對統(tǒng)一國土空間用途管制改革的探討

白世強(qiáng)

改革開放40年來，我國經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)快速發(fā)展，伴生的生態(tài)環(huán)境問題也日益顯現(xiàn)，其中一個(gè)很大的原因就是空間用途管制制度覆蓋不全?！锻恋毓芾矸ā反_立了土地用途管制制度，實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，遏制了建設(shè)用地過快擴(kuò)張、耕地大量減少勢頭，但用途管制范圍有限，亟待擴(kuò)大到所有國土空間。

2013年，黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確了“完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責(zé)”。2015年，黨中央、國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，提出要健全國土空間用途管制制度，將用途管制擴(kuò)大到所有自然生態(tài)空間。2016年，原國土資源部牽頭，以上海、浙江、福建、江西、河南、海南、貴州、甘肅、青海9省（市）為試點(diǎn)，選擇有代表性的市、縣級單元，開展自然生態(tài)空間用途管制試點(diǎn)。2018年，黨中央啟動黨和國家行政機(jī)構(gòu)改革，將統(tǒng)一所有國土空間用途管制職責(zé)賦予新組建的自然資源部。

自然生態(tài)空間用途管制試點(diǎn)的實(shí)踐

按照原國土資源部制訂的《自然生態(tài)空間用途管制試點(diǎn)方案》要求，經(jīng)過兩年多的探索實(shí)踐，用途管制試點(diǎn)工作取得了顯著成效。

劃定了生態(tài)保護(hù)紅線和自然生態(tài)空間。各試點(diǎn)均劃定了自然生態(tài)空間和生態(tài)保護(hù)紅線，其中，生態(tài)保護(hù)紅線按照原環(huán)保部制定的《生態(tài)保護(hù)紅線劃定指南》要求，由省級環(huán)保部門會同相關(guān)部門開展劃定工作，經(jīng)上下協(xié)調(diào)落實(shí)到具體地塊和坐標(biāo);自然生態(tài)空間按照《自然生態(tài)空間用途管制技術(shù)規(guī)程》要求，由試點(diǎn)市縣結(jié)合自身情況組織劃定，劃定標(biāo)準(zhǔn)有所差別。鶴壁市在試點(diǎn)過程中，根據(jù)國土空間適宜性評價(jià)結(jié)果，考慮地形地貌及空間主導(dǎo)功能，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)劃定生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)空間。在以生態(tài)功能為主導(dǎo)的西部太行山區(qū)，為保持生態(tài)空間的完整性、連續(xù)性，將零星、孤立的耕地納入自然生態(tài)空間，是基本農(nóng)田的耕地仍按基本農(nóng)田管理。在以農(nóng)業(yè)功能為主導(dǎo)的東部平原，將面積較小且零星分布于耕地、基本農(nóng)田內(nèi)的公益林和其他生態(tài)地類納入農(nóng)業(yè)空間，參照生態(tài)空間相關(guān)管控措施管理。

制定了自然生態(tài)空間用途管制規(guī)則和實(shí)施細(xì)則。試點(diǎn)地區(qū)將自然生態(tài)空間分為生態(tài)保護(hù)紅線和一般生態(tài)空間，分別制定了用途管制規(guī)則，明確了允許、限制、禁止建設(shè)的項(xiàng)目類型，以及國土空間開發(fā)強(qiáng)度要求。對生態(tài)空間內(nèi)的土地利用實(shí)施差異化管理，生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)原則上按禁止建設(shè)區(qū)管理，一般生態(tài)空間內(nèi)嚴(yán)格控制建設(shè)用地增量，以盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)為主，確實(shí)需要新增建設(shè)用地的應(yīng)符合提升生態(tài)服務(wù)功能要求。

統(tǒng)籌陸海空間的保護(hù)與利用。在沿海地區(qū)，統(tǒng)籌岸線資源、海域管理是國土空間用途管制的重要內(nèi)容。福建省福清市在試點(diǎn)過程中，梳理了用地用海的矛盾區(qū)域，深入研究國土、海洋與漁業(yè)部門在海岸線管理方面交叉重疊、審批混亂不清等問題，從用途管制制度建設(shè)、部門職責(zé)整合等方面提出了陸海統(tǒng)籌的對策措施。

搭建了用途管制信息平臺。按照自然資源部要求，開展用途管制試點(diǎn)，需要建設(shè)生態(tài)空間動態(tài)監(jiān)管信息平臺，及時(shí)掌握生態(tài)空間變化情況，建立信息共享機(jī)制，并納入國土空間基礎(chǔ)信息平臺。鶴壁市在空間規(guī)劃信息平臺內(nèi)開發(fā)建設(shè)了自然生態(tài)空間用途管制信息系統(tǒng)，為自然資源部門現(xiàn)有審批系統(tǒng)提供接口，能輔助單獨(dú)選址類建設(shè)項(xiàng)目特別是線性工程選址選線、優(yōu)化方案，可為制訂生態(tài)修復(fù)工程設(shè)計(jì)方案提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐，為動態(tài)監(jiān)測自然生態(tài)空間用途變化提供技術(shù)支持。

統(tǒng)一國土空間用途管制存在的問題

生態(tài)空間與其他國土空間用途管制的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)問題。試點(diǎn)工作突破了按土地利用類型管理土地的傳統(tǒng)做法，按空間的主體功能，將國土空間劃分為城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)等類型，將城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線作為空間開發(fā)保護(hù)的主要控制線?？臻g管控以制定正負(fù)面清單、空間準(zhǔn)入和轉(zhuǎn)用審批代替現(xiàn)有的土地用途管制。受現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)尚未修訂，空間規(guī)劃體系尚未建立等因素制約，試點(diǎn)市縣尚無法將自然生態(tài)空間用途管制的經(jīng)驗(yàn)做法擴(kuò)大到農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等其他國土空間。

各類國土空間功能的交叉重疊問題。由于國土空間具有多宜性，空間性規(guī)劃交叉重疊，致使同一國土空間同時(shí)存在多個(gè)規(guī)劃覆蓋，并存幾個(gè)行業(yè)部門進(jìn)行管理。例如，焦作云臺山區(qū)域既是地質(zhì)公園，又是風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、森林公園。各類保護(hù)地的管理政策不一，相關(guān)設(shè)施在建設(shè)過程中存在政策沖突。

現(xiàn)行法律法規(guī)的制定修訂問題。改革試點(diǎn)“單兵突進(jìn)”，立法修法等工作較為滯后，不得不以黨政文件代替依法推進(jìn)國土空間用途管制工作。在具體行政審批工作中，由于上位法律法規(guī)沒有修訂到位，試點(diǎn)制定的政策制度難以有效實(shí)施，很大程度上影響了試點(diǎn)工作的成效。

推進(jìn)國土空間用途管制改革的策略

完善制度頂層設(shè)計(jì)，推進(jìn)立法修法進(jìn)程。在國家層面，應(yīng)突出做好制度的頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建由法律法規(guī)、部門規(guī)章等構(gòu)成的法律法規(guī)體系。加快《國土空間開發(fā)保護(hù)法》《國土空間規(guī)劃法》的立法進(jìn)程，修訂《森林法》等法律的相關(guān)內(nèi)容，配套制訂實(shí)施條例、實(shí)施辦法等法規(guī)，為實(shí)施全域全類型國土空間用途管制提供依據(jù)和保障。

基于國土空間規(guī)劃，建立“三線多區(qū)”構(gòu)成的空間管控格局。在編制國土空間規(guī)劃過程中，自上而下實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線“三條控制線”落地定界，成為國土空間開發(fā)保護(hù)的核心邊界線。依據(jù)國土空間的主體功能，在市縣鄉(xiāng)級國土空間規(guī)劃中合理劃分城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)、農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)、礦產(chǎn)資源開發(fā)區(qū)、自然和文化遺產(chǎn)區(qū)、重大基礎(chǔ)設(shè)施用地區(qū)等不同類型的國土功能區(qū)，為制定差異化的用途管控政策奠定基礎(chǔ)。

構(gòu)建自然保護(hù)地體系，解決空間重疊和多頭管理問題。以國土三調(diào)和自然資源專項(xiàng)調(diào)查為基礎(chǔ)，按照山水林田湖草是一個(gè)生命共同體的理念，對自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園、水源地保護(hù)區(qū)等保護(hù)地空間交叉重疊、管理和保護(hù)的法律法規(guī)不協(xié)調(diào)等問題進(jìn)行評估。根據(jù)評估結(jié)果，對存在問題的自然保護(hù)地規(guī)模和布局進(jìn)行調(diào)整，優(yōu)化邊界范圍和功能區(qū)分區(qū)，實(shí)現(xiàn)保護(hù)區(qū)范圍與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、農(nóng)村人口稠密區(qū)、永久基本農(nóng)田布局等相協(xié)調(diào)。把具有國家代表性的重要自然生態(tài)系統(tǒng)納入國家公園體系，實(shí)施自然保護(hù)地統(tǒng)一設(shè)置、分級管理、分區(qū)管控，形成以國家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地管理體系。自然保護(hù)地范圍調(diào)整經(jīng)批準(zhǔn)后，納入國土空間規(guī)劃，通過劃定生態(tài)空間、優(yōu)化生態(tài)保護(hù)紅線布局、制定完善差異化管控措施等進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)，從根本上解決因劃定不科學(xué)造成的交叉管理、多頭管理、難以管理等問題。

創(chuàng)新國土空間用途管制制度，提升行政管理效能。針對不同主體功能的國土空間及“三條控制線”，制訂相應(yīng)的項(xiàng)目準(zhǔn)入條件，明確允許、限制、禁止的產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目類型清單，提出城鄉(xiāng)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、礦產(chǎn)開發(fā)等活動的規(guī)模、強(qiáng)度、布局和環(huán)境保護(hù)等要求。按照統(tǒng)一行使國土空間用途管制職責(zé)和“放管服”要求，整合目前存在的用地預(yù)審、城鄉(xiāng)規(guī)劃“一書三證”、用地審批等行政管理事項(xiàng)，建立新的管理舉措，推進(jìn)空間管理制度重構(gòu)，實(shí)現(xiàn)開發(fā)邊界內(nèi)簡政放權(quán)、開發(fā)邊界外嚴(yán)格管控，統(tǒng)籌空間管控的剛性約束與彈性適應(yīng)，將開發(fā)利用活動控制在國家規(guī)定范圍內(nèi)。合理劃分中央和地方事權(quán)，實(shí)行分級管理，加大執(zhí)法監(jiān)管力度，實(shí)現(xiàn)調(diào)查、規(guī)劃、審批、供應(yīng)、執(zhí)法全流程無縫銜接，促進(jìn)國土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

構(gòu)建自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，壓實(shí)各級政府資源保護(hù)職責(zé)。在對自然資源的所有權(quán)進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記的基礎(chǔ)上， 界定各類自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)主體，實(shí)行中央與地方分級代表行使國家自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的職責(zé)。在符合國土空間規(guī)劃和用途管制制度前提下，各級政府按權(quán)限經(jīng)營和管理國有自然資源資產(chǎn)。推進(jìn)自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革，賦予農(nóng)戶或市民以生態(tài)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)自然資源權(quán)益在國家、集體、農(nóng)戶以及企業(yè)之間的合理分享。編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，完善國民經(jīng)濟(jì)核算體系，將資源消耗和生態(tài)環(huán)境損害納入國民經(jīng)濟(jì)核算，使經(jīng)濟(jì)增長客觀反映經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會效益。全面開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，促使領(lǐng)導(dǎo)干部切實(shí)履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，促進(jìn)自然資源資產(chǎn)節(jié)約集約利用和生態(tài)環(huán)境安全。

充分運(yùn)用“3S”技術(shù)，加強(qiáng)國土空間動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管。整合統(tǒng)一土地、森林、草原、海洋等各類國土空間信息服務(wù)平臺，建立覆蓋全域的國土空間基礎(chǔ)信息平臺，利用遙感、網(wǎng)絡(luò)、建模等技術(shù)手段，與用地審批、規(guī)劃數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)分析，動態(tài)監(jiān)測全域、全類型國土空間變化情況，與自然資源執(zhí)法監(jiān)管相融合，形成以信息和通信技術(shù)為主導(dǎo)的數(shù)字化、精細(xì)化、智能化自然資源管理新模式，對各類國土空間和自然資源開發(fā)利用進(jìn)行全過程動態(tài)管理。

建立經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，強(qiáng)化激勵(lì)約束作用。為落實(shí)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)等區(qū)域嚴(yán)格限制或禁止城鎮(zhèn)、工業(yè)開發(fā)活動的管制要求，保障發(fā)展權(quán)的公平性，提升相關(guān)地區(qū)保護(hù)生態(tài)、耕地的積極性，應(yīng)建立經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，引導(dǎo)發(fā)展權(quán)的合理轉(zhuǎn)移與優(yōu)化配置，并為資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)價(jià)值實(shí)現(xiàn)提供市場環(huán)境與制度保障。發(fā)揮各級政府資金的引導(dǎo)和帶動作用，推進(jìn)受益地區(qū)與保護(hù)生態(tài)地區(qū)、流域下游與上游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，促進(jìn)受益地區(qū)與保護(hù)地區(qū)共同發(fā)展，推動生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺階。（作者單位：河南省自然資源廳）