優(yōu)化營商環(huán)境重在實(shí)現(xiàn)“三大轉(zhuǎn)變”

遲福林

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨內(nèi)外挑戰(zhàn)，在這種情況下，優(yōu)化營商環(huán)境的關(guān)鍵何在？2018年年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議強(qiáng)調(diào)，“強(qiáng)化競爭政策的基礎(chǔ)性地位，創(chuàng)造公平競爭的制度環(huán)境”。這是優(yōu)化營商環(huán)境的基本要求和重大任務(wù)，并更具現(xiàn)實(shí)性、迫切性。5月11日，國務(wù)院辦公廳對外發(fā)布了國務(wù)院2019年立法工作計(jì)劃，其中首次提出制定優(yōu)化營商環(huán)境條例，并明確由國家發(fā)改委、商務(wù)部、財(cái)政部、國家市場監(jiān)管總局四個部門共同起草。

競爭是市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)，而公平競爭是市場經(jīng)濟(jì)的核心。強(qiáng)化競爭政策的基礎(chǔ)性地位，就是要通過深化市場化改革，營造公平競爭的市場環(huán)境，激發(fā)市場活力。

競爭是激發(fā)市場活力的根本。緩解短期經(jīng)濟(jì)下行壓力、釋放經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型蘊(yùn)藏著的中長期巨大增長潛力，關(guān)鍵是充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，以加快形成公開市場、平等競爭的市場環(huán)境。

競爭是擴(kuò)大市場開放的動力。在擴(kuò)大開放中強(qiáng)化競爭政策的基礎(chǔ)性地位，營造內(nèi)外企業(yè)一視同仁、公平競爭的市場環(huán)境，不僅是我國提升國際經(jīng)濟(jì)競爭力的現(xiàn)實(shí)需求，也是贏得中美貿(mào)易摩擦的最大底氣。

實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)活動由地方政府間競爭向企業(yè)主體間競爭的轉(zhuǎn)變

實(shí)踐表明，地方政府之間的競爭既是以往拉動經(jīng)濟(jì)增長的重要動力，也是造成現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活諸多問題的突出因素。當(dāng)前，以深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革解決地方政府轉(zhuǎn)型嚴(yán)重滯后的制度性、結(jié)構(gòu)性矛盾與問題，是優(yōu)化營商環(huán)境需要著力解決的重大問題。

第一，地方政府間的某些競爭仍然存在，并成為阻礙企業(yè)主體公平競爭的重要因素?？陀^講，近年來地方政府間的競爭格局已有重大改變。但是，在財(cái)政分權(quán)、GDP考核等尚未完全消失及經(jīng)濟(jì)增速下行壓力加大的背景下，地方政府間的相互競爭以及由此導(dǎo)致的地方保護(hù)現(xiàn)象在某些領(lǐng)域仍然存在。以新能源汽車為例，由于差異化的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及“因地制宜”的地方準(zhǔn)入限制，外地新能源汽車難以進(jìn)入全國70%的地方市場。由此，造成重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)能過剩、資源配置效率低下等突出問題。例如，2018年我國新能源汽車銷售量僅為200萬輛，但全國產(chǎn)能已達(dá)到2000萬輛。

第二，改變某些不平等的政策與規(guī)定。從現(xiàn)實(shí)看，不同市場主體在競爭中仍然存在著某些事實(shí)上不平等甚至嚴(yán)重不平等的問題。以融資為例，民營企業(yè)占全國60%以上的GDP，其所獲得的融資額僅占企業(yè)融資總額的20%，且融資成本高于國有企業(yè)1.5至2.5個百分點(diǎn)。因此，要使各類企業(yè)平等獲得資源要素；要在強(qiáng)化知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的同時，建立完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)的相關(guān)制度，以穩(wěn)定企業(yè)預(yù)期，激發(fā)企業(yè)家精神和創(chuàng)新活力。

第三，推進(jìn)地方政府簡政放權(quán)的實(shí)質(zhì)性突破。例如，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域仍保持某些不合時宜的行政審批和行政管制，由此企業(yè)“自由生”“自主活”和“自由死”仍難以做到；行業(yè)準(zhǔn)入、項(xiàng)目審批還存在某些過度保護(hù)現(xiàn)象，導(dǎo)致民營企業(yè)在某些領(lǐng)域難以進(jìn)入，更不用說平等競爭；有的地方政府過于重視對特定領(lǐng)域和行業(yè)的扶持，過于重視對本地國企的保護(hù)。強(qiáng)化競爭政策的基礎(chǔ)性地位，就是要處理好政府與市場的關(guān)系，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，由此提升政府的公平性和公信力。

實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)政策由產(chǎn)業(yè)政策為導(dǎo)向向競爭政策為基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)變

競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策是政府干預(yù)市場的兩種工具。產(chǎn)業(yè)政策在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的作用功不可沒。問題在于，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制基本建立，某些產(chǎn)業(yè)政策帶來抑制創(chuàng)新及不公平競爭等負(fù)面效應(yīng)。強(qiáng)化競爭政策的基礎(chǔ)性作用就是要使產(chǎn)業(yè)政策以競爭政策為基礎(chǔ)，慎用、少用以行政手段為主的產(chǎn)業(yè)政策，這是優(yōu)化營商環(huán)境的迫切需要。

第一，強(qiáng)化競爭政策的基礎(chǔ)地位要改變差異化、選擇性的產(chǎn)業(yè)政策。例如，2019年一季度，我國商服用地價(jià)格是工業(yè)的9.2倍。服務(wù)業(yè)用地成本大幅高于工業(yè)，很大程度上制約了現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展進(jìn)程。再比如，以強(qiáng)制清除、限制開工等行政化手段為主推動的“去產(chǎn)能”政策，“有保有壓”的選擇性、歧視性特征明顯，并在多方面加大了民企的壓力，加大了民企與國企間的不平等競爭。從數(shù)字分析，2014-2018年民間投資增速由18.1%下降至8.7%，不能不說與行政手段為主的產(chǎn)業(yè)政策直接相關(guān)。

第二，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型。以競爭政策為基礎(chǔ)，并用競爭政策協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)政策及相關(guān)經(jīng)濟(jì)政策，是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大趨勢。為此，要改變以往以傾斜性的行政力量對市場資源的直接配置，大幅減少現(xiàn)有中央各部門、地方產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼與扶持項(xiàng)目；制定適用產(chǎn)業(yè)扶持政策的負(fù)面清單，將產(chǎn)業(yè)政策嚴(yán)格限定在具有重大外溢效應(yīng)或關(guān)鍵核心技術(shù)領(lǐng)域。

第三，強(qiáng)化競爭政策的基礎(chǔ)性地位要有重要舉措。中央已經(jīng)公布了一系列進(jìn)一步放寬市場準(zhǔn)入、降低企業(yè)稅負(fù)的重要舉措。當(dāng)前，“降成本”的重點(diǎn)、難點(diǎn)在于降低制度性交易成本。例如，全面實(shí)施企業(yè)自主登記制度與簡易注銷制度，取消企業(yè)一般投資項(xiàng)目備案制，盡快推廣企業(yè)法人承諾制等。同時，明確地方政府審批管制事項(xiàng)“只減不增”。

實(shí)現(xiàn)市場監(jiān)管的重點(diǎn)由一般市場行為監(jiān)管向公平競爭審查的轉(zhuǎn)變

當(dāng)前，市場監(jiān)管的改革仍處在探索起步階段，“監(jiān)管盲區(qū)”、監(jiān)管缺位及某些監(jiān)管過度等問題仍然存在。強(qiáng)化競爭政策的基礎(chǔ)地位，要把公平競爭審查作為市場監(jiān)管的重中之重。這是優(yōu)化營商環(huán)境的重要任務(wù)。

第一，市場監(jiān)管的主要對象要由商品為主向服務(wù)為主過渡。在我國服務(wù)型經(jīng)濟(jì)以及服務(wù)型消費(fèi)快速增長的背景下，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)體系缺失，難以實(shí)現(xiàn)服務(wù)業(yè)開放發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)防范的平衡。例如，2017年我國取消了養(yǎng)老護(hù)理員、家政服務(wù)員、保健按摩師等國家職業(yè)資格證書鑒定。但這些領(lǐng)域還缺乏監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，市場監(jiān)管難以到位，由此出現(xiàn)某些全社會關(guān)注的突出問題。再如，在電商平臺不斷做大的背景下，市場份額是不是界定新經(jīng)濟(jì)壟斷的重要指標(biāo)，如何判定壟斷和不正當(dāng)競爭？同時，盡快在人民群眾高度關(guān)注的食品、藥品、金融等服務(wù)業(yè)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與國際接軌。

第二，強(qiáng)化市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)對公平競爭政策的審查。目前，我國市場化改革正處于關(guān)鍵階段，強(qiáng)化對各類政策、各級政府進(jìn)行專門的公平競爭審查不僅必要，而且挑戰(zhàn)巨大。從現(xiàn)實(shí)情況看，妨礙公平競爭審查的重要體制因素，在于綜合性的市場監(jiān)管與專業(yè)性的部門監(jiān)管還難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，難以形成合力。沒有這種協(xié)調(diào)配合，公平競爭的審查是難以及時發(fā)現(xiàn)和解決的。建議由國家市場監(jiān)管總局或“國務(wù)院反壟斷委員會”牽頭系統(tǒng)清理現(xiàn)行的涉企政策中妨礙民營企業(yè)發(fā)展、違反平等競爭的規(guī)定。在海南等地方層面，率先探索建立統(tǒng)一權(quán)威的市場監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌監(jiān)管資源，提升市場監(jiān)管尤其是特殊服務(wù)業(yè)領(lǐng)域監(jiān)管的有效性。

第三，把反壟斷尤其是反行政壟斷作為市場監(jiān)管變革的重大舉措。目前，制造業(yè)領(lǐng)域約90%以上已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了市場化，但民營企業(yè)在大多數(shù)服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的投資占比不足50%，交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域甚至不足30%。至今為止，服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的行政壟斷尚沒有納入到反壟斷的范圍。建議盡快修訂《反壟斷法》，增加并細(xì)化反行政壟斷的內(nèi)容，并將競爭政策以及相應(yīng)的公平競爭審查制度納入到《反壟斷法》。與此同時，做實(shí)“國務(wù)院反壟斷委員會”，將反壟斷局與價(jià)格監(jiān)督檢查和反不正當(dāng)競爭局作為其具體執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

中央要求海南到2025年?duì)I商環(huán)境達(dá)到國內(nèi)一流水平；到2035年?duì)I商環(huán)境躋身全球前列。海南從自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)走向自貿(mào)港，優(yōu)化營商環(huán)境成為首要關(guān)鍵。為此建議，在海南全面開展強(qiáng)化競爭政策的試點(diǎn)，率先實(shí)現(xiàn)上述“三個轉(zhuǎn)變”，充分激發(fā)市場活力，明顯提高海南的行政效率，由此增強(qiáng)各方對海南加快探索建設(shè)自由貿(mào)易港的信心。