地市級煙草專賣局（公司）紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督與執(zhí)紀(jì)審查職責(zé)分離的思考

羅明科

摘要：《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》（簡稱《工作規(guī)則》）第一章第五條規(guī)定“市地級以上紀(jì)委可以探索執(zhí)紀(jì)監(jiān)督和執(zhí)紀(jì)審查部門分設(shè)，執(zhí)紀(jì)監(jiān)督部門負(fù)責(zé)聯(lián)系地區(qū)和部門的日常監(jiān)督，執(zhí)紀(jì)審查部門負(fù)責(zé)對違紀(jì)行為進行初步核實和立案審查，案件審理部門負(fù)責(zé)審核把關(guān)”。當(dāng)前，相比較地方紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)而言，具有政企合一性質(zhì)的煙草專賣局（公司）紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)盡管職責(zé)使命相同，都在履行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)的職責(zé)，但是受其性質(zhì)、監(jiān)督主客體影響及機構(gòu)設(shè)置、人員編制限制，如何抓好《工作規(guī)則》貫徹執(zhí)行，打破“閉環(huán)系統(tǒng)”，最終實現(xiàn)內(nèi)控閉環(huán)的健康循環(huán)， 本文以A市煙草專賣局（公司）（簡稱A市局（公司））為例，融合組織和制度創(chuàng)新，探索執(zhí)紀(jì)監(jiān)督與執(zhí)紀(jì)審查職責(zé)分離，形成各司其職、相互分離、相互制約、相互協(xié)作的“前臺”與“后臺”工作機制，既育“正樹”，正“歪樹”，又治“病樹”，拔“爛樹”，維護好政治生態(tài)這個“森林”。

關(guān)鍵詞：煙草;執(zhí)紀(jì)監(jiān)督;執(zhí)紀(jì)審查;職責(zé)分離

中圖分類號：D262.6 ? ? ? 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-2177（2019）02-0030-04

1 現(xiàn)狀分析

A市局（公司）共紀(jì)檢監(jiān)察員31人，只占職工總數(shù)3.7%，紀(jì)檢監(jiān)察人員配備數(shù)量不足、結(jié)構(gòu)不優(yōu)、職責(zé)職能不匹配，存在不敢、不勤、不善監(jiān)督，監(jiān)督效應(yīng)遞減現(xiàn)象，四大“結(jié)構(gòu)性失衡”問題引起的執(zhí)紀(jì)監(jiān)督質(zhì)量亟待解決。

1.1 監(jiān)督機制的結(jié)構(gòu)性失衡

主要體現(xiàn)在缺乏監(jiān)督合力，監(jiān)督主體權(quán)威不足，監(jiān)督權(quán)動力不足。

（1）同級監(jiān)督不力。同級部門之間監(jiān)督弱化，基層紀(jì)檢監(jiān)察勇于擔(dān)當(dāng)、大膽監(jiān)督的勇氣不夠，存在怕傷和氣、影響團結(jié)、影響工作。同時，監(jiān)督盲點較多，領(lǐng)導(dǎo)班子同級之間分工不同，工作開展情況溝通不夠，導(dǎo)致信息不對稱而形成不能有效監(jiān)督現(xiàn)象。

（2）下級不敢監(jiān)督問題仍存在。同級監(jiān)督薄弱，被動發(fā)現(xiàn)，存在“邁過鍋臺上炕”或“事后諸葛亮”現(xiàn)象。甚至，對有些違規(guī)違紀(jì)事項紀(jì)檢監(jiān)察員還參與其中，嚴(yán)重制約了紀(jì)檢監(jiān)察對基層工作再監(jiān)督作用的發(fā)揮。

1.2 職能定位的結(jié)構(gòu)性失衡

部分基層紀(jì)檢監(jiān)察部門存在配合式監(jiān)督、參與式監(jiān)督，養(yǎng)成了被動履職惰性;部分基層紀(jì)檢監(jiān)察部門“三轉(zhuǎn)”不徹底，上轉(zhuǎn)下不轉(zhuǎn)、內(nèi)轉(zhuǎn)外不轉(zhuǎn)、明轉(zhuǎn)暗不轉(zhuǎn)現(xiàn)象。

（1）上級監(jiān)督不到位。受地域影響及時空限制，市局（公司）紀(jì)檢監(jiān)察部門不能經(jīng)常性進行全范圍監(jiān)督，對基層領(lǐng)導(dǎo)班子，特別是“一把手”行使權(quán)力的情況掌握不全面、不及時，難以做到及時有效監(jiān)督。

（2）監(jiān)督方法不多。只“浮于表面”，不善監(jiān)督，不善于抓要害，精力用于日常工作紀(jì)律督察及看得見的“表面化”檢查。缺乏主動發(fā)現(xiàn)問題、敏銳洞察分析問題的能力，不善于甚至不會挖掘案源，缺乏開拓創(chuàng)新能力，對出現(xiàn)的新情況，新問題不能綜合分析判斷，影響了對基層監(jiān)督工作的發(fā)展。

1.3 組織體系的結(jié)構(gòu)性失衡

行業(yè)“垂直管理、專賣專營”體制影響，與地方紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)“各拉各的車”，導(dǎo)致紀(jì)檢監(jiān)察工作程序、標(biāo)準(zhǔn)不一。

（1）專業(yè)素質(zhì)能力欠缺。辦案經(jīng)驗不足，實踐經(jīng)驗欠缺;主動發(fā)現(xiàn)問題能力不足，問題線索主要依靠上級交辦或其他業(yè)務(wù)監(jiān)督部門移交;部分基層單位執(zhí)紀(jì)審查質(zhì)量不高，事實表述不清晰，證據(jù)材料不齊全，文書格式不規(guī)范，增加風(fēng)險成本。

（2）查審無法完全分離。根據(jù)規(guī)定，基層紀(jì)委立案審查需追究黨紀(jì)責(zé)任的案件，必須進行審核處理，審查與審理分開，審查人員不得參與審理。目前，由于A市局（公司）紀(jì)檢監(jiān)察員較少，對案件的查處，往往調(diào)查是這些人，審理也是這些人，查審無法分離。

（3）信息化水平較低。主要體現(xiàn)在上級部門無法及時掌握下級部門工作開展情況，工作日志無法及時通過系統(tǒng)“一目了然”，問題線索處置無法及時跟蹤;督責(zé)缺乏信息支撐，無法實現(xiàn)實時、有效監(jiān)督。

2 對策與措施

通過組織和制度創(chuàng)新，探索與實踐執(zhí)紀(jì)監(jiān)督與執(zhí)紀(jì)審查職責(zé)相對分離又相互協(xié)作，可以有效解決如下問題：

（1）解決監(jiān)督乏力問題。通過職責(zé)分離，縣級單位精力放在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)層面，按照要求或完成時限，適時開展監(jiān)督檢查，轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，推進工作落實，確保政令暢通。

（2）解決監(jiān)督抓手問題。針對紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)“三轉(zhuǎn)”后如何履行監(jiān)督職能的難題，依托職責(zé)分離，有所側(cè)重區(qū)別，市縣兩級聯(lián)動，使日常監(jiān)督工作有實實在在的載體和抓手，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)工作具體化，有效破解“抓手不抓”的問題。

（3）解決監(jiān)督力量問題。針對監(jiān)督力量不足的問題，通過協(xié)作，有效調(diào)動和整合區(qū)域內(nèi)紀(jì)檢監(jiān)察力量，真正落實敢于監(jiān)督、勤于監(jiān)督、善于監(jiān)督，形成監(jiān)督合力。

（4）解決監(jiān)督實效問題。通過職責(zé)分離，市級交辦督辦、分析研判和追責(zé)問責(zé)，縣級前端監(jiān)督、一線監(jiān)督，進一步拓展監(jiān)督的空間，豐富監(jiān)督的內(nèi)涵，做到有方向、有途徑、有痕跡、有結(jié)果，使監(jiān)督更加有的放矢，提升監(jiān)督的效果。

鑒于此，筆者認(rèn)為可從以下方面著手，探索探索與實踐執(zhí)紀(jì)監(jiān)督與執(zhí)紀(jì)審查職責(zé)相對分離又相互協(xié)作，提升日常監(jiān)督的能力和強度，提高執(zhí)紀(jì)審查質(zhì)量，最終使監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)更有底氣、更有硬氣、更有權(quán)威。

2.1 機制創(chuàng)新，激發(fā)監(jiān)督活力

針對力量發(fā)散、重點區(qū)域監(jiān)督執(zhí)紀(jì)效果不明顯、戰(zhàn)線長問題，消除行政區(qū)域壁壘，建立跨區(qū)域監(jiān)督，資源優(yōu)化整合，收縮監(jiān)督半徑，提高監(jiān)督效能。

（1）片區(qū)式派駐管理，收縮監(jiān)督半徑。實行片區(qū)式派駐管理模式，根據(jù)地域相鄰、職能相近、優(yōu)勢互補、增強合力原則，綜合考慮業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)、行政區(qū)域相聯(lián)、縣域經(jīng)濟發(fā)展相似度、空間度，成立2-3個面向基層單位工作的紀(jì)檢監(jiān)察派駐辦公室。將全市分為兩個層級，執(zhí)紀(jì)監(jiān)督與執(zhí)紀(jì)審查職責(zé)分離，紀(jì)檢監(jiān)察派駐辦公室重點放在執(zhí)紀(jì)監(jiān)督方面，A市局（公司）紀(jì)檢監(jiān)察部門工作重點放在執(zhí)紀(jì)審查方面。

（2）接轉(zhuǎn)組織關(guān)系，強化監(jiān)督主體獨立性和權(quán)威性。派駐辦公室人員實行派駐，進一步實現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨向基層延伸。其組織、人事關(guān)系隸屬上級，直接對派出單位負(fù)責(zé)，增強工作獨立性和權(quán)威性，解決基層紀(jì)檢監(jiān)察缺乏獨立性，“不敢監(jiān)督”的問題，強化對縣局（分公司）的執(zhí)紀(jì)監(jiān)督。

（3）加快“三轉(zhuǎn)”，不空轉(zhuǎn)虛轉(zhuǎn)。派駐辦公室不再承擔(dān)駐在單位行主體責(zé)任相關(guān)的日常工作，重心轉(zhuǎn)到監(jiān)督職責(zé)和提升紀(jì)律監(jiān)督實效。對“三轉(zhuǎn)”不徹底，約談其單位負(fù)責(zé)人，并進行通報，確保“三轉(zhuǎn)”不空轉(zhuǎn)、虛轉(zhuǎn)。

（4）定期報告，倒逼履責(zé)。拉長耳朵、瞪大眼睛，發(fā)現(xiàn)問題、及時報告處置;不認(rèn)真履行監(jiān)督職責(zé)，對該發(fā)現(xiàn)的問題沒有發(fā)現(xiàn)，發(fā)現(xiàn)問題不處理、不報告的，嚴(yán)肅追究責(zé)任。

2.2 破除監(jiān)督盲點，增強監(jiān)督針對性和實效性

執(zhí)紀(jì)監(jiān)督與執(zhí)紀(jì)審查職責(zé)分離后，只有監(jiān)督有效，監(jiān)督到位，才能真正做到抓早抓小。派駐辦公室緊緊咬住“派駐監(jiān)督是上級監(jiān)督而不是同級監(jiān)督”這個定位，挺紀(jì)在前，強監(jiān)督，當(dāng)好“八府巡按”、“欽差大臣”，突出問題導(dǎo)向、紀(jì)律導(dǎo)向和實效導(dǎo)向，立足于監(jiān)督的再監(jiān)督、檢查的再檢查，切實履行好“前哨”之責(zé)，精準(zhǔn)發(fā)力，緊盯黨內(nèi)政治生活，凈化政治生態(tài)，堅持懲前毖后、治病救人方針，巡邏觀察、施肥除草，“咬耳扯袖、紅臉出汗”，通過層層傳導(dǎo)壓力，使實踐監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”第一種形態(tài)成常態(tài)，最終讓管黨治黨責(zé)任落實到位。

（1）治“未病”，靠前指揮。切實把全面從嚴(yán)治黨的壓力傳遞到“最后一公里”及生產(chǎn)經(jīng)營神經(jīng)末梢，派駐辦公室主要履行執(zhí)紀(jì)監(jiān)督職責(zé)，不再從事執(zhí)紀(jì)審查，核心職責(zé)是把握所“駐”單位政治生態(tài)情況，重點工作是監(jiān)督其全面落實從嚴(yán)治黨主體責(zé)任，推動體制機制建設(shè)，扎緊制度籠子，實現(xiàn)標(biāo)本兼治。

（2）巡邏觀察，修枝除草。緊扣“三轉(zhuǎn)”重點任務(wù)，“檢查的再檢查、監(jiān)督的再監(jiān)督”，緊盯關(guān)鍵人、關(guān)鍵事、關(guān)鍵問題，重點圍繞“兩個責(zé)任”落實情況，針對權(quán)力運行、制度執(zhí)行、工作作風(fēng)、責(zé)任落實、貫徹落實中央八項規(guī)定精神、黨內(nèi)法規(guī)情況等方面納入監(jiān)督檢查范圍，對其問題延伸監(jiān)督，查找全面從嚴(yán)治黨方面存在的問題，及時向駐在單位發(fā)出督促落實主體責(zé)任的建議書、督辦通知，并跟蹤監(jiān)督整改。對監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)違紀(jì)問題線索要及時移交上級。

（3）突出監(jiān)管重點，聚焦關(guān)鍵節(jié)點。采取跟蹤監(jiān)督駐在單位領(lǐng)導(dǎo)班子職責(zé)范圍內(nèi)的主體責(zé)任落實、跟蹤監(jiān)督生產(chǎn)投入補貼等重點領(lǐng)域、跟蹤監(jiān)督選人用人、領(lǐng)導(dǎo)干部個人事項報告、審計整改等重點環(huán)節(jié)、深挖隱身“四風(fēng)”問題的措施，切實履行監(jiān)督責(zé)任，有效發(fā)揮“派”的權(quán)威、“駐”的優(yōu)勢。

（4）抓早抓小，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)常態(tài)化。將工作重點向紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前方向轉(zhuǎn)變，在運用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”第一種形態(tài)上下功夫，發(fā)現(xiàn)的苗頭性、輕微性問題要及時出手，小錯提醒，咬耳扯袖，紅臉出汗正“歪樹”，用紀(jì)律紅線拉其回歸正位，找回初心。

（5）實行報告制度，動態(tài)掌握廉情。每月向A市局（公司）紀(jì)委報告報告工作情況和駐在單位黨風(fēng)廉政建設(shè)情況，切實把監(jiān)督責(zé)任傳導(dǎo)到位，提高監(jiān)督檢查的制度化、規(guī)范化水平。

2.3 規(guī)范程序鏈條，提升執(zhí)紀(jì)審查水平

（1）精準(zhǔn)“對標(biāo)”，規(guī)范問題線索處置。把好監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作的源頭，規(guī)范問題線索管理和處置，通過“挖好、管好、用好”問題線索，為紀(jì)律審查提供源頭活水。嚴(yán)格執(zhí)行《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》，加強對各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督制約，實現(xiàn)對問題線索的有效管控。1）問題線索上報。嚴(yán)格按照《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》問題線索處置“集中管理、動態(tài)更新、定期匯總核對”的要求，派駐辦公室將監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題線索上報市級紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)。2）集體研判。建立問題線索集體分析研判機制，根據(jù)線索來源、可審查性和價值大小等因素，對問題線索進行集體排查和評估研判，共同研究處置意見。3）分類處置。嚴(yán)格依照“談話函詢、初步核實、暫存待查、予以了結(jié)”四類標(biāo)準(zhǔn)和方式，對問題線索分類處置。

（2）“互聯(lián)網(wǎng)+智慧紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)”，精準(zhǔn)執(zhí)紀(jì)審查。建議優(yōu)化紀(jì)檢監(jiān)察平臺問題線索功能模塊，固化和標(biāo)準(zhǔn)化案件處理程序，實行網(wǎng)上受理、網(wǎng)上審核、網(wǎng)上監(jiān)督，重點對線索處置、流轉(zhuǎn)的每個環(huán)節(jié)，利用信息化，采用相關(guān)技術(shù)手段，實現(xiàn)動態(tài)跟蹤，實時監(jiān)督;對處分決定執(zhí)行情況（處分決定宣布、送達、職務(wù)薪酬變動等執(zhí)行細(xì)節(jié)）實施監(jiān)督檢查，運用信息平臺全程監(jiān)控，推動各環(huán)節(jié)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行與落實，有效避免紀(jì)律審查業(yè)務(wù)水平不高、辦案程序不規(guī)范、案卷證據(jù)材料不齊全等問題。

（3）適當(dāng)授權(quán)、直接或指定執(zhí)紀(jì)審查。屬于監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“第一種形態(tài)”的問題線索，按照一事一授權(quán)或一案一授權(quán)，可以授權(quán)問題線索發(fā)生所在地派駐工作室，代表市局（公司）紀(jì)委履行職責(zé)，在充分授權(quán)下進行執(zhí)紀(jì)審查，激發(fā)潛能大膽開展監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)。屬于監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“第二、三、四種形態(tài)”的問題線索，由市局（公司）直接或指定有關(guān)派駐辦公室進行執(zhí)紀(jì)審查。

（4）推行“協(xié)審”制度，提升紀(jì)律審查質(zhì)量。各單位對案件調(diào)查核實后，提出初步定性量紀(jì)意見、未作出處分決定前，由上級紀(jì)檢監(jiān)察部門協(xié)助基層單位進行審理，提出審理意見，再返回原單位按程序?qū)徟?。有利于上級紀(jì)檢監(jiān)察部門對下級紀(jì)檢監(jiān)察部門的監(jiān)督指導(dǎo)，提高案件質(zhì)量，避免風(fēng)險。

2.4 完善查審分離，突出紀(jì)律特色

全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨，要求紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)切實保障案件質(zhì)量，執(zhí)紀(jì)審理作為審查處理案件的最后環(huán)節(jié)，必須把案件質(zhì)量作為執(zhí)紀(jì)審理工作的核心價值和生命線，審理工作應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依規(guī)依紀(jì)，提出紀(jì)律處理或者紀(jì)律處分的意見，做到事實清楚、證據(jù)確鑿、定性準(zhǔn)確、處理恰當(dāng)、手續(xù)完備、程序合規(guī)。同時，審理環(huán)節(jié)嚴(yán)防出現(xiàn)執(zhí)紀(jì)畸輕畸重的傾向，按照“四種形態(tài)”要求，掌握好“治未病”、“正歪樹”、“治病樹”、“拔爛樹”的關(guān)系。

（1）成立案件審理組。盤活人力資源，A市局（公司）紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)實施派駐改革后，對于縣局（分公司）調(diào)配出來的人員由市局（公司）統(tǒng)籌使用，及時吸納到案件審理組，履行紀(jì)律處分案件的審理和復(fù)核職責(zé)，對黨組織和黨員違反黨紀(jì)、依照規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予紀(jì)律處理或者處分的案件和復(fù)議復(fù)查案件進行審核處理。審查與審理分離，審查人員不得參與審理。

（2）發(fā)揮好“終端”對“前端”工作轉(zhuǎn)型的倒逼、引導(dǎo)和推動作用。轉(zhuǎn)變審理方式，改進審理報告，以其轉(zhuǎn)型來推動、倒逼紀(jì)律審查方式轉(zhuǎn)型。

（3）加強溝通協(xié)調(diào)。案件審理組注重與執(zhí)紀(jì)審查人員的溝通協(xié)調(diào)，掌握了解被審查人及案件全貌、單位政治生態(tài)，便于對案件的整體把握，對有爭議的問題，要采取靈活多樣的方式加強溝通研究，互相協(xié)調(diào)配合，形成保障執(zhí)紀(jì)審查質(zhì)量的合力。

（4）實行“縣案市審”。統(tǒng)一實行由審理小組對基層單位的案件進行審核把關(guān)，審理小組按照“事實清楚、證據(jù)確鑿、定性準(zhǔn)確、處理恰當(dāng)、手續(xù)完備、程序合規(guī)”二十四字要求進行認(rèn)真的審核，發(fā)現(xiàn)有問題或不足之處，及時進行指導(dǎo)，提出改進意見，并提出恰當(dāng)?shù)奶幚硪庖?。既解決了案件處理不平衡問題又解決了案件質(zhì)量問題。

（5）案卷由市級統(tǒng)一保管。有效地避免基層單位案件材料保存凌亂，或因人員變動或保管設(shè)施不落實而丟失案卷的現(xiàn)象，既解決了案卷保管不善問題也有效地促進檔案管理的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化。

2.5 創(chuàng)新動態(tài)監(jiān)督，實施有效監(jiān)管

（1）網(wǎng)絡(luò)動態(tài)監(jiān)督。加強對紀(jì)檢監(jiān)察干部的監(jiān)管，擴展紀(jì)檢監(jiān)察平臺功能，建議研發(fā)紀(jì)檢監(jiān)察干部動態(tài)監(jiān)督模塊，加強對紀(jì)檢監(jiān)察干部的監(jiān)督管理，防止“燈下黑”以外，加強紀(jì)檢監(jiān)察干部履職情況進行監(jiān)督，對“為官不為”問題不斷探索，形成“網(wǎng)絡(luò)動態(tài)監(jiān)督”。

（2）建立“八小時之外”監(jiān)督報告制度。紀(jì)檢監(jiān)察干部每隔兩個月向所在單位、上級紀(jì)檢監(jiān)察部門報告一次身體狀況、生活壓力狀況、業(yè)余生活情況、社會交往情況、家庭生活情況，違反道德、紀(jì)律傾向和家庭重要事項等。以便單位、上級紀(jì)檢監(jiān)察部門及時掌握紀(jì)檢監(jiān)察人員的生活圈、朋友圈、社交圈、娛樂圈和遵守社會公序良俗等情況，防止和糾正紀(jì)檢監(jiān)察干部在業(yè)余時間發(fā)生有可能影響公正履職，有悖于道德和有損形象的行為，及時扯袖提醒，防患于未然。

總之，探索執(zhí)紀(jì)監(jiān)督與執(zhí)紀(jì)審查職責(zé)分離有利于完善企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督制約機制，增強執(zhí)紀(jì)監(jiān)督工作的針對性、有效性，提升紀(jì)檢監(jiān)察部門執(zhí)紀(jì)審查專業(yè)化水平。

探索既是挑戰(zhàn)也是改革需要，勇于探索，大膽創(chuàng)新，進一步找準(zhǔn)定位，聚焦監(jiān)督、審查工作重點，不斷提升監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)工作水平。

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