非洲警察合作組織：肇始、架構(gòu)與職能

栗長江

非洲就面積和人口而言都是世界上第二大洲。歷史上，非洲許多國家都受到殖民統(tǒng)治和種族隔離之苦，經(jīng)濟發(fā)展較為落后。建立一個覆蓋非洲大陸的區(qū)域組織，加強本地區(qū)各國在政治、經(jīng)濟、安全等方面的全方位合作一直是非洲許多國家領(lǐng)導(dǎo)人的夢想。1963年5月25日，為擺脫殖民統(tǒng)治，維護(hù)各國主權(quán)，非洲統(tǒng)一組織[The Organisation of African Unity （OAU）]在亞的斯亞貝巴成立。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，非洲國家領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)識到為了在全球化進(jìn)程中加速發(fā)展，消除全球化進(jìn)程對非洲發(fā)展的不利因素，助力非洲各國擺脫貧困，必須加速推進(jìn)非洲一體化進(jìn)程。1999年7月，非洲統(tǒng)一組織大會決定召開特別會議，研究推進(jìn)非洲大陸經(jīng)濟和政治一體化進(jìn)程。1999年9月9日，非洲統(tǒng)一組織首腦發(fā)表了蘇爾特宣言（The Sirte Declaration），決定成立一個非洲聯(lián)盟組織。2000年7月，非洲53個國家的首腦在多哥共和國首都洛美舉行峰會，并于7月11日通過了《非洲聯(lián)盟組織法》（The Constitutive Act of the African Union）;2001年召開的盧薩卡峰會勾畫了非洲聯(lián)盟的實施路線圖，包括確定非洲聯(lián)盟的組織架構(gòu)、權(quán)力以及職能等。2001年5月26日，非洲統(tǒng)一組織正式從法律身份上轉(zhuǎn)化為非洲聯(lián)盟。2002年德班峰會宣布非洲聯(lián)盟正式運行。2002年7月9日，非洲統(tǒng)一組織正式解散，由非洲聯(lián)盟取而代之。非洲聯(lián)盟現(xiàn)有55個成員國，其愿景是建立一個和平、繁榮、一體化的非洲（Towards a Peaceful， Prosperous & Integrated Africa）。

要實現(xiàn)非洲聯(lián)盟的這一愿景，非洲各國的執(zhí)法安全合作是重要保障。非洲各國面臨嚴(yán)重的邊界安全挑戰(zhàn)，人口拐賣、武器販運、毒品走私、恐怖主義犯罪等跨國犯罪問題在非洲十分突出。在此背景下，建立一個非洲聯(lián)盟框架下的執(zhí)法與安全合作組織變得愈發(fā)迫切，逐步被非洲各國領(lǐng)導(dǎo)人提上重要的議事日程。

一、非洲警察合作組織的誕生

與國際刑警組織和歐洲警察組織相比，非洲警察合作組織是一個年輕的區(qū)域性警務(wù)合作機構(gòu)，其萌芽肇始于2013年。是年，國際刑警組織在阿爾及利亞召開第22屆泛非洲區(qū)域研討會，在此期間，創(chuàng)建非洲警察合作組織的構(gòu)想被提出。2014年2月10日至11日，阿爾及利亞、安哥拉、貝寧、博茨瓦納、布基納法索、布隆迪、喀麥隆、乍得、科摩羅、剛果（布）、科特迪瓦、剛果民主共和國、吉布提、埃及、埃塞俄比亞、岡比亞、加納、幾內(nèi)亞、肯尼亞、萊索托、馬里、毛里塔尼亞、莫桑比克、納米比亞、尼日爾、尼日利亞、盧旺達(dá)、撒哈拉共和國、索馬里、塞舌爾、錫爾拉-塞拉利昂、南非、南蘇丹、蘇丹、坦桑尼亞、多哥、突尼斯、烏干達(dá)、贊比亞、津巴布韋等40個國家的警察首腦在阿爾及利亞首都阿爾及爾召開大會，發(fā)表了《阿爾及利亞宣言》，決定在非盟框架下成立一個非洲警務(wù)合作機制，稱作“非洲警察合作組織”（The African Police Cooperation Organization · AFRIPOL），總部設(shè)在阿爾及利亞首都阿爾及爾。2014年6月，非洲聯(lián)盟執(zhí)行委員會在赤道幾內(nèi)亞馬拉博召開第25屆國家元首和政府首腦會議，通過了EX.CL/Dec.820（XXV）決議，批準(zhǔn)了《阿爾及利亞宣言》，并要求非洲聯(lián)盟委員會就非洲警察合作組織的后續(xù)工作作出安排，包括成立一個非洲警察合作組織籌備特設(shè)委員會，負(fù)責(zé)起草非洲警察合作組織章程（Statute of AFRIPOL）及相關(guān)法律文件。2015年12月，非洲警察首腦第二次會議在阿爾及利亞舉行。會議認(rèn)為，隨著跨國犯罪的日益猖獗，警務(wù)合作與協(xié)作愈發(fā)迫切;而且，位于阿爾及利亞的非洲警察合作組織秘書處已經(jīng)籌備完畢，可以隨時開展工作。鑒于此，大會通過了特設(shè)委員會的報告，期待非洲警察合作組織盡早投入運行。2015年12月13日，非洲警察合作組織總部在阿爾及利亞首都阿爾及爾正式啟用。2016年1月15日，特設(shè)委員會將報告呈交給在埃塞俄比亞首都亞的斯亞貝巴舉行的第二次非洲防衛(wèi)與安全首腦特別會議[Extraordinary Meeting of African Chiefs of Defense Staff and Heads of Safety and Security （STCDSS）]審議，會議批準(zhǔn)了該報告，并提交給相關(guān)的非洲聯(lián)盟部門批準(zhǔn)。2017年1月22日，非盟第28屆峰會在埃塞俄比亞首都亞的斯亞貝巴舉行，并于1月30日通過了《非洲警察合作組織章程》[Statute of the African Union Mechanism for Police Cooperation （AFRIPOL）]。該章程第一章明確組織名稱為 “The African Union Mechanism for Police Cooperation”，即非洲聯(lián)盟警察合作組織，可以簡稱為非洲警察組織（AFRIPOL）。值得一提的是，有媒體在做國外警務(wù)報道時將該組織稱為“非洲刑警組織”，這是不準(zhǔn)確的。非洲警察合作組織向所有非盟成員國的警務(wù)、情報和安全機構(gòu)敞開大門，根據(jù)非洲警察合作組織的官網(wǎng)數(shù)據(jù)，目前，除了薩赫拉維共和國因為其國際身份問題不是非洲警察組織成員外，其他非盟國家均是非洲警察組織的成員單位。

二、非洲警察合作組織的目標(biāo)與職能

《非洲警察合作組織章程》規(guī)定非洲警察合作組織有如下目標(biāo)：

1.在成員警察機構(gòu)間建立戰(zhàn)略層面、行動層面和戰(zhàn)術(shù)層面的警察合作框架。

2.與各國、區(qū)域以及國際警察機構(gòu)協(xié)作促進(jìn)跨國犯罪的預(yù)防與調(diào)查。

3.建立非洲卓越中心（African Centers of Excellence），針對非洲大陸特有的犯罪形勢有針對性地培訓(xùn)成員國的警察，提升其打防犯罪的能力。

4.在相關(guān)非盟政策實施框架下醞釀制定統(tǒng)一的非洲戰(zhàn)略，打擊跨國有組織犯罪、恐怖主義犯罪和網(wǎng)絡(luò)犯罪。

5.加強與類似組織的合作，共同預(yù)防和打擊跨國有組織犯罪。

6.在警務(wù)支持行動中加強各國警隊間的協(xié)調(diào)工作。與警察戰(zhàn)略支持小組（Strategic Support Group）一道或者在非盟領(lǐng)導(dǎo)的維和支持行動中發(fā)揮謀劃、動員、部署以及管理等職能。

為了實現(xiàn)這些目標(biāo)，在戰(zhàn)略層面，非洲警察合作組織協(xié)助成員國警察機關(guān)建立國家、區(qū)域以及國際層面的合作框架;開展跨國有組織犯罪趨勢的研究，制定非洲大陸預(yù)防犯罪的戰(zhàn)略;協(xié)助成員國警察機構(gòu)就警務(wù)問題達(dá)成非洲統(tǒng)一立場;通過增強成員國警察機構(gòu)的組織、技術(shù)、戰(zhàn)略、戰(zhàn)術(shù)和行動能力來提升其警務(wù)效能。在戰(zhàn)術(shù)和行動層面，非洲警察合作組織幫助成員國開展社區(qū)警務(wù)，調(diào)動公眾參與預(yù)防和打擊犯罪的積極性;促進(jìn)成員國警察機構(gòu)就開展聯(lián)合巡邏和聯(lián)合行動進(jìn)行籌劃、協(xié)調(diào);幫助成員單位推廣治理、管理以及尊重人權(quán)等方面的好的經(jīng)驗和舉措;方便成員國之間的引渡和刑事司法互助事宜;促進(jìn)信息和情報交換與共享以阻止、打擊跨國有組織犯罪、恐怖主義犯罪和網(wǎng)絡(luò)犯罪;并且開發(fā)適當(dāng)?shù)耐ㄐ畔到y(tǒng)和數(shù)據(jù)庫以促進(jìn)各項合作和協(xié)調(diào)事務(wù)的順利開展。

非洲警察合作組織在促進(jìn)各成員國警察機構(gòu)開展合作時恪守“不干預(yù)原則”，即非洲警察合作組織不干預(yù)各成員國的內(nèi)部事務(wù)，尊重各成員國的國家主權(quán)和法律;“民主與法制原則”，即非洲警察合作組織尊重法制，一切行動遵守非盟及聯(lián)合國的相關(guān)法律。非洲警察合作組織尊重警察倫理規(guī)范，在非盟的領(lǐng)導(dǎo)和政策框架下促進(jìn)成員國警察機關(guān)的合作。

三、非洲警察合作組織的組織架構(gòu)

非洲警察合作組織主要包括四個主要機構(gòu)：非洲警察組織大會（General Assembly）; 指導(dǎo)委員會（Steering Committee）;秘書處（Secretariat）以及國家聯(lián)絡(luò)辦（National Liaison Offices）。

非洲警察合作組織大會由各成員國的警察首腦組成，是非洲警察合作組織的領(lǐng)導(dǎo)和最為重要的議事機構(gòu)。非洲警察合作組織大會負(fù)責(zé)制定非洲警察合作組織的政策、綱領(lǐng)以及戰(zhàn)略并提交非盟相關(guān)政策機構(gòu)審議批準(zhǔn)，之后監(jiān)督這些政策、綱領(lǐng)和戰(zhàn)略的落實;起草預(yù)算草案、構(gòu)想非洲警察合作組織架構(gòu)，并提交非盟相應(yīng)政策機構(gòu)審議;通過相關(guān)程序提請修改《非洲警察合作組織章程》;通過防衛(wèi)、治安與安全專業(yè)委員會（The Specialized Technical Committee on Defense， Safety and Security）這個非盟負(fù)責(zé)警務(wù)方面的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)向非盟相關(guān)政策機構(gòu)提交年度工作報告，等等。

非洲警察合作組織大會的另一個重要職能是對大會的人事作出安排。非洲警察合作組織大會由五名成員組成，代表非盟的5個區(qū)域（東、西、南、北、中），包括主席1名、副主席3名、聯(lián)絡(luò)員1名。人員采取輪任制，任期2年，不可連任。進(jìn)行表決時，非洲警察合作組織大會采用的是三分之二多數(shù)通過。2017年5月14日到16日，非洲警察合作組織第一次大會在阿爾及利亞首都阿爾及爾舉行。阿爾及利亞國家安全局局長阿卜杜勒 ·加尼 ·哈米爾（Abdelghani Hamel）少將當(dāng)選為非洲警察合作組織第一任主席，三位副主席分別由烏干達(dá)、尼日利亞和中非共和國的警務(wù)或安全官員擔(dān)任。

非洲警察合作組織指導(dǎo)委員會由下列人員組成：非洲警察組織大會的5個成員;非盟和平與安全委員會專員（The Commissioner for Peace and Security of the African Union）;區(qū)域性警察局長合作組織（the Regional Police Chiefs Cooperation Organizations）成員單位的警察首腦以及非洲警察合作組織的執(zhí)行干事（the Executive Director of Afripol）。指導(dǎo)委員會主任由現(xiàn)任非洲警察合作組織大會主席擔(dān)任。進(jìn)行表決時，非洲警察合作組織指導(dǎo)委員會采取簡單多數(shù)的方式。

非洲警察合作組織秘書處是該組織的日常辦事機構(gòu)，秘書長由非洲警察合作組織執(zhí)行干事?lián)?。秘書處的工作人員按照非盟的人事制度進(jìn)行招聘，其組織架構(gòu)也同樣依非盟的有關(guān)規(guī)定確立。秘書處秘書長經(jīng)非洲警察合作組織指導(dǎo)委員會推薦，由非洲警察合作組織大會經(jīng)按有關(guān)程序任命。秘書處主要負(fù)責(zé)非洲警察合作組織的日常管理和運營、會議安排、通信聯(lián)絡(luò)、實施非洲警察合作組織大會和指導(dǎo)委員會作出的決議;向非洲警察合作組織大會提交該組織的年度工作和財務(wù)報告;向非盟提交非洲警察合作組織工作報告，等等。

非洲警察合作組織國家聯(lián)絡(luò)辦由各成員國依照本國法律建立，以確保非洲警察合作組織各項業(yè)務(wù)的順利運行。

四、非洲警察合作組織的合作重心

非洲大陸面臨非常嚴(yán)重的犯罪問題。成立之初，非洲警察合作組織便把反恐、武器販運、人口販賣、毒品走私、涉野生動物犯罪以及環(huán)境犯罪等作為工作優(yōu)先項。對于被指控犯有實施恐怖主義犯罪的嫌疑人，非洲警察合作組織在實施非洲逮捕證（the African Arrest Warrant）方面起到關(guān)鍵作用，有效地抑制了恐怖主義犯罪的蔓延。非洲警察合作組織建立多種機制，強化信息的實時分享，有效打擊武器販運。在打擊人口販賣方面，非洲警察合作組織強化各國間的信息和情報共享，并建立涵蓋全非洲的相關(guān)數(shù)據(jù)庫，助力打擊人口販賣。非洲警察合作組織還協(xié)調(diào)各成員國的警察和其他相關(guān)執(zhí)法部門協(xié)力打擊毒品犯罪、偷獵行為以及野生動物及動物制品的非法貿(mào)易。近年來，非洲的自然遺產(chǎn)被破壞嚴(yán)重，為此，非洲警察合作組織也進(jìn)行了特別研究，制定打、防戰(zhàn)略，重?fù)羯孀匀贿z產(chǎn)的環(huán)境犯罪。除了信息和情報共享、開展聯(lián)合行動等，非洲警察合作組織還不斷協(xié)調(diào)各國加強邊境管控，強力打擊跨國有組織犯罪。

2018年10月15日，非洲警察合作組織第二次大會在阿爾及爾召開，非盟和平與安全委員會專員斯梅爾·謝爾吉（Smail Chergui） 宣布，非洲警察合作組織將建立三個專案隊，打擊跨國犯罪、網(wǎng)絡(luò)犯罪和恐怖主義與暴力極端犯罪。

非洲警察合作組織認(rèn)識到，在全球化的時代，打擊跨國有組織犯罪不僅需要非洲各國的聯(lián)合，還要擴大“朋友圈”，不斷加強與其他區(qū)域組織和國際組織的通力合作。在《非洲警察合作組織章程》第二十條，非洲警察合作組織就強調(diào)了這種國際合作的必要性和緊迫性：“1.為了完成使命，非洲警察合作組織應(yīng)與國際刑警組織及其他相關(guān)組織通力合作;2.經(jīng)非洲警察合作組織大會批準(zhǔn)，非洲警察合作組織應(yīng)與類似的政府間組織和國際組織建立聯(lián)系，進(jìn)行協(xié)作，以增強其完成既定使命的能力。在非洲警察合作組織第二次大會上，非盟和平與安全委員會專員斯梅爾·謝爾吉宣布：2019年1月，非洲警察合作組織將和國際刑警組織簽署合作協(xié)議，以強化打擊恐怖主義犯罪和跨國有組織犯罪。是月，國際刑警組織秘書長于爾根·斯托克（Jgren Stock）與非盟和平與安全委員會專員斯梅爾·謝吉（Smail Chergui）代表兩個組織簽訂情報共享協(xié)議，以合力打擊恐怖主義和有組織犯罪。根據(jù)協(xié)議，非洲警察合作組織可以使用國際刑警組織的盜失機動車和盜失旅行證件數(shù)據(jù)庫。此外，非洲警察合作組織秘書處還可以通過國際刑警組織警察通訊網(wǎng)絡(luò) I-24/7與國際刑警組織非洲地區(qū)的國家中心局交換信息。2019年10月，在第三次非洲警察合作組織大會的發(fā)言中，國際刑警組織秘書長于爾根·斯托克再次強調(diào)與非洲警察組織強化合作，提升非洲國家的執(zhí)法能力建設(shè)，共同打擊有組織犯罪。

（責(zé)任編輯：馮苗苗）