淺談維修養(yǎng)護定額在應(yīng)用中存在的問題及建議

劉巧英 袁輝磊

淺談維修養(yǎng)護定額在應(yīng)用中存在的問題及建議

劉巧英 袁輝磊

一、引言

2002年9 月由國務(wù)院批準發(fā)布了《水利工程管理體制改革實施意見》，該實施意見規(guī)定，為確保水利工程管理體制改革的順利實施，各級財政部門應(yīng)保證已核定的水利工程維修養(yǎng)護資金足額到位，資金數(shù)額應(yīng)由財政部門會同同級水行政主管部門依據(jù)專門的維修養(yǎng)護定額來確定。為貫徹落實實施意見，保障水利工程維修養(yǎng)護資金需要，水利部會同財政部有關(guān)部門和專家研究編制了《水利工程維修養(yǎng)護定額標準》（以下簡稱《維修養(yǎng)護定額》），并于2004年7月頒布執(zhí)行?！毒S修養(yǎng)護定額》的制定與頒布，是我國水利工程管理體制改革和國家財政體制改革的重大突破，為科學(xué)編制和核定水利部門經(jīng)費預(yù)算，保障資金到位提供了政策依據(jù)。

二、維修養(yǎng)護方案編制及實施程序

目前，維修養(yǎng)護經(jīng)費已全部納入部門預(yù)算。每年8月中旬左右，基層水管單位根據(jù)直管工程實際情況，提出下一年度維修養(yǎng)護方案大綱，方案大綱根據(jù)實際維護需要，確定日常維修養(yǎng)護項目和專項維修養(yǎng)護項目。8月底左右，由直屬局組織各相關(guān)部門對設(shè)計方案大綱項目設(shè)置情況進行審查和適當(dāng)調(diào)整，調(diào)整后的大綱作為各基層水管單位編制下年度維修養(yǎng)護方案的依據(jù)。每年9月底，由基層水管單位根據(jù)維修養(yǎng)護設(shè)計方案大綱，編制完成下一年度維修養(yǎng)護設(shè)計方案，提交直屬局審查。在基層水管單位根據(jù)審查意見對設(shè)計方案進行細化和調(diào)整后，直屬局于10月中旬將調(diào)整后的設(shè)計方案及審查意見報淮委沂沭泗水利管理局審批。

維修養(yǎng)護方案經(jīng)淮委沂沭泗水利管理局批復(fù)后，直屬局及時轉(zhuǎn)批各基層水管單位；各基層水管單位根據(jù)批復(fù)的方案，聯(lián)系維修養(yǎng)護企業(yè)和監(jiān)理單位并分別簽訂維修養(yǎng)護合同和監(jiān)理合同；各類合同簽訂后，各基層局根據(jù)工程實際制定全年度維修養(yǎng)護工作計劃，按計劃每月向養(yǎng)護企業(yè)下達維修養(yǎng)護任務(wù)書，并根據(jù)監(jiān)理公司簽字確認的進度單支付工程進度款。

三、應(yīng)用過程中存在問題

維修養(yǎng)護定額的頒布，一方面為水管體制改革和水利工程管養(yǎng)分離的順利實施提供經(jīng)費核定依據(jù)，保證了水利工程維修養(yǎng)護資金足額到位；另一方面為建立市場化、專業(yè)化和社會化的水利工程維修養(yǎng)護體系，提高工程管理水平提供支持。維修養(yǎng)護定額在應(yīng)用中，因管理單位性質(zhì)及情況、各工程工況、各地材料價格等不盡相同，在應(yīng)用過程中也存在一些問題，現(xiàn)剖析如下：

1.維修養(yǎng)護實施方案、合同及任務(wù)書與實際維護內(nèi)容存在差異

各基層水管單位在編制項目實施方案時套用維修養(yǎng)護定額，項目合同又套用項目實施方案內(nèi)容，而每月下達的任務(wù)書又根據(jù)合同來分解，實施方案、任務(wù)書和合同三者應(yīng)高度一致。但在實際實施中，由于下一年的維修養(yǎng)護實施方案需提前4個月編制，方案編制時，當(dāng)年的維修養(yǎng)護項目尚未實施完畢，所以實施方案中大部分維修養(yǎng)護項目的內(nèi)容及工作量是憑著多年的平均量估算的，日常養(yǎng)護項目及工程量有很大的預(yù)測性，提前編制的實施方案內(nèi)容與實際實施內(nèi)容會不可避免地出現(xiàn)差別；同時，作為維修養(yǎng)護定額，它只能起到經(jīng)費預(yù)測與控制作用，而不宜用來進行實施。例如，水閘啟閉機鋼絲繩養(yǎng)護在《水利工程維修養(yǎng)護定額標準（試點）》實用指南中是以套為單位，而日常養(yǎng)護是全年性工作，日常任務(wù)書下達時，不可能一次完成全年的養(yǎng)護工作或只維護其中一部分，這必然造成實施方案、任務(wù)書和合同三者之間不同程度地存在著差異。

2.維修養(yǎng)護定額人工費、土方單價等與實際水平差距大

維修養(yǎng)護工作中人工費所占比例相對與其他土建類工程要大一些，但由于定額單價太低，按照現(xiàn)行的水利行業(yè)人工費定額標準（此標準為2002年制定）根本無法執(zhí)行。以山東省棗莊市人工單價為例，2012年棗莊地區(qū)小時最低工資標準分別為11元和10元，而維修養(yǎng)護定額采用標準如表1。

從表1可以看出，即使是處于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的山東棗莊，人工費定額單價與當(dāng)?shù)厥袌鰞r相比差距相當(dāng)大，因此，預(yù)算編制過程中，只能不得已而為之，即往往通過提高材料單價和虛增工程量等來彌補人工費單價不足，否則只能降低維修養(yǎng)護標準；同時，由于堤防工程維修養(yǎng)護需要大量土方，而目前我國對土地資源管理十分嚴格，土方價格較高，定額標準中土方補償價格較低，由于兩者差距大，實際實施中只能虛增工程量或降低堤防工程的維修養(yǎng)護標準。由此，水利行業(yè)的人工定額單價低、土方單價低，不僅制約著直管工程的維修養(yǎng)護質(zhì)量，還嚴重影響著維修養(yǎng)護內(nèi)容及成本的真實性，更使得基層單位在維修養(yǎng)護費的使用上處于非常尷尬的境地，有著很大的思想壓力，制約著積極性，也不利于上層的宏觀決策。

表1 維修養(yǎng)護人工定額與實際價格對比表

3.維修養(yǎng)護項目工程量與實際存在差異

（1）個別維修養(yǎng)護項目考慮不全

維修養(yǎng)護定額中水閘養(yǎng)護維修費用是根據(jù)水閘的總流量和孔口面積來確定其維修項目工程量及經(jīng)費，如鋼絲繩養(yǎng)護和電動機養(yǎng)護，沒有考慮到水閘啟閉系統(tǒng)的啟閉形式（一啟一或一啟二）的影響，由此而計算的維修養(yǎng)護費用與實際有偏差。

（2）維修養(yǎng)護項目工程量與實際需求有差異

維修養(yǎng)護定額工程量與實際不符，而維修養(yǎng)護經(jīng)費又是依據(jù)定額工程量乘單價得來，造成實際需要費用與維修養(yǎng)護定額相差過大。如韓莊節(jié)制閘閘區(qū)綠化總數(shù)實為12476m2，調(diào)整后維修養(yǎng)護定額中規(guī)定閘區(qū)綠化維護工程量僅為3000m2，其他如管理房養(yǎng)護等項目同樣存在類似情況。

（3）防浪墻、護欄等維修項目定額單價低

防浪墻維修單價為3.02元/m，與實際維修費用相比相差很大，不能滿足工程維修養(yǎng)護需要；各基層管理單位的護欄大都有鋼筋混凝土護欄、鋼結(jié)構(gòu)護欄，護欄損壞率較高，而護欄維修養(yǎng)護單價為10元/m，遠遠不能滿足實際需要；堤防管理單位的草皮維護不僅工作量大而且維護次數(shù)多，草皮維修養(yǎng)護單價為0.32元/m2，遠遠不能滿足實際需要。

4.維修養(yǎng)護項目設(shè)計費、監(jiān)理費不能滿足工作需要

根據(jù)維修養(yǎng)護定額，維修養(yǎng)護工程設(shè)計費和監(jiān)理費按照2%（堤防2%，水閘2.5%）和1.25%的比例取費，由于維修養(yǎng)護經(jīng)費分散到各基層水管單位，各基層水管單位具體承擔(dān)的項目規(guī)模小，其設(shè)計費、監(jiān)理費偏少。如以100萬元的項目為例，其設(shè)計費、監(jiān)理費只不過一兩萬元，以此費用，很少有設(shè)計和監(jiān)理機構(gòu)愿意承擔(dān)設(shè)計和監(jiān)理任務(wù)；加之水利工程維修項目尤其是堤防類維修養(yǎng)護項目戰(zhàn)線長，內(nèi)容多且工程量沿線分布，監(jiān)理工作難度大，以基層局每年500萬的維修養(yǎng)護經(jīng)費計，總監(jiān)理費不過6.25萬元，難以承擔(dān)起一個監(jiān)理人員和一輛監(jiān)理用車的費用，即使一些監(jiān)理機構(gòu)愿意承擔(dān)，也往往顧此失彼，影響了工程質(zhì)量監(jiān)管力度。

5.維修養(yǎng)護項目建設(shè)管理費不足

由于維修養(yǎng)護工程項目的特殊性，維修養(yǎng)護項目未列支項目建設(shè)管理費，工程建設(shè)管理費在各基層局公用經(jīng)費中列支。在維修養(yǎng)護實施中，各基層局維修養(yǎng)護工程量相差很大，維修養(yǎng)護工作量大的基層局其管理成本會很高，由于公共經(jīng)費是按人頭核定，而不是以維修養(yǎng)護工作量來核定的，加之公用經(jīng)費數(shù)量又偏少，使維修養(yǎng)護工作量大的基層局管理經(jīng)費不足，也有失公允。

四、原因分析及建議

1.原因分析

在制度上，維修養(yǎng)護定額未得到及時修訂、完善。維修養(yǎng)護定額2002年出臺至今已10余年，其中某些單價如人工費、土方補償單價與實際情況差距很大，無法滿足工作需要。目前，建筑材料、油料、機械費用都已大幅上漲，加大了養(yǎng)護資金的支出。此外，由于定額沒有考慮項目管理費，導(dǎo)致因維修養(yǎng)護工作的開展，只能使用水管單位公用經(jīng)費，而基層水管單位本身公用經(jīng)費就不足；另外，由于監(jiān)理費等偏少，又導(dǎo)致基層水管單位監(jiān)理力度不足，工程質(zhì)量得不到保障。

在認識上，部分單位對維修養(yǎng)護定額作用認識不夠準確，把定額在預(yù)算編制中的作用機械套用到編制合同中，導(dǎo)致維修養(yǎng)護合同與實際養(yǎng)護內(nèi)容的不一致；在認識上，對養(yǎng)護模式的進一步完善思考不夠深入，如對日常人工養(yǎng)護的內(nèi)容和標準的界定、監(jiān)督考核機制的建立等缺乏深入的思考，這將給將來的養(yǎng)護工作帶來被動局面。

2.建議

（1）盡快修訂維修養(yǎng)護定額。修訂后的維修養(yǎng)護定額主要應(yīng)以明確工作量為目地，人工、材料及機械設(shè)備單價等應(yīng)以當(dāng)?shù)刈钚碌摹豆こ淘靸r信息》為參考，工作量以實際數(shù)量為準；同時，定額修訂時，應(yīng)盡量避免以臺（套）為維護單位。

（2）增列建設(shè)管理費。根據(jù)各個基層管理單位實際維修養(yǎng)護工作量的大小，按一定比例列支項目管理費，同時提高設(shè)計費和項目監(jiān)理費的比例，以加強維修養(yǎng)護項目的監(jiān)督監(jiān)管力度。

（3）區(qū)別對待工程量的變化。維修養(yǎng)護實施中小數(shù)額、小比例工程量變化應(yīng)被許可，但應(yīng)明確其許可界限；數(shù)額較大的變動，需進行專項報批。

（4）加大培訓(xùn)，提高認識，捋順維修養(yǎng)護定額、方案、合同及任務(wù)書之間的關(guān)系。定額及方案是預(yù)算編制及項目報批的，在同維修養(yǎng)護企業(yè)簽訂合同及下達任務(wù)書時，只要不違背維修養(yǎng)護宗旨，應(yīng)許可根據(jù)工程實際情況進行合同簽訂和下達任務(wù)書

沂沭泗局南四湖水利管理局 221009 南四湖局韓莊水利樞紐管理局 277602）