分、有效的利用，而不因人為的原因造成浪費(fèi)。通過(guò)土地管理總體規(guī)劃，國(guó)家將土地資源在各產(chǎn)業(yè)部門進(jìn)行合理配置，首先是在農(nóng)業(yè)土地管理與非農(nóng)業(yè)之間進(jìn)行配置;其次在農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)內(nèi)部進(jìn)行配置，如在農(nóng)業(yè)內(nèi)部的種植業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)之間配置。另外，《中華人民共和國(guó)土地管理法》還明確規(guī)定：國(guó)家編制土地管理總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)。

三、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)看土地管理問(wèn)題及措施的分析

1、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中的土地管理問(wèn)題分析。（1）法律法規(guī)問(wèn)題。城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中土地管理體系包括：土地管理總體規(guī)劃、土地管理專項(xiàng)規(guī)劃和土地管理詳細(xì)規(guī)劃，土地管理詳細(xì)規(guī)劃又分為城市（鎮(zhèn)）城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中土地管理和鄉(xiāng)村城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中土地管理。但目前我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中土地管理主要進(jìn)行的是土地管理總體規(guī)劃，而對(duì)其他的地規(guī)劃利用則缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)指導(dǎo)。（2）土地管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)不協(xié)調(diào)，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不銜接。目前我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中土地管理利用的內(nèi)容在土地管理總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中均有相應(yīng)的規(guī)定，但土地管理總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的編制和實(shí)施職能分屬土地管理部門和建設(shè)部門，兩個(gè)規(guī)劃的編制上所依據(jù)的文件、規(guī)程、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不同;土地分類體系不同，土地的統(tǒng)計(jì)口徑不同，每一輪規(guī)劃編制的時(shí)間不同，規(guī)劃編制的出發(fā)點(diǎn)也不相同：土地管理總體規(guī)劃強(qiáng)調(diào)耕地保護(hù)，而城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)則強(qiáng)調(diào)建設(shè)規(guī)模。這些差異往往導(dǎo)致實(shí)踐中土地的管理工作受到“多頭領(lǐng)導(dǎo)”，給土地的開(kāi)發(fā)、利用、管理帶來(lái)諸多困難。同時(shí)兩個(gè)規(guī)劃中有關(guān)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中土地管理利用的內(nèi)容均存在與城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略相脫節(jié)的現(xiàn)象，不能與城鄉(xiāng)總體發(fā)展融為一體，保證用地規(guī)模的合理擴(kuò)張。（3）土地管理信息管理不完善。土地管理數(shù)據(jù)反映了當(dāng)前土地的利用情況，是對(duì)各類用地進(jìn)行有效控制、提高土地管理集約度，開(kāi)展城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中土地管理利用的基礎(chǔ)。目前我國(guó)大部分的土地與規(guī)劃部門對(duì)各類土地的利用情況掌握不足，一些建設(shè)項(xiàng)目用地相關(guān)數(shù)據(jù)記錄上存在著數(shù)據(jù)缺失、不詳?shù)痊F(xiàn)象;隨著時(shí)間的推移，相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不能做到及時(shí)更新與存儲(chǔ);記錄在案的資料繁雜、混亂，缺乏系統(tǒng)規(guī)范的整理，不能將現(xiàn)代先進(jìn)的管理信息系統(tǒng)與土地?cái)?shù)據(jù)的管理相結(jié)合。規(guī)劃部門對(duì)用地信息的掌握不足必然會(huì)導(dǎo)致對(duì)土地管理效率低下、布局不合理等問(wèn)題管理不到位。

2、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)土地管理問(wèn)題的解決措施分析。（1）建立健全相關(guān)的法律法規(guī)。城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中的土地管理首先要不斷健全法律，建立全國(guó)性的土地開(kāi)發(fā)規(guī)劃，之后再完善相應(yīng)法律，制定地區(qū)性的土地開(kāi)發(fā)規(guī)劃，并且要嚴(yán)格立法及不斷完善相關(guān)法律，保證城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中土地管理等工作有法可依，做到依法行政，同時(shí)要做好城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中土地管理的編制工作，要充分結(jié)合我國(guó)的實(shí)際國(guó)情，考慮當(dāng)前人口、土地、經(jīng)濟(jì)、城市化等形勢(shì)，對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中土地管理進(jìn)行科學(xué)調(diào)整。應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，我國(guó)目前處于經(jīng)濟(jì)水平快速進(jìn)步的階段，不僅要開(kāi)發(fā)土地資源，同時(shí)也要貫徹“以人為本”的理念，協(xié)調(diào)人與自然的關(guān)系，努力實(shí)現(xiàn)區(qū)域個(gè)性化發(fā)展，以此作為城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中土地管理利用的指導(dǎo)。（2）加強(qiáng)土地資源的綜合管理。在完善城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中土地管理的同時(shí)，應(yīng)該注意保護(hù)生物多樣性，解決沙漠化以及氣候變化等問(wèn)題，因此一定要強(qiáng)化土地資源的綜合管理，砍伐森林、城市及郊區(qū)不斷擴(kuò)大、農(nóng)業(yè)用地?cái)U(kuò)張等因素，都使得人與地之間的矛盾日益嚴(yán)重，同時(shí)也對(duì)氮?dú)馊?、大氣層產(chǎn)生了很大影響，全球氣候變暖就是一個(gè)明顯的例子，在這種情況下，一定要做好土地資源的綜合管理，在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，應(yīng)該充分結(jié)合土地資源的規(guī)劃利用，另外要防止地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡現(xiàn)象的加劇，還要完善籌款機(jī)制，保證資金，進(jìn)而努力實(shí)現(xiàn)土地可持續(xù)使用。（3）推進(jìn)及完善多規(guī)合一。新一輪的機(jī)構(gòu)改革方案，組建了自然資源部，將國(guó)土資源部的大部分職責(zé)與發(fā)改委、住建部、水利部等部門的空間規(guī)劃、資源調(diào)查、確權(quán)登記等職責(zé)進(jìn)行了整合。改變了過(guò)去我國(guó)土地管理規(guī)劃與城市總體規(guī)劃分別由兩個(gè)行政級(jí)別對(duì)等的管理部門加以編制，使行政指令得到統(tǒng)一，為城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中的土地管理提供了依據(jù)。同時(shí)需要充分發(fā)揮自然資源部的整合作用，在土地管理過(guò)程中兼顧生態(tài)效益，避免破壞生態(tài)環(huán)境，整治并利用污染土地、廢棄土地，努力改善水利環(huán)境，合理建設(shè)農(nóng)田設(shè)施，增加植被，做好水土保持。通過(guò)推進(jìn)及完善多規(guī)合一，使開(kāi)發(fā)整理土地的用途進(jìn)行科學(xué)分配，并且結(jié)合當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)發(fā)展情況以及土地適應(yīng)性來(lái)決定開(kāi)發(fā)整理土地的用途，使城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中的土地得到有效利用。

四、結(jié)束語(yǔ)

土地管理是關(guān)乎民生的重要工作，做好城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中的土地管理工作有助于促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，有利于解決人與地之間的矛盾，只有不斷完善城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中的土地管理，才能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。

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（作者單位：煙臺(tái)市土地儲(chǔ)備中心）