治理行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理亂象 關(guān)鍵在全面進(jìn)場(chǎng)制度的確立和執(zhí)行

鄭凱平

2019年10月23日，十三屆全國人大常委會(huì)第十四次會(huì)議在北京召開。全國人大常委會(huì)審議了財(cái)政部部長(zhǎng)劉昆作的《國務(wù)院關(guān)于2018年度全國行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理情況的專項(xiàng)報(bào)告》，同時(shí)聽取了全國人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)主任史耀斌作的《關(guān)于行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理情況的調(diào)研報(bào)告》。

行政事業(yè)單位資產(chǎn)處置，是產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)發(fā)揮陽光化、市場(chǎng)化的平臺(tái)功能，服務(wù)中央和各地方行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的重要內(nèi)容。所以劉昆部長(zhǎng)所作的報(bào)告和史耀斌主任的調(diào)研報(bào)告，特別是后者在報(bào)告中指出的行政事業(yè)性資產(chǎn)管理中的種種亂象，在社會(huì)各界包括產(chǎn)權(quán)行業(yè)內(nèi)部引起熱烈討論。

兩個(gè)報(bào)告內(nèi)容很多，我們僅擇出與本文主題相關(guān)的內(nèi)容先作簡(jiǎn)要梳理。

關(guān)于劉昆部長(zhǎng)的報(bào)告。首先是公布資產(chǎn)總量。報(bào)告顯示，截至2018年底，全國行政事業(yè)性國有資產(chǎn)總額33.5萬億元，較上一年度同比增長(zhǎng)11.67%，負(fù)債總額9.9萬億元，同比增長(zhǎng)4.21%，凈資產(chǎn)23.6萬億元，同比增長(zhǎng)15.12%。其次是總結(jié)資產(chǎn)管理工作情況。健全了管理制度體系，比如財(cái)政部出臺(tái)了《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》、《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》等。提升了管理整體效能，比如將低效運(yùn)轉(zhuǎn)和長(zhǎng)期閑置的資產(chǎn)進(jìn)行調(diào)劑、共享使用;通過公開方式出租閑置資產(chǎn)，提升了資產(chǎn)使用效率和效益;推行資產(chǎn)進(jìn)場(chǎng)交易制度，涉及變賣轉(zhuǎn)讓的資產(chǎn)統(tǒng)一通過產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)公開競(jìng)價(jià)交易。夯實(shí)了管理基礎(chǔ)，比如開發(fā)啟用了“全國行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)”，搭建起網(wǎng)絡(luò)化資產(chǎn)管理信息平臺(tái)等。開展了資產(chǎn)管理改革，比如簡(jiǎn)化國家設(shè)立的研究開發(fā)機(jī)構(gòu)、高校持有科技成果評(píng)估和管理程序，加大科技成果轉(zhuǎn)化形成的國有股權(quán)管理授權(quán)力度等。再次是約定下一步的資產(chǎn)管理措施。提出開展行政事業(yè)性國有資產(chǎn)立法研究，研究進(jìn)一步提升該類資產(chǎn)管理的法律層級(jí);提出對(duì)低效運(yùn)轉(zhuǎn)或長(zhǎng)期閑置資產(chǎn)加大調(diào)劑使用力度;提出搭建統(tǒng)一開放的資產(chǎn)共享平臺(tái)，促進(jìn)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、科技等領(lǐng)域大型儀器設(shè)備共享共用等等。

史耀斌主任的報(bào)告指出的行政事業(yè)性資產(chǎn)管理亂象主要包括：一是有的單位不嚴(yán)格執(zhí)行資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓相關(guān)規(guī)定，隨意變賣、擅自處置國有資產(chǎn)的情況仍然存在;二是部分地方和單位存在違規(guī)出租和低價(jià)評(píng)估國有資產(chǎn)價(jià)值現(xiàn)象，有的對(duì)外出租既不進(jìn)行租金評(píng)估，也不采取公開招投標(biāo)，越過監(jiān)管部門自行出租，且租期長(zhǎng)、租金明顯低于市場(chǎng)正常水平;三是部分國有資產(chǎn)處置和出租出借收入未按規(guī)定實(shí)行“收支兩條線”管理或納入預(yù)算管理，脫離監(jiān)管;四是資產(chǎn)配置、使用和處置均由財(cái)政部門審批，既造成財(cái)政部門壓力過大、效率不高，也影響了部門單位管理資產(chǎn)的積極性，主體責(zé)任難以落實(shí);五是資產(chǎn)登記、變更、注銷、處置、盤點(diǎn)不及時(shí)，資產(chǎn)核算不準(zhǔn)確，家底不清、賬賬不符、賬實(shí)不符等問題仍然存在。

按照以上現(xiàn)實(shí)情況、存在的問題和工作舉措，筆者認(rèn)為改變亂象問題，最重要的措施就是強(qiáng)化已有進(jìn)場(chǎng)交易制度的監(jiān)督執(zhí)行，同時(shí)實(shí)施行政事業(yè)單位資產(chǎn)全面進(jìn)場(chǎng)交易。

過去十幾年，該類資產(chǎn)在出售、出讓、轉(zhuǎn)讓和變賣方面已經(jīng)有了很好的工作實(shí)踐，已經(jīng)是被實(shí)踐證明了的、行之有效的制度安排。劉昆部長(zhǎng)報(bào)告里提到的《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》、《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》發(fā)布實(shí)施于2006年，近幾年做了部分修訂。其中均明確規(guī)定，兩類資產(chǎn)處置應(yīng)當(dāng)遵循公開、公正、公平的原則，出售、出讓、轉(zhuǎn)讓、變賣資產(chǎn)數(shù)量較多或者價(jià)值較高的，應(yīng)當(dāng)通過拍賣等市場(chǎng)競(jìng)價(jià)方式公開處置。實(shí)際操作中，中共中央直屬機(jī)關(guān)事務(wù)管理局和國家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局就分別委托北交所等產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)公開處置中央行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)，地方行政事業(yè)單位資產(chǎn)也絕大多數(shù)通過當(dāng)?shù)禺a(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)公開處置。

以北京產(chǎn)權(quán)交易所（下稱“北交所”）為例，2018年至2019年10月，北交所共完成中央行政事業(yè)單位資產(chǎn)處置2563項(xiàng)，成交金額0.86億元，較評(píng)估值增值率達(dá)到83.87%;共完成北京市行政事業(yè)單位資產(chǎn)處置13404項(xiàng)，成交金額0.99億元，增值率為66.25%，交易價(jià)款均由交易所直接轉(zhuǎn)賬至財(cái)政部門或其委托的資產(chǎn)管理部門。從這些數(shù)據(jù)可以看出，行政事業(yè)單位資產(chǎn)通過公開市場(chǎng)處置，從制度上保障了國有資產(chǎn)處置保值增值和規(guī)范操作。

所以單就該類資產(chǎn)的出售、出讓、轉(zhuǎn)讓和變賣而言，實(shí)際上央地兩級(jí)早就形成了非常穩(wěn)固的、成熟的公開處置制度和處置模式，也取得了很好成效。史耀斌主任報(bào)告中提到的擅自在場(chǎng)外處置、未能實(shí)現(xiàn)“收支兩條線”等亂象，問題在于部分地區(qū)和單位沒有嚴(yán)格遵循規(guī)定，存在跑冒滴漏的現(xiàn)象。

解決這個(gè)問題關(guān)鍵，首先在于加強(qiáng)制度的執(zhí)行力度。比如在北京，北京市財(cái)政局就做到了全市行政事業(yè)單位資產(chǎn)處置、報(bào)廢的全流程監(jiān)督，特別是卡住了資產(chǎn)更新和報(bào)廢的關(guān)口，從而做到了進(jìn)場(chǎng)交易無死角和制度的嚴(yán)格、順暢執(zhí)行。另一方面也很重要，劉昆部長(zhǎng)報(bào)告里提到要“開展行政事業(yè)性國有資產(chǎn)立法研究，研究進(jìn)一步提升該類資產(chǎn)管理的法律層級(jí)”。目前企業(yè)國有資產(chǎn)管理領(lǐng)域已經(jīng)出臺(tái)了《企業(yè)國有資產(chǎn)法》，明確規(guī)定企業(yè)國有資產(chǎn)交易應(yīng)通過產(chǎn)權(quán)交易場(chǎng)所公開進(jìn)行，我們樂見《行政事業(yè)國有資產(chǎn)法》的制訂出臺(tái)，將該類資產(chǎn)的管理上升到法律的高度，用法律去保障，體現(xiàn)制度的剛性和嚴(yán)肅性。

當(dāng)然，不僅是行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的出售、出讓、轉(zhuǎn)讓和變賣，該類資產(chǎn)的出租和出借也應(yīng)納入進(jìn)場(chǎng)交易的范圍。通過兩個(gè)報(bào)告可以看出，行政事業(yè)單位持有大量房產(chǎn)，除了自用辦公以外，還有不少房產(chǎn)被出租，但很多房產(chǎn)的出租價(jià)格明顯低于市場(chǎng)正常水平;還有不少房產(chǎn)被出借，但出借理由不充分，這都很容易引起存在貓膩質(zhì)疑;還有很多房產(chǎn)處于閑置狀態(tài)，造成國有資產(chǎn)的巨大浪費(fèi)。

解決這個(gè)問題的制度性措施就是進(jìn)場(chǎng)公開招租。目前，全國已經(jīng)有不少地方出臺(tái)了國有企業(yè)房屋出租進(jìn)場(chǎng)交易的相關(guān)規(guī)定，比如北京市國資委在2018年10月出臺(tái)了相關(guān)文件，北京市管國企對(duì)外出租一定面積和金額的房屋均需要到北交所公開進(jìn)行。數(shù)據(jù)顯示，該政策實(shí)施一年來，北交所共受理成交388項(xiàng)房屋出租項(xiàng)目，出租面積120.9萬平方米，成交租金總額51.5億元，成交項(xiàng)目租金總額較評(píng)估值整體溢價(jià)10%，進(jìn)場(chǎng)前為出租狀態(tài)的成交項(xiàng)目較原年平均租金溢價(jià)20%，產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)陽光化、市場(chǎng)化的平臺(tái)功能得到充分發(fā)揮。

除此之外，劉昆部長(zhǎng)報(bào)告中提到的，對(duì)低效運(yùn)轉(zhuǎn)或長(zhǎng)期閑置資產(chǎn)加大調(diào)劑使用力度，促進(jìn)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、科技等領(lǐng)域大型儀器設(shè)備共享共用，加強(qiáng)國家設(shè)立的研究開發(fā)機(jī)構(gòu)、高校持有科技成果評(píng)估和管理等等，這些工作都可以交給產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)通過搭建相關(guān)服務(wù)平臺(tái)進(jìn)行管理。

中國產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)是中國在國有資產(chǎn)管理領(lǐng)域的重大制度創(chuàng)新，它讓中國這個(gè)擁有巨量國有資產(chǎn)的大國在世界上率先解決了國有資產(chǎn)由誰處置、處置給誰、以怎樣的價(jià)格處置的世界性難題，為世界其他國家和地區(qū)解決類似問題提供了中國智慧和中國方案。

行政事業(yè)性國有資產(chǎn)作為國有資產(chǎn)的重要組成部分，也應(yīng)當(dāng)按照“應(yīng)進(jìn)必進(jìn)、能進(jìn)則進(jìn)”的原則，全部納入產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)公開交易，作為一項(xiàng)制度明確下來，并做到嚴(yán)格執(zhí)行。剛剛閉幕的十九屆四中全會(huì)，專題研究堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題，全會(huì)公報(bào)中“制度”二字提到77次，通篇就是要通過完善“制度”建設(shè)，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，開辟“中國之治”的新境界。

行政事業(yè)性國有資產(chǎn)全面進(jìn)場(chǎng)交易，也應(yīng)當(dāng)形成一項(xiàng)穩(wěn)固的制度，并嚴(yán)格執(zhí)行，這將有效治理該類資產(chǎn)管理的亂象。

（本文為北京產(chǎn)權(quán)交易所推出的財(cái)經(jīng)時(shí)事評(píng)論系列之十一）