《普通高校學生管理規(guī)定》新規(guī)背景下高校學生權(quán)益保護的行政法思考

摘 ?要：隨著高等教育體制改革的深化和高校法治化進程的推進，我國高等學校與學生之間的法律關系已經(jīng)發(fā)生了變化，其主要表現(xiàn)在強調(diào)學生權(quán)利和義務的統(tǒng)一，重視學生權(quán)利與學校權(quán)力的平衡。本文以新修訂的《普通高等學校學生管理規(guī)定》為背景，運用行政法理論，通過闡述高校享有的行政管理權(quán)的理論和實踐以及高校學生權(quán)益的類型，以促進高校學生教育管理權(quán)行使的法制化與規(guī)范化。

關鍵詞：高等學校管理規(guī)定;高校學生權(quán)益保護;行政法治原則

一、基本理論

（一）新《規(guī)定》的法律性質(zhì)

根據(jù)我國《立法法》第八十條的規(guī)定：“國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構(gòu)，可以根據(jù)法律和國務院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)章。”部委規(guī)章是國務院各部、各委員會根據(jù)法律，行政法規(guī)及國務院的決定、命令，在本部門的權(quán)限內(nèi)制定的規(guī)范性文件。《普通高等學校學生管理規(guī)定》是由教育部在其權(quán)限范圍內(nèi)制定發(fā)布的調(diào)整高等學校與學生的法律關系的規(guī)范性文件，是指導和規(guī)范高校實施學生管理的重要規(guī)章，涉及學生的權(quán)利與義務、學籍管理、校園秩序與課外活動、獎勵與處分、學生申訴等諸多方面。因此，屬于教育行政法范疇。

（二）高校的教育行政管理權(quán)

在我國，高校在現(xiàn)實中的法律地位具有特殊性，主要體現(xiàn)在高校行使學生管理權(quán)過程中形成的與學生之間的法律關系。如果從法律關系主體地位來界定，高校既可以依法享有教育行政管理權(quán)，也可以基于法律法規(guī)授權(quán)享有自治管理權(quán)，還可以民事法人的地位對學生行使民事事務的管理權(quán)。本文主要是以在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，高?？梢孕惺菇逃姓芾頇?quán)與學生形成教育行政管理關系角度探討對高校學生權(quán)益的保護。

1.立法依據(jù)：高校對學生行使教育行政管理權(quán)

《中華人民共和國教育法》第二十九條規(guī)定“學校及其他教育機構(gòu)行使下列權(quán)利：……（四）對受教育者進行學籍管理，實施獎勵或者處分;（五）對受教育者頒發(fā)相應的學業(yè)證書;……”。新修訂的《普通高等學校學生管理規(guī)定》第三十九條規(guī)定：“學校、學生應當共同維護校園正常秩序，保障學校環(huán)境安全、穩(wěn)定，保障學生的正常學習和生活?！钡谒氖l規(guī)定：“學生不得有酗酒、打架斗毆、賭博、吸毒，傳播、復制、販賣非法書刊和音像制品等違法行為;不得參與非法傳銷和進行邪教、封建迷信活動;不得從事或者參與有損大學生形象、有悖社會公序良俗的活動?！钡谖迨粭l規(guī)定：“對有違反法律法規(guī)、本規(guī)定以及學校紀律行為的學生，學校應當給予批評教育，并可視情節(jié)輕重，給予如下紀律處分?！笨梢姡叩葘W校行使的教育行政管理權(quán)集中表現(xiàn)在維護學校治安和維護教育公平兩個方面。

2.司法實踐：高校學生行政管理權(quán)的現(xiàn)實認可

在司法實踐中，法院已經(jīng)有一系列判決認可公立高校的行政主體地位。田永訴北京科技大學案被認為是“正式確定了公立高等學校的行政主體地位”的第一案。在本案的判決書中，法院明確指出了高等學校具有行政主體資格。法院認為：“在我國目前情況下，某些事業(yè)單位、社會團體，雖然不具有行政機關的資格，但是法律賦予它行使一定的行政管理職權(quán)?！?/p>

如果說田永訴北京科技大學案僅從學位頒發(fā)等行為的角度正式確認了公立高等學校的行政主體地位，那么其后的劉燕文訴北京大學拒絕頒發(fā)博士學位證案、甘露訴暨南大學開除學籍決定案、何小強訴華中科技大學拒絕授予學位案等，則從整體上全面肯定了高等學校作為行政主體的法律地位，并詳細認可了招生錄取權(quán)、頒發(fā)學業(yè)證和學位證書屬于行政權(quán)力。從而高等學校學生管理中依法律、法規(guī)授權(quán)享有行政管理權(quán)得到全面的司法認可。

3.大學現(xiàn)實：高校行使著對學生的行政管理權(quán)

在高校學生管理的現(xiàn)實中，對學校學生學習、生活、行為進行規(guī)范和管理。主要表現(xiàn)為高校學生紀律處分權(quán)、行政確認與行政給付權(quán)兩個方面：

（1）紀律處分權(quán)。高校學生紀律處分，是指高校為了維護正常的教育教學秩序，保障學生身心健康，促進學生全面發(fā)展，對違反法律法規(guī)和學校規(guī)章制度的行為者給予相應的懲處，引導當事人遵守學校規(guī)范，恢復校園秩序。從處分類型上分析，依據(jù)《普通高等學校學生管理規(guī)定》，高等學校對學生的紀律處分分為警告、嚴重警告、記過、留校察看和開除學籍5種。

（2）行政確認與行政給付權(quán)。行政確認是行政主體依法對某種特定既存之法律關系或法律事實等事項依據(jù)職權(quán)或者依據(jù)當事人申請進行判斷、甄別，并在此基礎上作出證明、認可、確定的一種行政行為。 行政給付是指行政主體在公民年老、經(jīng)濟困難等特殊情況下，根據(jù)申請人的申請，依照有關法律、法規(guī)、規(guī)章或者政策的規(guī)定，賦予其一定的物質(zhì)或物質(zhì)有關的權(quán)益具體行政行為。在現(xiàn)行高等學校學生管理中，既存在行政確認行為，也存在行政給付行為。

（三）高校學生的權(quán)益

高校學生權(quán)益是指高校學生在接受高等教育的時期，作為國家普通公民和高校受教育者兩重身份應享有的權(quán)利與權(quán)利的行使而帶來的利益之和。作為高校受教育者的特殊權(quán)益，即正在學校接受教育的大學生，依據(jù)《教育法》《高等教育法》和《普通高等學校學生管理規(guī)定》等規(guī)定所享有的與其特殊身份相對應的權(quán)利，一般包括以下5個方面：

1.參加教育教學活動，使用教育教學設備、資料等。該權(quán)利可簡稱為“參加教育教學活動權(quán)”。學校為保障正常的教育活動，促進學生全面發(fā)展所投入和設置的各種設備、設施、器具以及資料等，都是為了開展教育教學活動，管理和服務學生的保障，學生應該當是使用這些設施、設備的主人。因此，學生有權(quán)知道、了解和使用這些設備。

2.按照國家有關規(guī)定獲得“三金”?！叭稹笔侵釜剬W金、貸學金、助學金。該權(quán)利可簡稱為“獲得學金權(quán)”。“三金”的設立是為了根據(jù)學生的各自不同的情況保障和激勵其學習所用，獎學金是鼓勵優(yōu)秀學生再接再厲，充分發(fā)揮示范帶動作用而設立的;貸學金、助學金是為了保障貧困學生或特殊困難學生受教育權(quán)而設立的，是為了保障他們與其他學生一樣能夠獲得均等教育的機會，也是我國實現(xiàn)教育均等化的具體體現(xiàn)。

3.在學業(yè)成績和品行上獲得公正評價，獲得相應學業(yè)、學位證書。該權(quán)利可簡為“獲得公正評價權(quán)”。主要是指一方面學生在校期間的成績和品德操守應當獲得公正正確的評價，這些評價是由管理方作出的，客觀上需要教師在作出這些評價是公正合理、實事求是、認真負責的。另一方面是指學生在完成規(guī)定的學習任務和要求后，有權(quán)利獲得學校頒發(fā)的畢業(yè)證書和學位證書，學校無正當理由不得扣發(fā)。

4.對學校給予的處分不服，向有關部門提出申訴。該權(quán)利可簡稱為“申訴或訴訟權(quán)”。主要是指學生對自己特別是對人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、名譽權(quán)等合法權(quán)益受到侵害時，有權(quán)采取申訴或者訴訟的渠道，對自己的權(quán)益進行救濟，這是學生作為公民、自然人在按照憲法規(guī)定所享有的權(quán)利，也是公民申訴權(quán)和訴訟權(quán)在學生身上的具體體現(xiàn)。

二、依法治校形勢下，新舊規(guī)對學校、學生權(quán)益保護的變化

（一）舊規(guī)的分析

通過對舊《規(guī)定》分析，可以看出，比較明顯的是舊《規(guī)定》對高等學校的校規(guī)制定權(quán)有一定限制，并且引入了行政監(jiān)督。但是在校規(guī)設置的權(quán)限方面仍然不夠明顯，高校的學生管理權(quán)仍有較大的自由度。在權(quán)利救濟方面，雖然有申訴和訴訟規(guī)定，但不夠細致，操作性還不強，特別是在申訴救濟的程序問題上，學生申訴處理的部門仍然是制定規(guī)則的部門，在這種情況下，如何保障學生的權(quán)益相對仍然存在漏洞，也就為當前學生管理和服務、權(quán)益保護方面來了一些問題。比如：在思想觀念方面，行政管理較濃，依法治校較弱，解決問題通常是利用行政手段，采取命令式的辦法，很大程度上忽略了在新形勢下學校與學生的關系已經(jīng)發(fā)生了深刻的變化;重視學生管理，輕視學生維權(quán)，學校、教師相對學生是不平等的，教師居高臨下，學生只能尊重和服從，沒有形成雙方平等、良性互動的教育氛圍。在確保申訴等規(guī)章制度，沒有配齊專門受理申訴的機構(gòu)和人員等，單位與單位之間，單位內(nèi)部部門之間還存在規(guī)章制度打架的問題，具體執(zhí)行過程中不易操作。

（二）新規(guī)的分析

新修訂《規(guī)定》內(nèi)容共分七章六十八條，其中對高校學生權(quán)益保護方面主要表現(xiàn)在：

一是開宗明義，從立法目的高度保障學生合法權(quán)益。與舊《規(guī)定》相比，新《規(guī)定》在第一章《總則》第一條新增了“保障學生合法權(quán)益”的表述。作為新《規(guī)定》第一條的立法目的，它是對整個新《規(guī)定》內(nèi)容文本的目的所作的集中的、規(guī)范的表述。該條款直接述明制定這部新《規(guī)定》事先設定的所要得到的結(jié)果，是總則的重要組成部分，起到開門見山、開宗明義的作用。新增的“保障學生合法權(quán)益”就是對整個法律文本價值目標的體現(xiàn)。并且其貫穿在整個立法過程中，使“保障學生合法權(quán)益”成為立法的起點和歸宿。因此“保障學生合法權(quán)益”成為引起、指導、控制、調(diào)節(jié)高校管理活動的自覺動因，決定著高校管理活動的方向、性質(zhì)、方式和后果。

二是明確學生在學校的主體地位，強調(diào)學生權(quán)利和義務的統(tǒng)一。第五條再次強調(diào)學生管理工作“應當尊重和保護學生的合法權(quán)利”。第六條和第七條明確了學生在校期間依法所享有的七項權(quán)利和應當履行的六項義務。與舊《規(guī)定》相比，在對學生權(quán)利的具體列舉上，也有所完善和拓展，特別是增加了第六條的第五款：“在校內(nèi)組織、參加學生團體，以適當方式參與學校管理，對學校與學生權(quán)益相關事務享有知情權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)?！睂W生參與學校管理的主體地位，有利于學生權(quán)益的保障?！皼]有無義務的權(quán)利，也沒有無權(quán)利的義務?！痹趯W生享受權(quán)利的同時，進一步增強學生的義務意識，責任意識，使二者起到相互促進的作用。

三是完善了學生權(quán)益救濟方式。在程序和實體方面為保護學生的權(quán)益提供了有力的保障。比如第五十條規(guī)定新增：“完善公平的獎勵制度，規(guī)定學校對學生予以表彰和獎勵，以及確定推薦免試研究生、國家獎學金、公派出國留學人選等賦予學生利益的行為，應當建立公開、公平、公正的程序和規(guī)定?！币?guī)范對學生的處分程序五十三條，專門新增“學生申訴”一章，完善申訴制度和程序，強化了學生申訴委員會的職責，增加了教育部門對學校行為的監(jiān)管措施。

三、行政法治原則在高校、學生權(quán)益保護中的適用

（一）法律保留原則：在我國，行政法律規(guī)范由憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及規(guī)章等幾個層次的規(guī)范組成。法律保留強調(diào)的是，在立法上，對于重要的事項，如涉及公民的基本自由和權(quán)利的事項、國家的基本制度或重要制度的設定等，都只能由法律來規(guī)定。

（二）“三公”原則：公開、公正、公平是學校管理工作中堅持正當程序原則的基本前提。近年來，高校被學生推上被告席的案件時有發(fā)生，產(chǎn)生這些問題的原因主要就是學校的行政管理權(quán)和學生的權(quán)益之間發(fā)生了沖突。高校行政管理權(quán)的合法性，不等于其具體管理行為的合法性。因此，在高校管理工作的每一個環(huán)節(jié)上，都應有符合法治精神的程序方面的規(guī)定。沒有正當程序就不是符合現(xiàn)代法治精神的管理秩序。只有這樣才能保證高校自主管理權(quán)的正常運行，保障學生的合法權(quán)益。

高校管理要堅持公平。在高校管理中要充分體現(xiàn)以人為本的理念，讓學生平等地享有學校事務處理的參與權(quán)、平等地受到尊重和對待，積極參與到學生工作中來，充分體現(xiàn)高校的民主管理，保障好學生的合法權(quán)益，增強學生對學校管理的認同，更好地促進學校工作的開展，實現(xiàn)良性循環(huán)。同時賦予學生對于自己利益相關事宜的處理決定不服時的申訴，完善學校救濟程序，更好地體現(xiàn)公平正義。

（三）比例原則：比例原則，又稱“最小侵害原則”，其基本含義是行政主體實施行政行為，應兼顧行政目標的實現(xiàn)和相對人權(quán)益的保護，高校在制定各類規(guī)章制度或管理規(guī)定時，應該遵守比例原則，才能既保護學生的合法權(quán)益，又能確保教育任務的完成。新《規(guī)定》中關于高校享有對有違紀、違規(guī)、違法行為等方面規(guī)定得比較籠統(tǒng)，就只第五十二條中對“開除學籍處分”規(guī)定了七種情況，內(nèi)容都是性質(zhì)比較惡劣的，新《規(guī)定》的廣度和寬度比較大，便于根據(jù)具體的情況分析，更方便自行把握。因此在根據(jù)新《規(guī)定》制定相關規(guī)章制度時，要充分結(jié)合學生違紀行為的性質(zhì)、輕重和態(tài)度等方面，綜合衡量考慮進行設定，做到恰如其分。

參考文獻：

[1]方世榮主編：《行政法與行政訴訟法》（第五版），中國政法大學出版社，2015年版，第6頁.

[2]李華著：《法治視野中高校學生管理權(quán)研究》，人民出版社，2015年版，第104頁.

[3]《田永訴北京科技大學拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學位證行政訴訟案》，《中華人民共和國最高人民法院公報》1999年第4期。

作者簡介：

常靜（1981-），女，山西榆次人，新疆警察學院法律系講師，碩士。主要研究方向：法學.