國外自然資源資產(chǎn)管理的發(fā)展趨勢

李濤

世界各國的自然資源管理制度因其國情、國力、國體以及自然資源條件的不同各有差異，但目標一致，即實現(xiàn)國家對自然資源的控制和開發(fā)，維護自然資源開發(fā)利用秩序，保障公平競爭和利益分配。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，人口、資源、環(huán)境問題日益突出，自然資源的過度消耗和污染問題日趨加劇。

國家對自然資源開發(fā)利用享有絕對的控制權

由于自然資源在國民經(jīng)濟社會生活中的重要地位，自然資源的開發(fā)利用必須由國家進行統(tǒng)一規(guī)劃和開發(fā)，即使是實行私有制的國家，私人對于私有土地上的自然資源沒有所有權，仍然屬于國家所有，通常通過一系列法律限制的方式實現(xiàn)了對自然資源的控制，以此限制私人任意開發(fā)利用自然資源。

美、英兩國自然資源資產(chǎn)管理均屬于分散型管理模式。其中，美國土地、礦產(chǎn)、森林和海洋等自然資源資產(chǎn)是按照聯(lián)邦政府、州政府和私人所有三種權屬關系進行分權獨立管理的，聯(lián)邦政府負責管理聯(lián)邦政府所有的土地及其上面的礦產(chǎn)、森林、海洋等，占聯(lián)邦所有土地的32%;州政府主要負責管理州政府所有的土地及其上面的礦產(chǎn)、森林、海洋等，占州政府所有土地的10%;私有土地則由土地所有者自主經(jīng)營管理，私人所有土地占58%。

英國土地、礦產(chǎn)、森林和海洋等自然資源是以利用定歸屬，附屬于土地之上的各類自然資源權屬于土地使用者，自然資源所有權虛設，在中央一級沒有統(tǒng)一的自然資源管理機構，而是由若干部委分類管理，主要部委有內閣部門、非內閣部門、執(zhí)行機關、非部委公共機構（事業(yè)單位）、國有企業(yè)等。

國家對自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權進行明確界定

產(chǎn)權的界定是財產(chǎn)充分利用和保護的前提條件。有的國家明確屬于國家所有，并以法律形式明確規(guī)定了國家對自然資源所有權的實現(xiàn)方式，或是授權某些部門代表行使，或是授權某級政府代表行使，但均做到了權利主體明確。有的國家明確承認自然資源國家所有和私人所有，對于國家所有部分，明確了具體的行使主體;對于私人所有部分，明確了私人所有權內容和限制。

美國憲法規(guī)定，國會對于合眾國的領土或其他財產(chǎn)有權處置和制定一切必要的條例和規(guī)章，禁止各州未經(jīng)正當法律程序，剝奪任何人的生命、自由或財產(chǎn)，私有財產(chǎn)不得充作公用。這是美國憲法對聯(lián)邦以財產(chǎn)權主體身份管理自然資源的正面授權，并先后出臺了《聯(lián)邦財產(chǎn)和管理服務法》《聯(lián)邦不動產(chǎn)管理法》。

英國自然資源產(chǎn)權屬于國家或王國所有，允許私人以多種形式使用，以土地資源為例，英國真正的土地權利為不同形式的土地保有權，包括自由保有權和租用保有權兩大類：自由保有權為保有權人永久所有，一般以契約或居住、耕作使用等形式為基礎確定;租用保有權有一定年期（125年、40年、20年、10年等），并通過合同或協(xié)議確定土地權利及內容，租賃期內確定的土地權利和內容不能隨意更改。

日益重視自然資源開發(fā)利用中的生態(tài)價值

隨著人類社會對于自然資源開發(fā)利用的深入，不當開發(fā)造成的自然資源浪費、生態(tài)環(huán)境破壞問題日益顯現(xiàn)，而現(xiàn)在人們對生存環(huán)境質量的要求又越來越高。世界各國對于自然資源價值的認識，從過去單純的經(jīng)濟價值更多地重視生態(tài)價值和環(huán)境價值，對于破壞環(huán)境的行為，采取限制開發(fā)或禁止開發(fā)的措施，并建立了自然資源生態(tài)價值評價、保護、修復、補償?shù)戎贫纫?guī)范體系。

美國早在19世紀就專門頒布了一部綱領性的《國家環(huán)境政策與管理法》，將環(huán)境質量作為聯(lián)邦政策和項目計劃的主要組成部分，要求聯(lián)邦的項目和計劃考慮其對環(huán)境所可能造成的后果。同時，建立由中央到地方的環(huán)保體系，自上而下依次為聯(lián)邦環(huán)保署-聯(lián)邦環(huán)境分局-州環(huán)保局-州環(huán)境派出機構-縣市環(huán)保機構。

英國最典型的是以城鄉(xiāng)規(guī)劃為基礎，以生態(tài)管理為導向，以科技和信息知識為支撐，建立資源管理、產(chǎn)業(yè)管理和生態(tài)價值的綜合自然資源管理體制。先后成立了環(huán)境部、能源和氣候變化部等部門，負責保護和改善包括土地、動植物、淡水、海洋環(huán)境、地質、土壤在內的自然環(huán)境和野生動物，提供科學實用的政策建議，幫助民眾欣賞、了解和接近英國的大自然。

日益重視自然資源資產(chǎn)管理的聯(lián)動協(xié)調

大多數(shù)國家通過政府或綜合性協(xié)調機構來實現(xiàn)對自然資源的綜合性管理。

日本設立了綜合資源能源調查會，主要職能是通過對國家經(jīng)濟社會發(fā)展的分析，制定確保能源以及礦產(chǎn)資源的穩(wěn)定有效供給的政策，促進自然資源的高效利用。

加拿大建立了專門的協(xié)調機構，如土地利用委員會、海洋事務委員會等。有的政府主管部門兼做協(xié)調機構，協(xié)調機構成員由政府主管部門領導組成;有的協(xié)調機構是由政府主管部門和產(chǎn)業(yè)部門聯(lián)合組成的，具有民辦性質，一般由政府和業(yè)內專業(yè)人員組成。總的來說，即便有的國家自然資源是分散管理的，但仍然通過建立協(xié)調機構實現(xiàn)綜合性管理，但這種管理通常是過渡性的，自然資源資產(chǎn)管理的最終發(fā)展趨勢是從分散管理走向綜合管理。

美國自然資源資產(chǎn)管理實行的是以一個部門為主，多個部門共同管理的模式。美國聯(lián)邦政府一共有8個內閣部參與自然資源的管理，以內政部為主，其他涉及自然資源管理的農(nóng)業(yè)部、住房和城市發(fā)展部、商務部、國防部、能源部、環(huán)保署、陸軍部為輔，這些部門間沒有權屬關系，但能夠做到密切配合、協(xié)調聯(lián)動。

英國的自然資源管理部門由5個不同的機構組成。上世紀90年代，英國中央政府各部的決策職能和執(zhí)行職能分離，決策任務集中到核心司，政府中政治任命的官員只對決策負責，新成立執(zhí)行局負責政策的執(zhí)行，并在執(zhí)行具體事務方面有相當多的自主權，各部首先成立執(zhí)行局，承擔具體的執(zhí)行職能，然后確立核心司，承擔各部政策的制定和決策。當然，政策制定部門和執(zhí)行部門并不是完全分開的，決策部門和執(zhí)行部門仍然保持著經(jīng)常的聯(lián)系。

健全完善統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)管理法律法規(guī)

自然資源的開發(fā)利用須在國家的監(jiān)督管理之下進行，須建立科學、完備的法律法規(guī)體系，以確保執(zhí)法的公正性。一方面，對于各類單項自然資源均頒布了相應的法律法規(guī)，對其產(chǎn)權界定、經(jīng)濟利用、行政管理、權屬登記作了詳細的規(guī)定;另一方面，在各單項自然資源法的基礎上，制定了統(tǒng)一的、綜合性的“自然資源保護法”作為自然資源法律體系的頂層法，用以協(xié)調自然資源開發(fā)利用、保護管理過程中產(chǎn)生的問題。

美國自然資源資產(chǎn)管理中幾乎所有事務均由法定。一是憲法。聯(lián)邦憲法規(guī)定聯(lián)邦和州的權力分配，聯(lián)邦政府只擁有憲法授予的權力，州政府和人民擁有剩余的權力。二是自然資源政策法，即自然資源的基本法。主要是利用系統(tǒng)、多學科的方法，解決傳統(tǒng)開發(fā)利用和資源環(huán)境保護之間的沖突。主要包括《國家環(huán)境政策法》《聯(lián)邦土地政策與管理法》《能源政策法》《能源獨立和安全法》《礦業(yè)及礦產(chǎn)政策法》等。其中《國家環(huán)境政策與管理法》是一部綱領性的法律，對其他法律的制定實施具有指導作用。三是健全完善機構法律及資源門類法律，包括礦產(chǎn)、森林、野生動物保護等立法。

英國不是成文法國家，沒有統(tǒng)一的憲法典，有關自然資源政策法主要包括：《2002年土地登記法案》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《礦產(chǎn)開發(fā)法》《自然環(huán)境和農(nóng)村社區(qū)法案》等。

對我國自然資源資產(chǎn)管理的啟示與借鑒

目前，我國自然資源資產(chǎn)管理的目標是實現(xiàn)“山水林田湖草?！苯y(tǒng)一管理，這與國際自然資源資產(chǎn)管理的總趨勢是一致的。通過對國外自然資源資產(chǎn)管理發(fā)展趨勢的梳理，有幾個方面值得我們借鑒。

一是以自然資源分類管理為基礎實現(xiàn)綜合管理。各類自然資源的自然屬性、經(jīng)濟屬性不同，其產(chǎn)權界定方式不同，導致其優(yōu)化配置方式不同。對于經(jīng)濟屬性強的自然資源，重點是處理好政府與市場的關系，既要保護產(chǎn)權主體自主經(jīng)營權利，也要注重收益的合理分配;對于生態(tài)屬性強的自然資源，其公共屬性更強，更要注重生態(tài)保護。

二是逐步建立完善的自然資源產(chǎn)權體系。一方面要按照“分級代理行使自然資源資產(chǎn)所有權”的原則，建立自然資源資產(chǎn)監(jiān)督委員會，形成自上而下的監(jiān)管體系;另一方面要完善自然資源使用權體系，推動自然資源使用權交易體系建設，完善交易規(guī)則。

三是加強自然資源的保護和生態(tài)監(jiān)管。不僅要將具有生態(tài)價值的資源保護起來，限制生態(tài)屬性強的自然資源開發(fā)利用，同時，做好生態(tài)監(jiān)管的政策法規(guī)、技術標準，加強各部門間的協(xié)調聯(lián)動，形成生態(tài)監(jiān)管合力。

四是完善自然資源資產(chǎn)相關法律法規(guī)。建立健全自然資源資產(chǎn)管理法，明確產(chǎn)權獲得方式、所有權主體、管理機構、調查登記制度、統(tǒng)計報告制度、執(zhí)法監(jiān)督制度、使用權轉用制度等，確保有法可依。（作者單位：自然資源部咨詢研究中心）