淺談當(dāng)前“雙隨機(jī)、一公開”新監(jiān)管模式下如何理解和抓好消防安全專項(xiàng)治理工作

摘要：日前黨中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化消防執(zhí)法改革的意見》，明確提出實(shí)行“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管。結(jié)合當(dāng)前社會(huì)火災(zāi)防控形勢(shì)的復(fù)雜性和嚴(yán)峻性，筆者從開展消防安全專項(xiàng)治理工作的必要性和重要性入手，分析了“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管與消防安全專項(xiàng)治理的辯證關(guān)系，并探討了在“雙隨機(jī)、一公開”新監(jiān)管模式下開展消防安全專項(xiàng)治理工作的注意要點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：“雙隨機(jī)、一公開”; 監(jiān)管; 消防安全專項(xiàng)治理

為順應(yīng)黨和國家“放管服”改革和深化行政體制改革大局，全國消防機(jī)構(gòu)正在大力推進(jìn)消防“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管[1]工作。工作開展過程中，有人認(rèn)為“雙隨機(jī)、一公開”消防監(jiān)管是今后消防監(jiān)管工作的主要模式，各類消防安全專項(xiàng)治理工作已與中央“簡(jiǎn)政放權(quán)”大政方針不符;有人甚至認(rèn)為消防安全專項(xiàng)治理是“雙隨機(jī)、一公開”新監(jiān)管模式下，消防機(jī)構(gòu)追求必要執(zhí)法任務(wù)而采取的變通之舉。對(duì)此，筆者結(jié)合當(dāng)前火災(zāi)防控工作實(shí)際和個(gè)人消防監(jiān)管工作經(jīng)驗(yàn)，探討消防安全專項(xiàng)治理工作的重要意義，以及在當(dāng)前“雙隨機(jī)、一公開”新監(jiān)管模式下如何進(jìn)一步抓好消防安全專項(xiàng)治理工作。

1 ? 當(dāng)前消防監(jiān)管工作面臨的一些突出問題

1.1 ?當(dāng)前各地火災(zāi)形勢(shì)仍不容樂觀

近年來，在各級(jí)各部門特別是消防機(jī)構(gòu)的共同努力下，全國火災(zāi)形勢(shì)實(shí)現(xiàn)整體平穩(wěn)。但火災(zāi)起數(shù)和亡人數(shù)仍居高不下，有影響的火災(zāi)事故仍時(shí)有發(fā)生。以廣東為例，2014年至2018年，全省共發(fā)生火災(zāi)8.6萬起，亡570人，傷496人，平均每年發(fā)生火災(zāi)超萬起，亡人超百人。近期，全國也接連發(fā)生多起有影響的火災(zāi)事故。5月1日，福建省寧德市前澳天后宮發(fā)生火災(zāi)，起火建筑全部燒毀坍塌;5月5日，廣西壯族自治區(qū)桂林市一自建民房發(fā)生火災(zāi)，造成5人死亡、6人重傷、32人輕微受傷;6月26日，中山市坦洲鎮(zhèn)一沿街五金商鋪發(fā)生火災(zāi)，造成6人死亡。火災(zāi)事故的頻發(fā)客觀上反映出火災(zāi)隱患大量存在的實(shí)事，也反映了當(dāng)前火災(zāi)防控形勢(shì)的嚴(yán)峻性。

1.2 ?重效益輕安全現(xiàn)象仍然存在

商人逐利本無可厚非，但以放棄安全為代價(jià)的唯利是圖就是各項(xiàng)隱患滋生的溫床。一些單位過分追求“利”字當(dāng)頭，而忽視消防安全工作的重要性，加之當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，更助長了企業(yè)主“重經(jīng)濟(jì)效益，輕消防安全”的懈怠思想。一些商場(chǎng)、賓館等人員密集場(chǎng)所未經(jīng)報(bào)建就隨意改建、擴(kuò)建，隨意更改防火分區(qū)、占用防火間距、封閉疏散通道、侵占消防車道等;有的擅自關(guān)閉消防設(shè)備、裁減消防管理人員，甚至“三合一”、“多合一”違規(guī)住人的情形也時(shí)有發(fā)生。

1.3 ?新業(yè)態(tài)、新事物給消防監(jiān)管帶來新問題

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，各類民宿、月子中心、校外寄膳（午托）、居家課輔、社區(qū)養(yǎng)老、小清吧（影吧）等新興業(yè)態(tài)不斷出現(xiàn)，且發(fā)展極為迅猛，消防安全狀況也良莠不齊。而相關(guān)管理規(guī)定和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)又往往滯后，加之新興業(yè)態(tài)往往具有門檻低、發(fā)展快、隱蔽性強(qiáng)等特點(diǎn)，給基層消防監(jiān)督管理帶來不小壓力。特別是簡(jiǎn)單粗暴的“馬后炮”式執(zhí)法，如果宣講不到位，極易引起群眾的不理解，甚至演變成社會(huì)輿情事件。

1.4 ?消防安全責(zé)任人、管理人綜合素質(zhì)不高，消防從業(yè)人員流動(dòng)性大

經(jīng)過調(diào)查，有的單位內(nèi)部負(fù)責(zé)消防安全的責(zé)任人并沒有操作消防設(shè)施的專業(yè)知識(shí)，而一些有著專業(yè)知識(shí)或持有上崗證的工作人員因其工作的流動(dòng)性大，常常崗不對(duì)位，專業(yè)不對(duì)口，久而久之則形成了外行指揮內(nèi)行的不良現(xiàn)象;甚至有些單位直接讓物管代為管理消防安全，這部分人員大部分沒有跟公司簽訂長期勞動(dòng)合同，且綜合素質(zhì)參差不齊，根本無法掌握單位各類消防設(shè)施的操作，安全知識(shí)也較淡薄，越俎代庖現(xiàn)象較為嚴(yán)重。[2]

1.5 ?歷史遺留火災(zāi)隱患在一段時(shí)間內(nèi)難以根除

以汕頭為例，改革開放初期，民營經(jīng)濟(jì)一度發(fā)展迅猛，旺盛的生產(chǎn)經(jīng)營需求，催生了大量的村民自建房變身為工業(yè)廠房、家庭式作坊、公寓（出租屋）。這些村民自建房屋沒有專業(yè)的設(shè)計(jì)、施工和監(jiān)理，更缺少必要的消防安全考慮。此類歷史遺留的既有建筑大量存在，一時(shí)間難以根除隱患。近年來受經(jīng)濟(jì)下行壓力和行業(yè)發(fā)展不穩(wěn)定等綜合因素影響，生產(chǎn)經(jīng)營方面斷斷續(xù)續(xù)，動(dòng)態(tài)監(jiān)管十分困難。

1.6 ?群眾消防安全意識(shí)還較為薄弱

近年來，消防宣傳教育工作得到長足發(fā)展，群眾消防安全意識(shí)特別是企業(yè)主意識(shí)有了很大程度的提升，但知道消防安全重要，卻不懂消防工作如何抓、如何管、如何做的社會(huì)單位和群眾仍不在少數(shù)。近年來廣東省的亡人火災(zāi)事故延伸調(diào)查情況，也反映出人民群眾在火災(zāi)隱患自查自改方面的能力，特別是火場(chǎng)逃生自救能力方面還亟需加強(qiáng)。

2 ? 現(xiàn)階段開展消防安全專項(xiàng)治理工作的必要性和重要性

2.1 ?開展消防安全專項(xiàng)治理是落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)重要論述的必然要求

2016年習(xí)近平總書記在河北唐山考察時(shí)，提出了“兩個(gè)堅(jiān)持、三個(gè)轉(zhuǎn)變”的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)新理念，對(duì)災(zāi)前預(yù)防工作和減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)工作提出了新的更高的要求。對(duì)此，我們必須以問題為導(dǎo)向，結(jié)合轄區(qū)火災(zāi)防控工作實(shí)際，找準(zhǔn)影響火災(zāi)形勢(shì)穩(wěn)定的薄弱環(huán)節(jié)，有針對(duì)的開展消防安全專項(xiàng)治理工作，靶向整治突出火災(zāi)隱患，切實(shí)做到防患于未“燃”。

2.2 ?開展消防安全專項(xiàng)治理是督促各級(jí)各部門落實(shí)消防安全責(zé)任的重要抓手

國務(wù)院辦公室廳印發(fā)的《消防安全責(zé)任制實(shí)施辦法》對(duì)各級(jí)政府和各行業(yè)部門的消防安全責(zé)任進(jìn)行了詳細(xì)的明確，但各級(jí)各部門對(duì)如何層層壓實(shí)消防安全責(zé)任并未全盤知悉。當(dāng)前，部分基層政府和行業(yè)部門落實(shí)消防安全責(zé)任不積極、不主動(dòng)現(xiàn)象仍較為普遍。對(duì)此，消防機(jī)構(gòu)仍應(yīng)以消防安全專項(xiàng)治理為抓手，細(xì)化各級(jí)政府和各行業(yè)部門消防工作任務(wù)，明確時(shí)間節(jié)點(diǎn)和工作措施，落實(shí)消防安全責(zé)任制。

2.3 ?開展消防安全專項(xiàng)治理是現(xiàn)階段穩(wěn)控火災(zāi)形勢(shì)的重要手段

當(dāng)前消防監(jiān)管工作面臨的突出問題是社會(huì)客觀存在的大量火災(zāi)隱患，單靠消防機(jī)構(gòu)日常監(jiān)管難以在短時(shí)間內(nèi)加以解決和整治。必須廣泛發(fā)動(dòng)政府、部門、單位的力量，有針對(duì)性、有側(cè)重點(diǎn)的開展階段性、漸進(jìn)式的消防安全專項(xiàng)治理。通過重點(diǎn)行業(yè)、領(lǐng)域、區(qū)域治理，逐個(gè)攻堅(jiān)消減存量，逐步穩(wěn)控火災(zāi)形勢(shì)。

3 ? 如何理解消防安全專項(xiàng)治理與“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管的關(guān)系

3.1 ?消防安全專項(xiàng)治理與“雙隨機(jī)、一公開”日常監(jiān)管的區(qū)別

首先，要認(rèn)清消防安全專項(xiàng)治理工作的社會(huì)化綜合治理屬性，是“治理”而非“管理”。[3]消防安全專項(xiàng)治理工作是在政府的統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)下，在特定歷史條件和社會(huì)火災(zāi)形勢(shì)背景下，針對(duì)特定的行業(yè)、領(lǐng)域或區(qū)域，對(duì)其相對(duì)普遍存在的突出火災(zāi)隱患，在一段時(shí)間內(nèi)政府組織開展的全民參與的綜合治理行動(dòng)。治理工作具有過程性、調(diào)和性、互動(dòng)性和主體多元性等特點(diǎn)，其治理的隱患對(duì)象或違法行為也往往具有一定的“普遍性”。因此，消防安全專項(xiàng)治理初、中期建議不應(yīng)視為執(zhí)法行為，更不能為了所謂的“執(zhí)法量”而采取簡(jiǎn)單的“漫灌式”粗暴執(zhí)法。而消防“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管具有明確的依法行政的執(zhí)法屬性，是對(duì)違法者有效震懾的行政手段，對(duì)抽查對(duì)象消防違法行為的執(zhí)法具有約束性、強(qiáng)制性。綜上，二者在對(duì)火災(zāi)隱患治理和違法行為的處理上應(yīng)區(qū)別看待。

3.2 ?消防安全專項(xiàng)治理需要“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管的有力支撐

不管是哪一種監(jiān)督或治理，目的都是一致的，就是消除隱患、保民平安。消防安全專項(xiàng)治理工作的基本步驟大概有政府發(fā)動(dòng)、全民自查、部門聯(lián)動(dòng)、集中攻堅(jiān)、督導(dǎo)考核等。專項(xiàng)治理的有序推動(dòng)和成功與否，既需要前期消防部門的宣傳教育，也需要治理過程中消防部門對(duì)企事業(yè)單位加大“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管力度，更需要消防部門在專項(xiàng)治理后期特別是集中攻堅(jiān)階段的強(qiáng)力執(zhí)法。[4]

3.3 ?消防安全專項(xiàng)治理與“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管互為補(bǔ)充、有機(jī)統(tǒng)一

專項(xiàng)治理工作針對(duì)性強(qiáng)、發(fā)動(dòng)面廣，各級(jí)各部門和廣大群眾參與度高，可以靈活采取一些“土辦法”，解決一些緊急的、突出的、具有地方特色的實(shí)際問題。“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管約束性強(qiáng)，程序嚴(yán)格，監(jiān)督執(zhí)法威懾力大，通過打擊“個(gè)別”違法單位，來警示和推動(dòng)更多企業(yè)單位自主加強(qiáng)火災(zāi)隱患自查自改和消防安全日常管理，進(jìn)而形成消防安全監(jiān)管長效機(jī)制，具有關(guān)鍵作用。[5]在當(dāng)前的火災(zāi)防控形勢(shì)和“放管服”改革大局下，兩者辯證統(tǒng)一、互為補(bǔ)充、缺一不可。

4 ? 開展消防安全專項(xiàng)治理工作的要點(diǎn)探討

結(jié)合當(dāng)前消防監(jiān)管工作特點(diǎn)，消防安全專項(xiàng)治理工作應(yīng)堅(jiān)持“尊重歷史、實(shí)事求是、標(biāo)本兼治、疏堵結(jié)合、重在除患”的原則，以切實(shí)降低某行業(yè)、領(lǐng)域或區(qū)域突出火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)，最大限度整治壓減既有隱患存量，提升行業(yè)、領(lǐng)域或區(qū)域消防安全系數(shù)。

4.1 ?堅(jiān)持黨政統(tǒng)領(lǐng)的“社會(huì)化”治理，切忌消防部門“單打獨(dú)斗”

如果消防部門“單打獨(dú)斗”，就違背了開展消防安全專項(xiàng)治理工作的初衷，更難以形成整治工作合力，也就難以達(dá)到專項(xiàng)治理的工作目標(biāo)。我們必須要緊緊依靠地方黨委政府，推動(dòng)各級(jí)各行業(yè)部門，發(fā)動(dòng)廣大人員群眾共同參與，齊心協(xié)力、齊抓共管，采取人民戰(zhàn)爭(zhēng)方式共同圍剿火災(zāi)隱患。

4.2 ?專項(xiàng)治理的針對(duì)性要強(qiáng)，切忌“地毯式”、“全覆蓋”

消防安全專項(xiàng)治理工作要實(shí)事求是，結(jié)合轄區(qū)實(shí)際，集中力量治理突出火災(zāi)隱患，切忌“一刀切”。高大上的“地毯式”、“全覆蓋”式的專項(xiàng)治理會(huì)導(dǎo)致基層在開展工作時(shí)沒有重點(diǎn)，什么都要抓，到最后什么都抓不好。同時(shí)，連年的高大上、全覆蓋的專項(xiàng)治理會(huì)導(dǎo)致基層工作人員產(chǎn)生消極心理和厭戰(zhàn)情緒，影響專項(xiàng)治理工作效果。

4.3 ?“治標(biāo)”與“理本”要相結(jié)合，切忌簡(jiǎn)單粗暴、水過地皮濕

在消除火災(zāi)隱患的同時(shí)，更要堅(jiān)持“尊重歷史、敢于擔(dān)當(dāng)、疏堵結(jié)合、標(biāo)本兼治”的原則，針對(duì)當(dāng)?shù)鼗馂?zāi)隱患的特點(diǎn)和嚴(yán)重程度，不照翻“天書”，推動(dòng)地方制定針對(duì)性的降低火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的措施。在“治標(biāo)”上既要加大力度快速整改，也要為“理本”贏得時(shí)間、創(chuàng)造氛圍，在工作結(jié)合中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而形成消防安全管理長效機(jī)制，真正根除火災(zāi)隱患滋生的“土壤”，切實(shí)做到長治久安，避免陷入“治理-回潮-再治理-再回潮”的怪圈。

4.4 ?堅(jiān)持時(shí)間要服從質(zhì)量，切忌急功近利、打“閃電戰(zhàn)”

歷史遺留火災(zāi)隱患的長期存在有其深層次的客觀原因，火災(zāi)隱患也存在動(dòng)態(tài)性、復(fù)雜性和反復(fù)性。短短的一個(gè)月、半年、甚至一年的“運(yùn)動(dòng)式”治理很難從根本上消除火災(zāi)隱患。要客觀實(shí)際的認(rèn)識(shí)火災(zāi)隱患的產(chǎn)生和消除，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的密切聯(lián)系。[6]盲目的急功近利、打“閃電戰(zhàn)”，今天部署明天總結(jié)，只會(huì)使消防安全專項(xiàng)治理工作浮于表面、流于形式，同時(shí)還讓基層監(jiān)督干部掉入后續(xù)監(jiān)管和火災(zāi)追責(zé)的責(zé)任“陷阱”。

5 ? 結(jié)語

目前，我國消防安全工作的基礎(chǔ)還不夠牢固，很長一段時(shí)間內(nèi)社會(huì)火災(zāi)形勢(shì)仍將呈現(xiàn)復(fù)雜性、嚴(yán)峻性和多變性。在消防執(zhí)法改革不斷推進(jìn)過程中，消防機(jī)構(gòu)在全面推進(jìn)“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管的同時(shí)，充分發(fā)揮政府參謀助手作用，推動(dòng)各地各部門落實(shí)行業(yè)監(jiān)管和屬地監(jiān)管責(zé)任，大力開展針對(duì)性消防安全專項(xiàng)治理工作，不斷推進(jìn)“信用監(jiān)管”、“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”等多種監(jiān)管模式相結(jié)合，最大限度壓減火災(zāi)隱患存量，全面夯實(shí)基層消防安全基礎(chǔ)，更好的服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和保障人民安居樂業(yè)。

作者簡(jiǎn)介：

楊軍偉，（1981.7-），男，漢族，山東青州人，廣東省汕頭市消防支隊(duì)防火監(jiān)督處處長（三級(jí)指揮長），工程師，碩士研究生，主要從事消防監(jiān)督管理工作。

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[5] ? 徐志強(qiáng).淺談如何加強(qiáng)當(dāng)前消防監(jiān)督執(zhí)法工作[J].江西化工，2009（03）：234-235.

[6] ? 林金濤.淺析運(yùn)動(dòng)式治理困境——以高層建筑消防安全綜合治理為例[J].和諧社區(qū)通訊，2017（04）：151-154.